（西南大学，重庆 北碚 400715）
摘要：在地方政府向体育社会组织购买体育公共服务的实践中，江苏省常州市政府加强了顶层制度建设，培育了基层体育社会组织，鼓励了体育社会组织积极参与地方政府购买活动，也注监管考核，目前其探索已成为江苏省乃至全国学习的榜样。但还存在政府不愿放弃权利，体育社会组织自身能力不足和独立性不够等问题。政府需要扩大政府购买范围，加大政府购买力度，壮大体育社会组织，建立健全合作治理机制以及继续完善健全政府评价监督职能，从而使其成效更佳。
关键词：常州市；体育社会组织；体育公共服务；政府购买
一．引言
政府购买公共服务，简称“政府购买服务”，政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，由财政出资通过委托或公开招标等方式，交给有资质的个人或者社会组织来完成[1]。政府购买公共服务最先在养老、医疗、社区服务等领域开始，取得了不错效果。后来，政府购买逐渐拓展到公共文化、体育等领域。
江苏省在国内率先制定了专门的地方政府购买体育公共服务的政策。常州市于2013年出台了《关于购买体育公共服务的实施办法（暂行）》，并在江苏省率先出台了《公共体育服务体系建设三年行动方案（2014-2016年）》，形成了“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的工作机制。2014年7月10日，常州市体育局与该市足球协会、扬子晚报等18家社会机构签下项目合同书，向他们购买公共体育服务。这是政府购买公共体育服务签下的国内“第一单”。
从江苏省常州市的实践中可以探讨：地方政府向体育社会组织购买体育公共服务的成效如何？遇到何种困境？可有应对良策？
二．实践
严格意义上讲，直到2014 年7 月常州市政府签订购买体育服务“第一单”[2]，才真正标志着地方政府主体购买体育公共服务的开始。
在顶层制度建设方面，发布了多个《意见》《办法》等指导性文件，让购买工作有据可依。在培育基层体育社会组织方面，放宽准入门槛，加大资金投入，使多个体育社会组织实现登记注册。政府购买社会体育服务的项目越来越多，资金规模越来越大，也刺激了更多的体育社会组织参与竞标。同时，常州市政府也对购买活动进行了全程监督、合同化管理和第三方评估等多种监管评价，还对体育社会组织进行了相应评级。总之，常州市政府多年来都把政府向体育社会组织购买体育公共服务当成重点工作来抓，已在在制度建设、经费投入、项目设置、购买规范、实施监控、绩效考核等诸多方面，积累了丰富经验，可为其他地方政府提供经验借鉴[3]。
三．成效
（一）加强顶层制度建设
常州市委、市政府率先于2013年10月24日就出台了《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》，在全国开创了政府购买体育公共服务的先河。2015年4月，常州市本级及辖市（区）成为江苏省首批体育公共服务体系示范区。之后，常州市委、市政府高度重视体育公共服务体系建设，先是出台了《常州市体育公共服务体系建设三年行动计划（2014—2016）》，形成了“政府主导，部门协同，全社会共同参与”的工作机制。其后又出台了《常州市体育公共服务体系建设规划（2015—2020）》。2016年，常州市体育局等五部门联合印发了《常州市向社会力量购买公共文化体育服务实施办法（暂行）》，对购买主体、承接主体、购买内容、指导目录、购买方式、购买程序、资金管理、监督及绩效管理进行了详细说明。
这些政策文件的相继出台，不断完善了常州市向体育社会组织购买体育公共服务的顶层设计。
（二）培育基层体育社会组织
2014年10月，常州市在全国率先出台了《关于培育发展基层体育社会组织的实施意见》，以推动体育社会组织社会化、规范化、实体化建设。
为推进“3+2”模式（即要求每个乡镇、街道都建有体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会和2个以上的单项体育协会）[3]，政府创新体育社团注册登记手续。目前，常州市注册或备案的乡镇（街道）体育社团近500家。
