关于提高领导干部执政能力的制度保障问题，本文主要内容关键词为：领导干部论文,执政能力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称十六届四中全会决定）提出，加强党的执政能力建设，要“以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以建设高素质干部队伍为关键，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。”[1]应该说，加强党的执政能力建设的主体，包括各级党组织、各级领导干部和全体党员三大部分，其中领导干部无疑起着最关键的作用[2]。如何提高领导干部的执政能力，使他们都能创造性地贯彻落实党的路线方针政策，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，这对提高党的执政能力是极其重要的，也是加强党的执政能力建设的基础环节。历史的经验告诉我们，提高领导干部执政能力，关键是要在制度保障上下功夫，要用科学的制度确保党的干部路线的落实，确保广大党员群众对干部工作的民主参与，确保选人用人的准确，而且还要注意把干部队伍建设的成果体现在制度规范上，用制度固定下来，只有这样建设的效果才更具有根本性、稳定性、持久性和长期性。
一、提高领导干部执政能力制度保障是关键
（一）加强制度建设是党的执政能力建设的重要组成部分
党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。从党的执政历史来看，党的三代中央领导集体把执政能力建设作为党执政后的一项根本建设，领导全党围绕提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力这两大历史性课题，着重从思想和作风、体制和机制、方式和方法、素质和本领等方面加强和改进，有力地推动了党和国家事业的发展；从我们党55年执政的基本经验来看，坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式是党执政的基本经验，其中包含的基本思想就是以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业；从十六届四中全会决定所阐明的党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务看，改革和完善党的领导体制和工作机制，实现科学执政、民主执政、依法执政，不断推进以制度建设为核心的社会主义政治文明建设，都是党的执政能力建设的基本的指导思想和主要的目标、任务之一。而且党的十六届四中全会决定进一步明确提出，全党要“立足现实、着眼长远，抓住重点、整体推进，不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领，全面加强和改进党的建设，使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固”[1]。所有这一切都表明，加强与执政能力建设相关的制度建设既是目标、也是手段，是提高党的执政能力不可须臾或缺的。
（二）加强制度建设是全党的共识和全面推进党的建设新的伟大工程的迫切需要
重视制度建设，是我党在长期的自身建设中得出的科学结论，也是对以往革命和建设经验教训的正确总结。邓小平同志在改革开放之初即敏锐地认识到，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[3](P333)。正是从这样的认识出发，我党逐步把制度建设放在了党的建设的重要位置，并且和国家治理的法制化结合起来，从而使党的制度建设逐步走上了正轨。改革开放以来，我党加强制度建设的力度不断加大，尤其是近几年我党先后出台了一系列加强制度建设的重大举措，如数次修改《中国共产党章程》，制定出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内监督条例》、《纪律处分条例》等等一系列重要制度，使党的制度体系日益完备，制度规定日益规范，保证了党的建设新的伟大工程的顺利进行。继而，党的十六大报告又进一步提出：“要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”[4](P43)十六届四中全会决定又特别提出，要“深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍”，“坚持和健全民主集中制，增强党的团结和活力”。而且在各方面建设中，都突出强调了制度建设的重要地位，如干部队伍建设中强调“继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度”；在民主集中制建设中强调要“认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度”，“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度”[1]等等，这些深刻论述充分体现了我党对制度建设重要地位、作用认识的进一步深化。
