非上市国企董事会制度势在必行，本文主要内容关键词为：势在必行论文,国企论文,董事会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对已上市国有企业实行董事会制度社会上争议不大，主要原因在于监管部门有规定，资本市场有要求。但是对非上市国企要否建立董事会，很多人有着截然不同的观点，赞成者认为董事会制度是方向，反对者则认为非上市国有企业建立董事会完全多余。
坚持非上市国企董事会制度
改革开放以来，国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节，1993年《公司法》实施以后，多数国有企业“翻牌”为公司。从股权结构看，非上市国有企业多数属于国有独资公司，一般分为两类：一类是国有独资独股公司，即只有一个股东，多为国有资产出资机构；一类是国有独资多股公司，亦属国有独资公司，但有多个股东，包括财政部门、国有资产出资机构和国有企业等。就央企(包括非金融和金融)而言，由于受其在国民经济中的地位以及资本市场规模等因素的限制，绝大多数目前还保留了国有独资独股形式，或者是国有独资多股形式。
或许是更习惯于原有的管理体制，或许是更迷恋于个人负责制，或许是公司治理尚须磨合，在国有企业等待上市的过程中，产生了对董事会制度的种种议论。对非上市国企董事会制度有争论，原因有三：其一，认为非上市国企最终由国家拥有100％的股权，三项管理权(管资产、管人、管事)均掌控在国有资产出资人机构手中，按照“党管干部”的原则，出资人向非上市国企派出了党委会和经理班子。党委会和经理层成员均直接向出资人负责，因而也能够代表出资人的利益，完全可以让出资人放心，无须再派董事。其二，认为非上市国企董事会让人失望，董事难发挥作用，派和不派一个样——多是股东的观点。其三，认为非上市国企董事会令人绝望，设立董事会是多出一个机构，多了一道程序，束缚了企业的手脚，减缓了决策效率——多是管理层的看法。
董事会是现代公司制度下所有权与经营权分离的产物。现代公司制度的本质是将分散的资源进行规模化利用，但大量分散的股东们无法就企业经营管理进行有效率的协商和控制，所以便设置一个更为专业、集中、常设的董事会机构来代替股东会行使核心职能。非上市国企股东具有唯一性，没有股权制衡的问题。所以说，非上市国企建立董事会一方面是为了改制上市的需要，而更多的是从促进企业健康发展的角度出发，国有资产出资机构单方面下放权力，实现企业决策权和经营权的分离。
我们应该正确对待关于非上市国企董事会制度的争议，理解对非上市公司董事会制度的非议，因为只有广泛听取各方意见，才能不断地促进制度的完善。笔者认为，应坚定不移地在非上市国企实行董事会制度。无论是国企、民企、三资企业，不管是什么所有制，关键是要按照企业发展的规律来管理企业，搞得好与不好的关键在体制机制。企业之争很大程度上是公司治理的竞争，其制度优势的竞争力甚至超过技术与产品本身。纵观世界企业发展史，董事会制度饱受批评，却能被一直运用，应归结于其基本机制的合理性。
企业经营管理层更多关注的是年度业绩，更多看重的是员工奖金，始终追逐的是短期利益，而着眼企业长远发展恰恰是董事会的使命所在。建立现代企业制度，决策、执行、监督必须分开。投资决策失误往往给企业造成最大的损失，股东必须派代表参与决策。董事会与国有独资公司制度并不矛盾，不应以企业是否上市作为采用董事会制度的前提。采取何种治理模式，考验的是决策者的智慧，判断的依据是生产力标准，最为关键的是我们的态度，切忌因噎废食。
全方位推进制度创新
反对与质疑声音的事实存在，表明了国企董事会制度建设的特殊性与艰巨性，也对国企董事会制度建设及其效能提出了更高的要求。笔者认为，国企董事会制度建设只要坚持制度创新，协调好各方面的关系是完全可以做到的。