另外，常州市政府还为市内体育社会组织提供相关政策优惠。2011年起，每年设立150万元体育社会组织发展专项资金。市体育总会也安排 50 万元资金用于基层体育组织覆盖延伸。同时，为市级体育社会组织免费提供办公用房，积极主动的为政府购买全民健身公共服务培育具有良性竞争的“市场”[4]。
体育社会组织的规模和实力日益扩大，体育社会组织承接政府转移出的体育公共服务职能，逐渐成为一种制度安排和实践活动[5]。
（三）体育社会组织积极参与
2014年常州市业余足球比赛等22个体育公共服务项目纳入政府购买服务的范围，当年最终确定18家体育社会组织承接了18项全民健身赛事活动，投入经费129万元。2015年常州市政府通过对外公开发布体育公共服务项目，增加到了31项，面向社会进行招标，先后有46家企业与体育社会组织参与竞标，投入经费400万元。2016年，购买体育公共服务的项目增至36项，吸引社会资金超过200万元，近60家体育社会组织和企业参与竞标，其中26家组织获得28个赛事类项目的承办权，投入经费450万元。
体育社会组织因为贴近公众，了解公众的实际需求，往往可以快速灵活地提供品种多样、个性化的体育公共服务[6]。政府主体在这方面不具优势。政府向体育社会组织购买体育公共服务提高了公众对政府的满意度，增加了对政府的信任。
（四）注重监管考核
常州市政府在向体育社会组织购买体育公共服务的过程中，非常注重监管考核。具体情况如下[3],[7]：首先，常州市政府对购买体育公共服务进行全程监管，通过政府监督、群众反馈和社会舆论监督等多种渠道来规范购买流程，并把公民满意度作为判定体育公共服务质量的重要依据。其次，政府对采购项目进行合同化管理，体育局先支付一半的费用作为启动资金，项目实施完成后，体育局组织专家对项目实施情况进行评估，达到预定的社会效益，再支付另一半补贴费用。再者，常州市非常重视第三方绩效评估体系建设，组建由财政、群众、媒体代表、学者构成的评审组，对体育社会组织进行绩效考核，并建立奖惩制度和诚信管理制度。另外，自2011年开始，常州市体育局和民政部门就不断完善《常州市体育社团等级评估标准》，每年对体育社会组织的制度管理、服务绩效、活动开展等方面进行考核评估，根据不同等级对体育社会组织进行奖励。同时，建立体育公共服务市场准入退出制度和健全激励机制，让体育社会组织真正成为体育公共服务的主角。
四．存在的困境
（一）政府不愿放弃权力
长期以来，政府在体育资源配置中处于绝对的垄断地位，中国体育管理体制呈现出政府几乎包揽了所有的体育公共服务的特征。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆随着我国经济体制和经济增长方式的根本改变，体育领域内的资源配置方式也发生了很大改变，政府购买体育公共服务已成为当代体育体制改革与发展的主要趋势，政府所承担的体育公共服务职能会逐步通过购买形式向体育社会组织转移[8]。但在实际操作过程中，某些地方政府行政部门仍对固有的体育管理权力不愿下放[8]。其一是政府权力下放意味着权益的减少，这让许多政府部门难以割舍。其二是政府职能向体育社会组织转移缺乏配套的法律规章制度约束，使转移处于一个无法可依状态[5]。其三是政府不信任体育社会组织，担心体育社会组织无法完成政府职能承接任务，也害怕其无法提供高质量的服务而毁坏政府形象。
常州市的实践也概莫能外。目前，常州市政府在向体育社会组织购买体育公共服务时的力度不够大，购买范围和规模较小，年度财政经费预算存在很大的不确定性等现象就不难理解[3]。
（二）体育社会组织自身能力不足
常州市体育社会组织的规模不断扩大，类型也越来越多，参与政府购买体育公共服务的范围也越来越广。但是，相对于日益增长的体育公共服务需求而言，常州市体育社会组织自身能力还是有所欠缺[3]。2016 年常州市政府购买体育公共服务项目成交公告显示：21个标的中就有废标11项。这说明了我国体育社会组织基础薄弱，无法承担体育公共服务生产者的责任，还不能有效参与市场竞争[4]。
总之，常州市体育社会组织在专业人才、活动经费、管理制度、办公条件等方面存在很多不足，自身发展受限。
（三）体育社会组织独立性不够