（三）干部队伍建设必须以制度建设为根本
在党的十六大上，我党为加强党的执政能力建设针对领导干部提出了不断提高五种能力的要求，即要求领导干部不断提高科学判断形势的能力，驾驭市场经济的能力，应对复杂局面的能力，依法执政的能力和总揽全局的能力。并为此强调要加强制度保障，提出“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”同时提出要从一些具体制度的完善入手，如“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥作用的途径和形式。按照集体领导、民主集中、充分酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。改革和完善党内选举制度。建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度”[4](P44-45)等等。可以说，这些关于制度建设的要求既是针对全党的，也是针对党的各级领导干部的，或者更重要的是针对后者的，因为制度的对象、实施的主体都是各级领导干部，都是为了保证领导活动的规范、科学、合理，实现领导活动的科学化、规范化、制度化、程序化。我党把制度建设作为提高党的领导干部执政能力的关键，无疑抓住了问题的实质，实践证明也收到了显著的成效。
二、提高领导干部执政能力必须在干部选拔、管理、监督三个方面制度建设上下功夫
领导干部由于从事的是公共事务，管理掌握着社会公共权力，因而对社会的影响无疑大于其他任何阶层的社会成员。而提高领导干部执政能力，在制度要求和规范性上也必须更为科学、严密。由于对领导干部管理活动最基本的环节在于选拔、管理和监督这三个方面，因此，提高领导干部执政能力也必须从这三个层面抓紧抓好。
第一，完善干部选拔任用制度，确保大批德才兼备、符合“四化”标准、德能勤绩廉突出、群众公认、想干事能干事又能干成事的干部源源不断地被选拔到各级领导岗位，使党的干部队伍始终充满生机和活力。
干部选拔是干部队伍建设的基础环节，选什么人担任领导干部对党的事业从来都是至关紧要的，毛泽东同志早就说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[5](P526)在干部选拔问题上，长期以来我党实行的是任命制，即单纯由上级来考察任命下级组织的领导人，下级党组织和党员的意见不起主导作用。这一任命制在长期的革命和建设实践中发挥了重大作用，保证了大批高素质干部的提拔使用，加强了党的团结统一，也促进了党的路线方针政策的坚定贯彻，但其不规范、不民主、不科学的缺陷也是显而易见的，尤其是在实行改革开放之后，更是导致了干部选拔任用上的一系列不正之风，如托关系、走后门、跑官要官、买官卖官乃至官僚主义、形式主义、拉帮结派、裙带之风、贪污腐化等等的蔓延，严重损害了党的干部的整体形象，破坏了党与群众的密切联系，制约了新时期党的建设工作的开展。为了改变这种状况，我党首先从干部选拔任用这一基础环节人手，采取了一系列措施，一方面加大了选任制、聘任制干部的比例，从而改变了用单一任命制选拔干部的状况；另一方面通过出台《干部任用条例》、《党内监督条例》等来规范干部选拔任用工作，同时还创造了干部选拔任用的一些新形式、新制度，如“一推双考”、公开选拔、竞争上岗等等。可以说，当前干部选拔正日益呈现出百舸争流的局面，并初步营造了一个各级各类干部各尽所能、各归其位、奋发有为的良好氛围。
在现有的干部队伍建设基础上，党的十六届四中全会决定从提高党的执政能力的高度对干部任用选拔工作又提出了新的要求，明确提出：要“坚持党管干部的原则，全面贯彻革命化、年轻化、知识化、专业化的方针。坚持德才兼备、注重实绩、群众公认，坚持任人唯贤、公道正派，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部选拔到各级领导岗位上来。”[1]为此，要继续推行和完善干部民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度。这也是首次在中央决定中如此详尽地历数干部选拔任用的一系列制度，体现了中央对以制度规范干部选拔任用工作的重视，这些制度无疑也对干部选拔任用制度的完善具有重大意义，其实施必将对干部队伍建设起到极大的推动作用。
第二，完善干部管理制度，使干部管理逐步走上正规化、科学化、规范化的轨道。
