日本国铁民营化改革的效果、经验与启示，本文主要内容关键词为：日本国论文,启示论文,民营化论文,效果论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本国有铁道（即Japanese National Railways，简称国铁）曾经是拥有115年历史、员工总数超过日本自卫队定编、 营业线路遍布日本列岛每一角落、占地达日本领土总面积的2‰的特大型国有企业。 它从1872年开业之日起便作为日本陆上交通的“王者”，为日本的经济发展和社会进步作出过卓越贡献，并长期在世界铁道业中享有运输量最大、安全性最佳、正点率最高和技术最先进的美誉。但随着高速公路的迅速发展，国铁从60年代初起，逐步丧失了在交通业中的“霸主”地位，并从1964年起首次发生300亿日元的经营赤字。此后， 经营净亏损额逐年扩大、债务不断增长。到民营化改革前夕的1986年，国铁的年度实际亏损达2.45万亿日元，相当于平均每天亏损67亿元、每秒亏损8万日元！ 从1969年起，日本政府先后5 次实施原制度框架内的改革（即所谓“国铁再建对策”），但均未取得成功，国铁的亏损额反而越来越大。最后，在中曾根内阁的强有力领导下，于1987年4 月对国铁进行了“脱胎换骨”式的分割·民营化改革。
本文就国铁民营化的效果、经验和启示进行实证分析和总结概括，以期对我国国企改革提供某些借鉴、参考与理论支持。
一、日本国铁改革效果概述
日本国铁从1964年首次出现赤字之后，便陷入了长达13年的持续亏损之中。到1986年，国铁的累积长期债务超过25万亿日元，大致相当于当年收入总额的7倍。（注：[日]运输省编：《运输白皮书》， 大藏省印刷局，1988年版。）专家们于1981年断定国铁事实上已处于破产状态。经过6年的准备之后，于1987年4月1日宣布国铁解体， 并转换为由国家全额出资的7家独立的特殊株式会社。
民营化使国铁的经营机制得以彻底变革，经营效果有了显著改善（尽管这与同期日本整个经济的景气不无关联）。JR各社1987～1992年，客运量平均每年递增5%，货运量平均每年递增10%， 职工总数却减少了9万多人。于是，效率提高，收益增加。改革前的1977～1986年， 政府平均每年给予国铁的财政补贴达6060 亿日元。民营化之后，1987 ～1994年政府给予JR各社的只有60亿日元的防灾补贴，给国铁清算事业团的利息补贴为1850亿日元，而JR各社和国铁清算事业团向国家和地方政府交纳的固定资产税和法人税总额达2220亿日元，（注：[日]大谷健：《国铁民营化改革成功了吗——JR10年之验证》，第16页，朝日新闻社，1997年版。）两项相抵，国铁改革后到1994年为止，每年平均对国家及地方政府的财政贡献达310 亿日元——这同改革前每年平均净亏损超过1万亿日元的状况相比，无疑是巨大的改观。同时，改革后JR 各社的劳使关系和服务质量更是明显改善。JR各社还积极开展各种关联事业，为当地居民提供优质服务。
国铁改革的最大受益者是政府和乘客。政府不仅甩掉了因国铁经营持续亏损而造成的沉重财政包袱，如今还可从JR各社得到可观的法人税和固定资产税等收入；绝大多数乘客在票价不上涨的情况下享受到了更好的服务（少数偏远地区的票价，改革后略有提高）。
二、民营化效果的个案考察：“JR东日本”的五大变化
1.分割·民营化带来了职工的意识革命。
