在实现宪政目标的背景下建设法治政府——略论改革开放三十年来公法发展的基本经验，本文主要内容关键词为：公法论文,宪政论文,法治论文,改革开放论文,十年来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十年是建设宪政国家同建设法治政府同步进行的三十年、是在实现宪政目标大背景下建设法治政府的三十年、是在宪政目标下探索法治政府建设目标和路径的三十年。总结三十年来行政法治发展的基本经验，对推动未来行政法的发展具有重要意义。
一、我国宪政目标对行政法治发展提出的基本要求
宪政作为一种制度建构，本身体现了民主与法治两个基本价值维度。宪政的精髓在于在法治的框架里，通过动态的权力控制来实现权力之间的均衡，以此来保障人民的权益不至于在权力的高度集结之下受到危害。宪政意味着政府要受宪法的制约，意味着要求独立的司法监督，以保障政府不偏离宪法的规定、保证权力的分立以及个人不受侵犯等。[1]三十年的法治建设，就是把上述宪政思想化为建设法治政府目标的自觉行动的过程。宪政目标的确立，可以高屋建瓴地俯瞰整个法治建设的进程，直接影响行政法治的发展。宪政目标对行政法治发展的影响集中体现在以下几方面。
(一)行政法治发展应当以保障公民权利和利益的实现为根本
宪政的根本目的是维护和保障人的权利与自由，保障人权是宪政的基本出发点。英国著名宪法学家戴雪认为，法治的第一要义是从宪政角度防止人治政府行使广泛、擅断限制人权的权力，法治的首要条件就是排除政府的独断权力。[2]实践已经并将进一步证明：只有从保障和发展人的权利出发，通过一系列有效的宪政体制运作，才能建设一个既受监督、又具高效的法治政府。
应当承认，受历史惯性的影响，过去相当长的一段时间内，行政法制建设较多考虑的是行政权力行使的方便与行政机关对行政相对人管理的效力，而忽视行政权力行使的最终目的和行政干预的正当性。实践中常常导致行政机关设置的一些行政手段和措施，没有平等地对待行政相对人，所采取的措施和手段只考虑行政目的的实现，而没有避免采用损害当事人正当权益的方式；对有关行政管理部门规定的权力比较具体、责任比较抽象，权力与责任不统一；对老百姓规定的义务比较具体、权利比较原则，权利和义务显失平衡；行政程序以权力单向行使的特征明显，不注意依法保障行政相对人应当享有的知情权、参与权和救济权；等等。上述种种漠视行政相对人权益的制度规范，自《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》的相继出台才得以从整体上逐步改变，而这种转变又是与整个国家宪政思想的发展密切相关的。
(二)行政法治发展应当以完善对行政权力的控制为重点
行政权的运用，最经常、最广泛、最密切地关系社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，影响国家政权与广大人民群众的关系。行政法治原则正是基于行政权的重要性而提出的要求。从宪政高度审视行政权力控制问题，行政法治有更深刻的含义，它比依法行政要求更高。如学者指出，依法行政主要对象是解决行政权力行使过程中的法律控制问题，即行政机关应当严格依照法律规范履行职责、行使权力，基本上属于行政机关执法过程中的法律规范；而行政法治则更注重从源头上、从立法上对行政权力的法律控制，即立法中应当如何配置行政权力与责任，并使其在制度上接受立法权与司法权的监督，这种控制既包含了实体上的控制，也包含了程序上的控制。因此，行政法治关于行政权力的控制更有其深刻的法治内涵。[3]三十年法治发展过程，既追求对行政权力行使过程的法律控制，又注重对行政权力立法过程中的法律控制，这是实现政府法治化的必然选择。
(三)行政法治发展应当以增进社会的公正公平为目标
宪政的价值在于通过实现社会公平，以实现人权的普遍社会保障。而宪政意义上的公正公平就是确保公民不因出身、性别、职业、政治或者宗教信仰、财产、户籍、家庭等身份上的差异，而在宪法地位上有所不同；所有公民平等享有宪法和法律规定的权利、平等履行义务，平等获得司法救济。宪政所要求的公平就是实现社会主体的机会平等，并通过国家权力的干预实现合理范围内的结果公平。