干部的领导活动是干部管理的核心所在。只有对各级干部的各种领导活动加以规范，才能实现领导干部管理的科学化和规范化。由于领导活动从根本上说是一种决策活动，因此，规范领导决策是规范领导干部管理的关键环节。党章赋予了各级地方党组织在本地区本部门范围内进行重大决策的权力，因此，规范决策活动就是要从制度上确保党的决策要实现科学化、民主化、规范化、程序化，就是要从制度上确保专家和广大群众对决策活动的参与，使决策能够更好地体现科学性原则，更好地符合本地区本部门发展的实际，更好地为人民谋利益，更好地体现以人为本和全面可持续发展的要求。在这方面，我党通过实施集体领导制度、票决制、重大决策征求意见制度、专家咨询制度等等，使决策活动日益走上了科学化规范化的轨道，在实践中促进了改革开放和全面建设小康社会事业的不断发展。
根据党要实现科学执政、民主执政、依法执政的总体要求，党的十六届四中全会决定进一步提出，改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治能力的重要组成部分。并明确规定：要“完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。”[1]这些制度的提出、完善和遵循对保证决策的科学化、民主化无疑有着极其重要的价值。
此外，鉴于领导干部在决策活动之外还有一定的自由裁量权和个人影响力，这些难以适用规范领导决策的一系列已有制度，而在这些自由裁量权和个人影响力之下，同样可以产生大量权力失范甚至以权谋私的现象。因此，我党在制度建设中，也进一步强调了集体领导制度、重大责任追究制度、廉洁勤政一票否决制度等等的作用，并通过加强干部监督，实行干部收入申报制度、述职述廉制度等等加强了对这方面的监督检查，以真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政。
第三，加强对领导干部的监督，用制度的方法规范干部领导行为，并畅通干部的出口，及时把不称职以及以权谋私、贪污腐化的干部清除出去。
在加强领导干部监督的制度建设方面，我党近年来主要加强了三个方面的建设，一是改革纪检监督体制，实现监督关口前移，强化其监督职能。党的各级纪检监察机构作为实施党的监督的主要部门，在对领导干部监督中发挥了重大作用，但也存在监督滞后、监督不力、监督失范的问题。因此，着眼于加强纪检监察工作的成效，我党加快了纪检监察机构改革的步伐，如提高纪检监察部门的行政级别，使其负责人进入党委常委会并参与决策，实现监督关口前移；改革纪检监察领导体制，使其由受同级党委领导为主改为受同级党委和上级纪检机关双重领导体制下以上级纪检机关领导为主；加强对一把手的监督等等。二是加强对领导干部的责任监督，即通过强化领导干部责任意识，通过强化对各级领导干部责任的分解并使其十分明确，通过加强对重大失职、渎职行为的惩处来增强干部于好工作的积极性。在这方面我们逐步建立完善了领导干部引咎辞职制度、重大责任一票否决制度等等，使负有直接责任的领导于部因工作失误而辞去领导职务正在成为一种普遍的现象。三是加强了党员群众监督和舆论监督的力度。党员群众对领导干部的监督是监督的重要环节，因为领导干部终究是生活在群众当中，其领导活动的效果和领导作风乃至生活、工作作风群众看得最清楚，因此加强党员群众对领导干部的监督是一个有效途径，为此我党一方面在干部选拔中强调了广大群众积极参与的必要性，提出了保护党员群众的知情权、参与权、选择权、监督权的问题；另一方面在干部管理中建立完善了群众定期评议干部制度，规定得不到群众评议满意票60%的干部必须辞职，这一制度还最终上升到了“群众公认”这样一个干部选拔任用的原则层面。此外在加强对领导干部决策等领导活动进行监督的同时，也强调了对领导干部的八小时以外及其家庭、亲属、秘书进行监督的重要性。在舆论监督方面，通过强化舆论部门的权威，规范舆论监督行为也使舆论监督发挥了重大作用。近年来，随着网络的兴起和快速发展，网上监督的作用不断突出，由于在网上传播而引起有关部门警觉并最终导致责任人被惩处的案件正在不断增多。此外，像人大监督、审计监督、司法监督等等从制度、体制到机制正逐步完善，并各自起到了日益重要的作用。
三、提高领导干部执政能力还要在制度创新上做文章
总的看，在加强干部管理的制度化建设的过程中，干部素质不断改善，干部干事创业的能力不断增强，干部的执政能力有了显著提高，但是，这种制度化建设也存在一定的不足，制约了制度建设的成效，需要不断加以改善。
我认为，我们现有干部管理制度方面的不足主要体现在这样一些方面，一是缺乏一个统一的制度规范。目前干部管理的制度规范涉及干部的“进”“出”、管理、监督甚至待遇等各个方面，而且各个制度间衔接也存在许多问题，造成了制度本身过于繁杂，难以为广大干部所了解、把握，甚至连长期从事组织工作的干部也难以真正熟悉，这种状况不利于党的干部制度建设水平的提高，亟需用一个统一规范的制度来加以规范，其他制度则在这一具体制度的框架下展开；二是制度本身与干部队伍的思想、政治实际出入过大。我党制定的干部管理制度往往存在一个理论假设，即首先假定各个领导干部都是在符合党员的各种先进性要求前提下的党员，而没有顾及到许多党员仍然存在在组织上入党而在思想上还没有入党这样一个基本事实，也忽略了人都有自利性这样一个基本前提，据此设计的制度往往理想化色彩太重，而操作性成分过少，造成制度本身难以落实。