分割·民营化使“吃国家大锅饭”成为历史。国铁职工明确认识到——自己的工资已经不再是来自国库，而是从客人口袋中来的。不热情、周到地服务于客人，自己就没有饭吃，企业就会垮台。于是，乘客至上意识开始牢固确立。职工的这种意识革命，在以往任何一次“国铁再建”中都未曾实现过，它无疑是分割·民营化这种超越原体制框架的根本性改革的产物。
2.民营化带来了从中央集权式管理到“现场第一主义”的权力结构变革。
由于国铁的前身是帝国铁道厅、铁道省、铁道院之类的纯衙门机关，传统上一直实行着中央集权式管理，一切由上面说了算，现场的一线职工只需执行上面的指示，没有自主权，也不承担本职工作以外的任何责任。本来，一线职工最了解工作中存在的问题和最能提合理化建议，但在中央集权式管理体制下，他们的意见即使反映到了上面，也往往受到排斥。反对意见更没法向上递。于是，一线职工便普遍感到受压抑，工作上被动、消极，不想发挥自己的创造性，甚至工作纪律涣散，致使国铁效率低下。（注：[日]住田正二（JR东日本社长）：《梦萦铁路》，“高层人士话21世纪”丛书，东洋经济新闻社，1992年版。）民营化之后，为了调动现场职工的积极性，JR东日本对一线职工的小集团活动、业务研究、意见及建议发表等实行奖励，使一线职工的士气空前高扬。
3.民营化带来了劳使关系的正常化。
国铁的劳使关系曾被称为“全日本最糟糕的劳使关系”。过去20多年间，国铁工会（简称国劳）始终反对合理化运动，动不动就闹罢工。国铁当局以提高劳动生产率为目的的合理化运动多次遭到工会组织的挫败，结果，“生产率”成了国铁内部的忌语，致使无人在乎效率高低。民营化后，“JR东日本”的全体高层经营人士每月都召开经营协议会，就经营中的重要问题同工会方面委员长以下的干部进行充分的协商和沟通。这样一来，劳使的对立消失了，有问题均用和平方式解决，一年半中连一次罢工也没发生过，还缔结了劳使共同宣言，双方决意齐心协力把企业搞好。（注：[日]住田正二（JR东日本社长）：《梦萦铁路》，“高层人士话21世纪”丛书，东洋经济新闻社，1992年版。）
4.民营化后企业形象明显改观。
在提高服务质量方面，“JR东日本”着重抓了3 件大事：一是改善待客态度，二是美化站内环境，三是调整列车运行时刻表，使乘客感到更方便。民营化之后，乘客们在进出车站时能看到JR职工的笑脸，听到他们亲切的问候，这令乘客们耳目一新。在车站美化、站内厕所保洁、车内及站台卫生上下了苦功，使乘客们从外观上感受到民营化带来的新气象。完全从乘客的立场上来安排列车时刻表，使乘客更加便利。处处为乘客的方便着想，是民营化之后客运量增加的重要原因之一。
5.民营化带来了经营理念和经营行为的根本变革。
为了彻底摆脱作为反面教材的旧国铁经营模式，JR东日本在经营理念上自觉作了重大变革。他们首先对阁僚式的组织结构作了大幅度的精简，以提高办事效率。
民营化后，JR东日本在降低成本上下了苦功。在铁道设备规格上，将JRS（日本国铁标准）改为JIS（日本工业标准）。JRS全是特制品， 比同类民用品价格要高出几成。按一般标准，国铁车站大楼的建筑工程费只需1／2甚至1／3的费用就够了。但在“安全第一主义”的名义之下，实际上总是搞超标准建设。这种无视成本、不负责任的粗放经营，正好使国铁沦为政治家及其相关利益集团不肯松手的肥肉。（注：[日]田原聪一郎：《走出赤字隧道的JR东日本》，载于《Voice 商界特集》1988年新年增刊号，第144～146页。）民营化后，JR各社的经营者们顶住了订货、发包方面的各种干扰，坚决贯彻效率优先原则，同国铁时代的旧做法彻底决裂。例如，1987年6月和9月，JR东日本共发出了235 节电车车厢的订单。这次订货一改国铁时代总是在东急车辆、日立、川崎重工、日本车辆、近畿车辆等5个企业之间平衡分配的惯例， 严格按照质优价廉原则，集中地向一家最好的企业发出了这批订单。