坚持外部董事占多数的董事会架构。国企“内部人控制”不是或主要不是因为企业负责人的品质问题，而是源于他们的“企业立场”，源于包括企业负责人在内的企业员工的利益驱动。可以理解的是，企业负责人既然作为企业内部人，就会有其内部立场，加之内外部获取企业信息天然的不对称性，内部人较容易实现利己的冲动。因此必须构建与内部人控制相制衡的力量，实现企业内外部利益主体群的平衡，这也是“外部董事具有否决权”的董事会制度产生的理论基础。
建立外部董事占多数的董事会制度，实现企业决策权与执行权分开，实现出资人代表权的层层落实，这完全符合国有企业改革发展的路径，也是对国有物权法律体系的补充完善。国际上，较具参考意义的是新加坡的淡马锡公司。无论旗下公司是否上市，淡马锡均要求其建立董事会，均派员进入董事会，且规定外派董事占多数。淡马锡控股的公司董事会一般由九人组成，只有执行总裁一人是内部董事。
董事长应由外部董事担任且不应在企业取薪。非上市国企建立规范董事会，其中外部董事制度是关键，董事长更是关键之关键。虽然《公司法》和相关法规规定，董事长不是董事会的领导，但现实生活中，董事长的角色非常重要，往往能够左右董事会的决策，简言之，董事会还是由董事长说了算，中西概莫能外。
我国公司治理实践中，关于非上市国企董事长有两种做法：一是由内部董事担任董事长，二是由外部董事担任董事长。如果在非上市国企中作一调查，可能董事长十有八九愿意作为内部董事，因为涉及到权力和利益。但事实表明，如董事长由内部董事担任，则很难厘清董事长与总经理的角色定位，董事长往往“种了别人的地，荒了自己的田”。同时，董事长很容易成为包括其本人在内的所谓员工利益的代言人，而员工利益和股东利益并不完全一致。
应由总经理兼任党委书记和法人代表。企业党组织和法定代表人是现代公司治理中的两个中国元素，国际上无先例可鉴。我国《公司法》第十九条规定，“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。”第十三条规定，“公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。”非上市国企党委在公司治理中发挥政治核心作用，主要体现在党管干部权，即党委有权提名公司的副总经理，有权选聘公司的中层管理人员。法定代表人对外代表公司，有权行使签约等权利。
对非上市国企而言，由董事长还是总经理兼任党委书记争议较大。企业不同于政府机关，笔者推崇由总经理兼任党委书记和法定代表人，在把经营责任交给经理层的同时，也把配置人力资源的权利赋予经理层，由总经理提名副总经理，经理层任命企业中层管理人员。如此，可以推动党管干部原则在企业的具体落实，经理层可根据业务工作需要调整工作人员，实现经营管理权和用人权的统一。由总经理兼任法定代表人，更有利于提高企业的经营效率，《公司法》在2005年修改时，将可以担任法定代表人的范围，由原来的董事长、执行董事，扩大为董事长、执行董事和经理，增加了经理，便是出于这样的考虑，也更加符合企业的实际需要。
整合监事会和董事会审计委员会。推动现代企业制度改革以来，我国在公司治理框架构建上先后借鉴了二元制模式的监事会制度和一元制模式的董事会审计委员会制度，改制后的非上市国企中也形成了双重监督机构并存的公司治理模式。从多数企业的实践看，监事会和董事会审计委员会在定位上不够清晰，职能难以严格区分，在公司财务监督、内控审查等方面存在冲突。更为严重的是，企业出了问题，彼此推脱，互相埋怨，造成名义上人人有责、实际上无人负责的尴尬局面，重复性劳动也带来昂贵的公司治理成本。