三是制度之间相互矛盾的现象突出。制度之间相互矛盾的现象，有的表现为基本原则与具体规定的冲突，如干部民主选举原则与上级党组织可以指派下级党组织负责人的规定的冲突；有的表现为不同制度间交叉性内容的冲突；有的表现为同一制度在时间性上的冲突，即前后制度在衔接上的冲突；也有的表现为制度规定与现实的冲突，还有的表现为同一制度在不同情况、不同区域中适用的冲突等等，这些矛盾都严重影响了制度的权威和成效。四是制度执行普遍不力。制定制度的目的全在于应用，制度的价值只有在应用中才能得到体现，但是由于制度实施主要靠的是一个“严”字，一个“真”字，而实施制度必然要求要打破情面，严格按规定办事，也必然造成执行制度的一方会得罪违规的一方，造成矛盾和冲突，加之中国传统文化中中庸之道及“和为贵”心态的影响，致使制度实施中偏软甚至不公的现象屡屡发生，这些对党的制度建设同样是十分不利的。
从目前情况看，对干部管理制度进行创新，以使其体现时代性、把握规律性、富于创造性已迫在眉睫。我认为，在干部管理的各个方面亟需进行这样的制度创新：
第一，在干部选拔任用上，应认真实施民主选举制度，尤其是党的各级组织的主要负责人，更应在充分体现党员意志的票决制的基础上产生，并赋予其一定的权威，如指定领导班子副职的权力等等，以使领导班子更加团结，更有效地避免内耗，更好地开创本部门工作的新局面。同时还要注意通过适当的制度设计来体现广大群众的意志，因为党的领导干部的领导活动不仅与党组织有关，更与全体群众有密切关系，把广大群众排除在外是不公正的。像农村“两票制”选拔党支部书记的做法可以为我们提供有益的借鉴。充分的民主选举无疑可以使党的领导人更好地眼睛向内，注意工作的持续性和群众的长远利益，从而促使其真正转变工作作风，切实改变在领导作风方面存在的一系列官僚主义、形式主义等不良现象。
第二，在干部管理上应全面推广实施任期制。中央文件已屡次提到实施任期制的问题，党的十六届四中全会决定也重申要“实行党政领导干部职务任期制度”[1]，而且任期制作为不同政治制度国家和地区管理干部的通用形式，其普适性和规范性是显而易见的，我们在干部管理中也应逐步推广实施这一制度。目前，可以逐步扩大选举制干部的比例，缩小任命制干部的比例，直至实施除少数特定时期特别职务保留部分任命制以外全部采用任期制，同时积极积累经验为任期制的推广实施打下基础。引入这一规范化的制度，不仅可以使干部管理走上正轨，而且可以解决如何通过党员群众选举实现干部更好地“上”和“下”的问题，使干部管理真正实现动态化，从而切实解决不可避免出现的选人不准的问题，避免因选人不准给党和人民的事业造成重大损失，同时，党员群众民主公开选举所具有的竞争性也可以使干部队伍更加充满活力。
第三，在干部管理的具体环节不断进行程序性创新。程序性制度事关制度原则的落实，同样是非常重要的，在这方面，我们已积累了丰富的经验，如“一推双考”、“公开选拔”对干部选拔制度的推进，干部述职述廉制度对干部监督的推进等。在这方面我们应充分发挥群众的首创精神，鼓励群众和基层党组织结合各自实际大胆地探索一系列行之有效的干部管理的程序性制度，并及时总结经验、予以推广，使干部管理的各个环节都被置于制度的约束之下。同时进一步促进制度间的相互磨合、协调，并最终构建一个各制度间协调配合相互促进的干部管理机制。
第四，在干部管理的各种制度规范的系统化上进行不断创新。目前，我党在干部管理的各个环节已初步建立了比较完备的制度体系，如在干部选拔方面我们建立实施了民主推荐制度、民主测评制度、差额考察制度、任前公示制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、全委会投票表决制度等等；在规范约束干部领导活动方面我们建立了集体领导制度、党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、党的代表大会提案制度、党代会常任制度等等；在干部监督方面我们建立了群众定期评议干部制度、党政领导干部辞职制度、重大责任一票否决制度、述职述廉制度、常委会向全委会汇报工作制度等等。这些制度虽已初步构成体系，但其内在协调性仍不够，制度的体系化科学化也有不足，制度的真正落实仍困难重重，因此，如何通过对制度加以调整、充实、完善，使干部管理的制度体系既能规范干部活动的各个方面，同时又不失其系统性、简洁性并富于可操作性，这应是党的干部制度建设的一个重大课题。与其他制度创新相比，这一创新更需要有崭新的思维，更需要有改革自身的勇气，更需要付出艰辛的努力。
总之，加强党的执政能力建设为提高党的领导干部的执政能力提出了新的要求，也提供了新的机遇，我们只有从制度着手，抓好提高领导干部执政能力的制度保障问题，在制度完善、制度创新上下功夫，着眼于制度实施的成效，才能紧紧抓住提高领导干部执政能力这个关键，把加强党的执政能力建设这个大文章做好。