民营化之后，经营者认为最重要的莫过于使收益大于支出，这同国铁是根本不同的。那些曾经有过反企业言论和行动的国劳等工会的骨干分子，现在也有了变化。（注：[日]田原聪一郎：《走出赤字隧道的JR东日本》，载于《Voice商界特集》1988年新年增刊号，第144～ 146页。）
关联事业是民营化之后JR各社的重要财源。JR东日本经营的关联事业包括：车厢及站内广告业、站内各类营业、高架下等租赁业、旅行业等；关联事业则包括车站大楼、旅馆、房产出租、零售店、饮食店等直营店铺，保险中间代理业、不动产买卖业，信用卡事业等。这些在国铁时代都是受限制的。（注：[日]《有价证券报告书总览·东日本铁道株式会社》，第20页，关联事业，平成9年第3期，大藏省印刷局，1997年7月发行。）
三、日本国铁民营化的基本经验
实行民营化之后，JR各社普遍提高了经营效率，改进了服务质量，根除了公社体制下的官僚经营作风和大锅饭意识，政府也无需再为JR各社支付补助金。总体上看，国铁的民营化改革是成功的。这种成功得益于日本独特的经济环境——包括成熟的资本市场，高速增长的、有利的宏观经济条件，它们使得国铁的庞大剩余人员得以有效吸收。国铁民营化的成功经验是：
1.推行公企业的民营化改革，必须对被确定为民营化对象的企业有透彻的了解，必须制订适当的民营化战略，必须有将民营化贯彻到底的强烈愿望。
日本国铁的民营化是在临时行政调查会和国铁再建监理委员会的主导下制订国铁的民营化战略的。由于这两个专门机构既是内阁总理大臣亲自授权的权威机构，又在政治上保持中立，故能够排除干扰，制订出公正、合理的改革战略。
2.民营化的本质是公企业经营机制的创新，必须明确以经营机制创新为首要战略目标。在制订民营化的具体实施方法时，务必将现实环境因素考虑进去，力求切实可行。
日本国铁的民营化就是从实际出发，采取了分两步走的战略。第一步的主要目标是导入竞争机制，提高经营效益。这两大目标通过分割和创立7个独立的株式会社，得到了较好的实现。 第二步的目标是处分国铁资产，出售JR各社股票，偿还长期债务等。对日本国铁这样的巨型破产企业的民营化来说，分两步走是符合实际的有效方法。
3.“分割效应”表明：将国铁这样存在不合理内部依赖关系的巨型公企业分割为几个便于经营管理、能够导入竞争机制的规模较小的独立企业是十分必要的。
4.艰巨复杂的民营化工程的成功，需要依靠公众舆论的强有力支持。
国铁民营化之所以能够顺利推行，同中曾根首相利用“舆论战略”调动了国民的关注、督促和全力支持是分不开的。
5.公企业的民营化只有在适当的政治、经济条件下才能获得成功。
日本国铁的民营化得到了在国会中占有多数席位的日本自民党的支持，这种稳定的政治条件使得国铁民营化的相关法律得以顺利通过。另外，在民营化的实施阶段，有利的经济环境对剩余人员的再就业安排也是必不可少的。是有利的宏观经济环境使新成立的JR各社迅速实现经营好转成为可能。
当然，日本国铁在民营化过程中也有一些失误和教训，值得我们重视：一是国铁清算事业团的组织目标暧昧，且存在目标上的自我冲突。由于各种原因，国铁清算事业团未能在东京房地产市场行情最好的时候抛出手中的国铁地产，以致失去以高额收入偿还国铁债务的好机会。这完全是对国铁清算事业团进行政治干预的结果；二是新干线保有机构的处理不够明快、利索。成立新干线保有机构的目的是调整造价不同的新干线在本州3家铁道会社之间的配置，从实际效果看， 还不如当初就直接将各条新干线出售给本州的3家铁道株式会社。4 年半以后的1991 年10月，本州3 社还是从新干线保有机构购入了各自运营着的新干线的产权，然而，此时在政府与本州3社之间发生了复杂的讨价还价。