走出非上市国企“重复监督、问题频出”的怪圈，最优选择是将二者归并，只保留其一；次优选择是二者均保留，但企业监督工作应以监事会为主。我国东邻的经验值得借鉴，日本《公司法》规定，允许公司自己选择监事会制度或董事会审计委员会制度。我们应该加以重视并尽快改革这一体制机制上的弊端，但无论如何，董事会审计委员会主任或监事会主席及其多数成员应由外部人担任，原因也很简单——独立是监督工作的灵魂。目前，在中央级非上市国企中，只有国资委监管的央企保留了外部监事会，监事会由出资人派出，向出资人报告，对出资人负责，独立性得到了较好保证。其他中央级非上市国企的监事会均内化于企业，在企业取薪，难以有效发挥监督作用。
董事会的主要职责为决策而非其他。我国《公司法》第四十七条规定了董事会的十一项职权，法规赋予董事会“战略制定、重大投融资决策、经营监督以及决定经理层任免、考核与薪酬”的权利。但在实践中，非上市国企董事会并未能全部拥有“法定的职权”，董事会在一定程度上停留于“橡皮图章”水平。例如，对经理层的任免、考核和薪酬决定权实际掌控于国有资产出资人机构或相关部门手中，董事会只具有事后知晓权和公司治理上的追认权。
因此多数人认可非上市国企董事会为有限权力决策机构，董事会的决策权主要涵盖以下事项：决定经营计划和投资方案，制定年度财务预决算方案，制定利润分配或弥补亏损方案，制定增减资及发行公司债方案，制定合并、分离、解散或者变更公司形式的方案，决定内部管理机构的设置，制定基本管理制度等。董事会能做什么，不能做什么，既要考虑历史背景、现实情况，更要不断前进，完善董事会的职权，而不仅仅是停留在口头上、写在制度上。作为董事会，作为董事，也要摆正心态，正视现实，不要追求“一口吃个胖子”，不能幻想一步到位。需要强调的是，董事会作为决策机构，不仅要对当前重大事项进行科学决策，防范风险，更要加强研究企业长期发展战略等前瞻性问题，切实发挥董事会对企业改革与发展的引领作用。
国有资产出资人机构应充分发挥董事会的作用。非上市国企董事会成员长年身处一线，深入基层，通过参加会议、审议议案、调阅材料、会见谈话等方式，掌握了企业大量的第一手材料，对企业的优势和劣势有着比较深刻的认识，相对熟悉企业经营管理人员。国有资产出资人机构应建立定期听取董事会工作报告制度，这是《公司法》赋予股东会的职权，也是董事会的义务和责任。
出资人机构应相信、依靠、借重董事会，在重要决策、重大项目、重要人事任免等方面，充分听取董事会成员尤其是股权董事的意见。作为国有资产出资人机构，应防止经理层绕过董事会直接和出资人谈判，拿到尚方宝剑，使董事会没了脾气。建立国有资产出资人机构主动与董事会、董事沟通制度，包括召开出资人与董事沟通的专题会议，出资人机构有关工作人员到企业与董事沟通，与个别董事进行当面、电话、电子邮件沟通等。确保董事的“双向知情权”，即董事对所任职企业经营信息的知情权，同时包括董事对派出机构有关董事会工作信息的知情权。
应完善董事考核奖惩机制。忠诚、勤勉是董事首先应该具有的职业操守。非上市国企董事应保证有足够的时间和精力履行其应尽的职责；董事应以认真负责的态度出席董事会会议，对所议事项表达明确的意见，董事确实无法亲自出席董事会的，应以书面形式委托其他董事按委托人的意愿代为投票，委托人应独立承担法律责任；董事应遵守有关法律、法规及公司章程的规定，严格遵守其公开作出的承诺；董事应积极参加有关培训，以了解作为董事的权利、义务和责任，熟悉有关法律法规，掌握作为董事应具备的相关知识。
董事会决议违反法律、法规和公司章程的规定，致使公司遭受损失的，参与决议且未曾表明异议的董事应对公司承担赔偿责任。要落实国企公司董事会的契约责任，规范对董事会的考核工作，建立健全董事人员的激励约束机制。由于非上市国企国有股东唯一且体制独特，从而决定了对董事会及其董事的评价应主要来自于股东，但不能只来自于股东，监事会、行业监管部门、公司员工、社会舆论等都负有对非上市国企董事会的监督职能。应加强对董事人员的监督，避免干和不干一个样，干好干坏一个样。