有学者认为[7] ：我国政府购买公共服务起步较晚，操作程序上不规范。例如，我国各地的体育社会组织，很大程度上就是相关政府部门的附属机构，组织的主席通常由政府部门领导担任，具有明显的行政化倾向，依赖于政府获取资源的意图明显，政府部门直接指定体育公共服务的生产者。
近年来，参与并中标常州市政府购买体育公共服务的体育社会组织越来越多，但很多中标的组织实质上都是“被挂名”的政府部门，甚至有相当部分的组织实际上是由作为购买者的政府部门发起或倡导成立的，出现了“老子卖，儿子买”的合谋现象[9]，这在某种程度上为其竞标成功赢得了先机。
五．对策建议
（一）扩大政府购买范围，加大政府购买力度
随着大众对政府提供的体育公共服务有了更高更为迫切的要求，地方政府应从深度和广度上扩大购买范围[10]。有学者认为[11]：首先，建立体育公共服务的需求调查体系，了解社会公众的体育公共服务需求。其次，成立专门小组，对购买体育公共服务范围进行科学论证。再次，多渠道筹资，不断拓展购买范围的深度和广度。最后，建立购买范围的动态调整机制。只有这样，才能有效化解购买资金规模小、供需不匹配和购买对象范围狭窄等问题。
（二）壮大体育社会组织
虽然我国各级各地政府加大了对体育社会组织的支持力度，购买体育公共服务也在很大程度上促进了体育社会组织的迅速发展[3]，但仍需要进一步培育和壮大。学界普遍认为[3],[6]：一是要重视体育社会组织的外部培育和建设，主要从政策和资金两方面着手。在政策方面，政府应该结合国情，建立一套适合体育社会组织的法律法规，为体育社会组织的成长和发展营造一个健康的制度环境；在资金方面，政府可以通过资金投入和免税等方式给予帮助，把体育社会组织发展资金纳入政府预算。二是要完善体育社会组织的内部培育和建设，主要从独立性、资金和内部治理三方面着手。独立性主要是去官僚化，在提供体育公共服务过程中要尽量避免政府影响。资金筹措要多元化，应该通过政府拨款、企业和社会捐款、会员会费等多元化的融资渠道解决资金的来源。内部治理主要是指体育社会组织不仅要有一个合理的组织目标，还要在财务、人员、法律事务等诸多方面实现规范化和专业化。同时，要强化社会责任意识，增强自身公信力，提高自律水平。
（三）建立健全合作治理机制
从社会管理到社会治理的转变，凸显了社会组织的主体性地位，为建设新型政社关系奠定了坚实基础[3]。学界认为[3],[13]：首先要求政府转变观念，从“官本位”向“民本位”转变，从管控型政府向服务型政府转变，要充分信任体育社会组织，与之建立平等的合作伙伴关系，让政府在体育公共服务体系建设中发挥主导作用，体育社会组织发挥协同作用。其次，在政府购买体育公共服务过程中，需要加快政府职能转移，积极推进政社分开，大力培育体育社会组织，促使体育社会组织积极参与体育治理。最后，体育社会组织要加强交流和合作，搭建与媒体、市场组织、公众之间的交流平台。
（四）继续完善健全政府评价监督职能
健全规范严格的监管机制和设计科学合理的绩效评估体系是评价政府向体育社会组织购买体育公共服务效果的最佳方式[12]。
有学者认为[7]，可采取如下措施：首先，继续完善健全具有独立性和多元化的特征监管主体。独立性是指监管主体是具有一定资质的第三方机构或人员；多元化是指监管主体不仅包括购买者，还应该包括消费者和提供者，同时也应该打通如报纸、电视和网络等多样化的监督渠道。其次，继续完善健全评估机制，政府购买体育公共服务的绩效评估体系包括效率评价和效果评价两个方面，效率评价较为客观，效果评价较主观，因此要建立主客观相结合的全面绩效评估机制，确保通过科学合理的评估机制，提高政府购买体育公共服务的质量和效率。
参考文献
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[13]刘旭东,曾强,苏欣.全民健身背景下公共体育服务资源配置研究[J].哈尔滨体育学院学报.2017,35(12):26-30.
作者简介：裴亚（1994.12-），男，汉族，重庆奉节人，西南大学在读硕士，研究方向：城市与社区治理。
论文作者:裴亚
论文发表刊物:《知识-力量》2018年11月下
论文发表时间:2018/11/2
标签：体育论文; 组织论文; 社会论文; 公共服务论文; 政府论文; 常州市论文; 常州论文; 《知识-力量》2018年11月下论文;