四、日本国铁民营化改革对我国国企改革的主要启示
严格地说，日本国铁民营化的经验是不能直接照搬到别国的。因为它的成功在某种程度上是日本当时特定政治经济条件的产物。不过，日本国铁民营化的一些基本经验对我国的国有企业改革仍具有显著的参考与借鉴意义。
1.大规模的公企业民营化需要坚强有力的政治领导核心。
JR东日本旅客铁道株式会社社长住田正二曾指出：“国铁改革这种事先无法定量预测效果的巨大试验特别需要领导人的果断决策……国铁当局曾经顽固抵抗分割·民营化政策，试图维持国铁的原有体制框架，但中曾根首相将自己高中时代的先辈、当时的国铁总裁仁杉严解任之后，国铁的气氛发生了骤变，很快转向对分割·民营化予以合作、支持了。国铁内部的这一关键性转变，显然是中曾根康弘首相采取果断人事措施的结果。”（注：[日]住田正二：《“民营分割列车”跑了、盈利了》，载于1988年12月号《THIS IS》，第55～56页。）
在推进民营化的过程中，国铁旧班子的成员被明确告知：要么执行民营化路线，要么让位。这就保证了改革过程不脱离既定轨道。许多体制变革之所以半途而废，就在于在决策层中因缺乏明确的政治方针和坚定的政治意志，而在改革的反对派面前妥协。
2.民营化是从根本上摆脱公企业经营危机的有效途径和必由之路。
国铁自1964年首次出现赤字之后，先后执行过4 次由政府组织的“再建对策”，加上临调在民营化之前的“紧急建议”中提出的应急措施，一共采取过5次大的改革举措， 但没有一次真正解决了国铁经营中的“行政干预过多”、“无人最终对国铁的经营效果负责”和“国铁内部缺乏提高经营效率的激励机制”等根本性体制缺陷问题。民营化后，国家割断了国铁对财政的依赖关系，通过将公社体制变革为与民间铁道企业同格的JR各铁道株式会社，直接将国铁推向竞争激烈的交通运输市场。政府同时也大大减少了对JR各社运营的干预。以经营机制创新为特征的民营化，被实践证明是从根本上纠正公企业在经营环节的重大体制缺陷，实现经营机制的合理化，最终摆脱公企业经营危机的有效途径和必由之路。
3.巨型公企业的民营化应当是周密计划、慎重决策、立法保障和果断推进的。
日本国铁的民营化绝不是匆忙决定、草率推行的， 而是用了从1981～1987年的整整6年时间广泛调查研究，确诊“病症”，判明“病源”，弄清“病理”，精心“处方”和细致策划之后，才付诸实施的。从1987年国铁的分割·民营化，到1993年10月JR的第一批股票开始上市， 又用了6年半时间。为了尽量减少民营化过程中的决策失误， 国铁再建监理委不仅认真研究、借鉴了日本自身公企业改革的历史经验，特别是战后电力业分割·民营化的经验，而且派出专家团对美、英、德、法等国的民营化经验作了负责的实地考察。在整个民营化的规划、实施阶段，监理委始终注重倾听运输省、民铁经营者、国铁当局、经济界等有关部门和多学科专家的意见，国铁当局也动员公众献智献策。社会各界的主张、提议，都对民营化的具体规划与协调实施起了重大参考作用。国铁改革的实施方案最终都是以法律的形式予以规范的，经国会正式批准的国铁改革相关法案就有8个， 从而保障了改革程序的明确性和可靠性。“决策时慎重，执行时果断”，这种最典型的日本民间企业经营者风格，在国铁民营化过程中也得到了充分体现。