多年的改革开放和市场经济的发育，一方面使社会收入结构由计划经济条件下不合理的平均主义转向适应市场经济要求的合理差别；但另一方面，伴随这种差别产生的是社会一部分成员的公正公平失落感与对社会发展的不信任。在这种情况下，行政法治作为国家的上层建筑，如果不考虑部分社会成员的心理感受，就会背离以人为本的宪政目标。从这种意义上说，以增进社会公正公平为目标发展行政法治，应当通过行政法的制度安排，给予社会弱势群体以特殊的关怀与照顾，特别是在接受教育、参与就业、人身与财产权益维护、社会保障、享受公共服务等方面给予特别的行政保障。而这也是宪政思想关于社会公正公平目标在行政法治上的具体体现。
(四)行政法治发展应当以增强社会的自治与自由为基础
以增强社会自治与自由为基础来发展行政法治，是宪政思想对行政法治发展规律的总结。任何一个国家，行政权力的行使是有限度的，行政干预的作用也都是有限的。正确发挥行政权力的社会干预作用，可以较好地解决社会自身难以解决的矛盾和问题；相反，如果行政权力超越合理限度实施行政干预，必然会以损害社会自治、侵害社会自由为代价，其结果必然是导致行政机构不合理的膨胀、行政人员不合理的增加、行政职能不合理的扩大，行政效果却是极其微弱。这正从一个侧面说明了宪政的目标之一就是建设有限政府。而促进社会自治与自由，正是建设有限政府的必然逻辑和行政法治发展的必然选择。从一定意义上来说，行政法治的发展与社会自治的发展和社会自由的保障是相互促进的。以社会自治与自由促进为指导发展行政法治，就是要求将政府的职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，正确处理好政府与市场的关系、公权与私权的关系、事前控制与事后监管的关系，实现行政管理精简、效能、统一，保证行政权力与经济利益彻底脱钩、与行政责任紧密挂钩。同时，在行政法治发展中确立“凡是法律没有禁止的，都是行政相对人自由”的现代法治观念。
二、通过发展行政法治接近宪政
三十年的公法建设是通过行政法治的发展逐步迈向宪政的过程。自从现代意义上的行政法诞生以来，行政法与宪法的关系就一直成为各国公法学家所共同关注的重大课题。行政法与宪法之间是一种良性的“互动”关系，从行政诉讼走向宪法诉讼，建立全面、完善的违宪审查制度是中国实现宪政的必由之路。行政法不仅落实了宪法的原则性规定，传播了宪政的基本理念，而且在一定程度上补充、发展了宪法，推动着宪法的修改与完善，推动中国宪政的生成与实施。
(一)通过行政法理念的转变促进宪政的生成与发展
由于行政法的公法属性以及行政权的公权力属性，使得行政法理念上的任何转变都非常明显地对宪政生成与发展产生深远的影响。如在关于《国家赔偿法》修改的讨论中，普遍要求扩大国家赔偿的范围、提高赔偿标准、完善赔偿程序，促使人们更多思考国家为什么而存在以及国家与公民平等关系的现实保障这一宪法问题。在对《行政诉讼法》修改的讨论中，要求扩大可诉行政行为的范围，使规章以下的抽象行政行为接受司法审查，增强司法对行政的制约性，促使人们更多思考以权力制约权力这一宪政理念的实践价值。一些有见解、有胆识的法学家开始认识到从行政诉讼走向宪法诉讼，以至建立完备的体现中国特色的违宪审查制度可能是中国走向法治和宪政的有效途径。也就是说，从法治行政走向法治国家、宪政国家可能演变为中国公法发展的清晰轨迹。
(二)通过行政法原则的演进促进宪政的生成与发展
行政法的原则直接落实宪法精神，而且推动宪法的发展。例如，《行政许可法》明确地把信赖保护原则这一重要原则引入了我国行政法实践，强调行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，除非在特定情况下，为了公共利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可；但是，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。《行政许可法》关于信赖保护原则的确立，使得这一原则将成为我国公法(包括宪法)上普遍确认的准则。再如，在起草有关紧急状态立法的过程中，人们开始重新认知已故法学家龚祥瑞先生曾经提出的应变性原则及其在行政法治乃至宪政发展中的重要性，[4]强化了在社会紧急状态下公权力行使仍应遵守法治这一宪政的基本要求。
(三)通过行政法制度的创建和创新促进宪政的生成与发展