4.短期课题与长期课题，企业责任与政府责任应当分开。
持续扩大的国铁亏损引起的财政压力必须立刻制止，但是国铁的全部问题又不可能同时得到解决。例如，国铁的巨额债务、经营亏损、大量冗员、敌对性的劳使关系等问题，就只得采取两步走的方法来处理——先是通过将国铁分割为7家独立的铁道株式会社，完成“股份化”， 然后再按照计划安排剩余人员的就业，处分国铁地产、出售股票以逐步偿还长期债务。
在改革的方法论上，国铁再建监理委员会的基本方针是：企业责任与政府责任由各自分别承担，国铁自身通过努力能够解决的问题，和无论国铁如何努力都无法解决的问题应该得到区分。国铁清算事业团就是代替政府承担旧国铁在长期债务、剩余人员就业、资产处分等方面具体责任的专门职能机构。在处理国铁改革这样的复杂问题上，不区分短期课题和长期课题，不让当事人充分承担应负的职责，改革的措施就不可能落到实处。
5.公正的对策规划和强有力的民营化推进机构是不可缺少的。
由于国铁的民营化具有极其重要的政治意义，又由于各种传统的改革措施都已尝试过，并且均未取得预期效果，因而不得不在改革方法上寻求新的突破。国铁的分割·民营化战略的出台便来自内阁总理授权的“临时行政调查会”和“国铁再建监理委员会”这两个由知名专家组成的改革推进机构。他们在国铁和运输省当局之外对改革的有效途径，遵循公正、合理的原则作了大胆的创造性探索。更重要的是，他们最终所提出的改革新思维在国铁经营班子或国铁工会组织内部是不可能产生的。同时，两机构的专家在改革方案出台前后还通过大众传播媒介向社会公众作了大量的宣传、说服工作。如果没有这类专门机构的作用，有关方面对国铁改革的认识就不可能得到统一，也就难以形成改革的合力。
6.要引导民营化后的新企业尽快走向市场。
国铁的解体过程同时就是新企业的创立过程。使新企业尽快在竞争性市场中找到自身的位置，是民营化的关键环节。日本国铁分割为7 家JR铁道株式会社之际，再建监理委对这些新企业的经营基础的稳定作了周全的考虑，从而保障了7家新企业得以在经营上迅速走向正轨。 日本政府对以往的过失采取了承担责任的姿态，没有让新成立的企业背上由政府决策失误造成的沉重包袱。从而保障了分割·民营化之后的JR各株式会社在成立之初，就有向市场谋求新生的稳定的经营基础。这正是再建监理委的重要着眼点之一。
民营化后，新企业得到的明确信号是——政府将不再对低效的经营提供补助金了，优质服务和消费者的青睐才是企业利润的来源。同时要明确政府干预减少的范围，使企业经营者了解新的权利与责任。
7.改革的矛头应当针对问题与体制弊端，而不宜针对人。
住田正二曾著书指出：“国铁这样的国有企业实际上与社会主义经济下的企业有诸多共同之处，它们都有着经营责任不明确，以及吃国家大锅饭所导致的不追求高效率的粗放型经营倾向。”（注：[日]住田正二：《梦萦铁路》，第150页，“高层人士话21世纪”丛书， 东洋经济新闻社，1992年版。）国铁的分割·民营化正是通过将国铁转换为适度规模的、民间企业形态的株式会社制，来大幅度减少政府和国会的外在干预，明确经营者的责任与权利，从而使原有的体制缺陷得到根本性纠正的。
国铁在分割·民营化过程中还十分注重采取各种措施，使改革中的利益受损者得到应有的补偿。如对在精简冗员的过程中，未到退休年龄而提前退休的员工给予特别补贴；对下岗的职工给予2 年期的“再就职紧急对策”安排等等。这种政策安排，对扫清国铁改革的阻力起到了关键作用，被证明是顺利推进民营化的有效手段。
上述7点对我国国企改革无疑具有一定的启示和借鉴作用。