伴随着权利意识的觉醒与程序价值的发现，行政法制度中较多地引入了以行政相对人权利保障为主导的听证、公示、说明理由、默示认可推定等程序制度和规则，促使人们思考程序权利的价值以及程序权利、实体权利、程序义务、实体义务在实践中的平衡配置。特别是作为正当程序核心内容的听证制度在《行政处罚法》中的创制，并迅速在《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等重要立法中确立，使本身即为宪政中的正当程序观念在公法领域得以迅速普及，从而极大地促进了宪政制度的进步。我国现行宪法所设定的权力框架显现出明显的“强行政、弱司法”的倾向，而《行政诉讼法》的颁行在一定程度上改变了这种不甚合理的格局。该法的实施，标志着具有中国特色的司法审查制度的初步建立。然而，行政诉讼制度运行的举步维艰也使得现行宪法权力设计的合理性受到了严峻挑战。在行政权高度膨胀及行政腐败尚未得到有效遏制的当代中国，提高司法权威、强化司法权对行政权的制约尤显迫切。毋庸质疑，司法体制的改革能够为建立宪政所需要的宪法诉讼制度提供必要的经验基础。
三、宪政背景下的行政法目标模式——综合的行政法治模式
三十年行政法治建设的过程，也是追求符合中国特色行政法治目标模式的艰辛探索的过程。中国从半封建半殖民地国家一跃而为社会主义国家，没有经历过自由资本主义充分发展的时期，建国后计划经济模式长期占统治地位，因此“集体主义”权利义务观甚为发达，个体主义权利观长期受到压制。与此同时，政府在“父爱主义”指导下长期犯了控制社会过宽过严的毛病。认识我国这种国情，对确立符合国情的行政法治目标模式意义非常重要：减少不必要的国家干预，政府从不应管的领域中逐步退却，但又不是放任不管。中国的行政法治建设应当是在宪政环境下的行政法治，应当采取一种后发的综合的行政法治模式。它至少涉及以下内容。
(一)它是司法监督下的行政法治
实现真正的司法独立，让司法监督政府行政已成为学界共识。我国已经加入的世贸组织规则特别强调成员方建立一个独立、客观、公正的裁判机构，以审查行政机关的行政行为。“司法审查具有全局性、普遍性和持久性，使政府感到责任重大——要对自己的违法行为承担法律责任(包括赔偿责任)”。[5]只有在司法独立的环境下，法院才能真正担负起监督行政违法的重任。否则，没有司法的监督，行政法治只是我们一厢情愿的事情，根本不能得到真正的落实。与此同时，还应该扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督。如世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国，各个方面也都在呼吁修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入诉讼轨道，这也是WTO具体协议的要求。[6]因此，进行司法改革，建立独立的司法体系，是实现行政法治的司法前提，是法治政府实现的保证。
(二)它是授权与控权相统一的行政法治
中国的行政法治，既要改变以往重权力、轻权利的单纯管理论，也要防止走向只强调个人权利自由、抵制政府必要管理的单纯控权论。即使在“控权”有最广泛市场的美国，他们也主张对行政权的充分授权。例如美国著名政治学家梅里亚姆逊说：“在政府的三种权力中，行政权在公众心目中威望最高，在实际和有效的组织中以及政治理论中都是如此……行政部门具有明确的领导权，这种权力在民意中生了根，并由宪法各项条款予以加强。”[7]1959年在印度召开的“国际法学会议”上通过的《德里宣言》集中反映了各国法学家对“法治”概念的共识，实际上，说它是对“行政法治”概念的共识更加贴切：“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保护人们具有充分的社会经济生活条件。”当然，当代中国应更强调和重视行政法控权职能的发挥。一句话，我们要以控权为重心，实现积极的、动态的、包含“善治”内容的行政法治。
(三)它是形式与实质相统一的行政法治
法治发展史上曾先后出现过形式意义上的法治概念和实质意义上的法治概念。前者主张：法律是维系国家秩序的工具，而法律即指立法机关通过的法律，“法治国”就是“法律国”，“法治国”的“法”不包括公平、正义的形而上学的意义，也不包括宪法所制定的人权条款在内。[8]但这种观点遭到不少学者的批评，英国法学家詹宁斯认为：法治是一匹桀骜不驯的烈马，既可形成保障人权的机制，亦可形成专制，甚至成为强权侵占别国的借口，他认为，法治并非“法律”和“秩序”的同义词，它恰恰是应该用来区别民主宪政体制和专制体制的代名词。[9]仅仅强调形式意义上有法可依是不够的，而且更应该强调有法可依的“法”是良法，是保障人权、制约政府滥用权力的法。否则，行政法治很可能被政府冒用，阉割其民主价值，而行滥用权力之实。“人治与法治的根本区别，不在于是否有法制”。“只讲法制而不讲法冶，就有可能重复‘人治底下的法制’的弊端”。[10]形式意义的行政法治完全有可能走向“人治底下的行政法制”，进而走向行政法治的反面。例如现在有些行政机关借“依法行政”之名，自订规章，自我扩权，实际上为小团体利益服务。改革开放三十年，我国行政法治建设的过程就是不断探索形式法治和实质法治相结合的过程。2004年修宪将“国家尊重和保证人权”写入《宪法》，因此我们的行政法治更要强调其行政法治的实质意义，使形式意义的行政法治服从并融合于实质意义的行政法治之中。
(四)它是消极功能与积极功能相统一的行政法治
单纯的管理论在今天中国行政法学界已不可能再占主导地位，相反纯粹的控权论则有发展趋势。但是，20世纪以后，特别是第二次世界大战以后，随着各国科学技术和市场经济高度发展，政府担负起促进公共利益，增进社会福利，提高人民物质、精神生活质量的重任，行政不再只履行消极的“警察”、“守夜人”的职能，而主要是发挥积极的服务的职能。在进入市场经济体制后的中国，政府职能正在发生深刻变化，行政法治也正在被赋予新的内容，建立服务政府、改善公共服务质量成为社会共识和需求。因此，凡是法律、法规没有禁止和限制的，当人民利益需要时，我国行政机关要在法定职权范围内，合法使用行政裁量权予以积极处理。行政机关可以更多地采用非单方强制手段(例如行政合同、行政指导、行政奖励、行政帮助等)，在为相对人提供法律保障基础上，还为相对人的权益发展提供更大的空间。也就是说，行政法治的积极功能更加明显，这种消极功能与积极功能相统一的行政法治观在当今我国市场经济和民主政治发展过程中将起更加全面、有益的指导作用。
(五)它是实体公正与程序公正相统一的行政法治
20世纪中叶以来，各国行政法在关注行政权配置和运行的实体正当性的同时，对行政权运行过程的正当性，即程序正义给予了更多的关注。以美国1946年《联邦行政程序法典》为标志的行政程序法立法浪潮引起新一轮激荡，德国、日本、韩国等国都颁布了行政程序法典。我国行政法发展起步晚，但三十年来，集中规范行政程序的法律文件不断颁布，如《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》以及《行政复议法》等，它们都侧重于规范监督行政的程序性规范。2008年4月我国第一部系统规定行政程序的地方政府规章《湖南省行政程序规定》出台，它对于规范政府的行政程序具有重大的现实意义，也为制定统一的《行政程序法》积累了经验。当然，我们在重视行政程序法的重要性的同时，也不能忽视行政实体法的价值。实体公正与程序公正有机统一，不可或缺，因此中国行政法治应该是实体公正与程序公正(兼顾效率)的统一。
(六)它是静态意义和动态意义相统一的行政法治
对行政法治的认识，有形式意义和实质意义、严格意义和扩张意义、机械意义和能动意义等诸多认识方面的区别。这些区别归纳起来，属于静态意义和动态意义的认识的区别。认识行政法治，首先要考虑那些普遍的、相对来说各国之间都有相对一致标准的因素。但是，行政法治更重要的意义是动态的、发展的、实践的，并且在不同国家不断在扩张它的具体内涵。研究中国行政法治的前瞻意义也在于此。
西方早期行政法治的局限性表现在：注重静止的、机械的、形式意义上的行政法治，并把某一国家行政法治的经验理解为最好的，认为其他国家也要照搬他们的理论。但到20世纪下半叶，能动意义的、扩张意义的、实质意义和实践意义的行政法治观逐渐占了上风。1959年印度“国际法学大会”发表的《德里宣言》提出了扩张的机动的法治概念，认为法治除了要作为自由社会中个人人权及政治权利的首要保护者外，还要成为促进者，要创造出使人人能获得发展及尊严的社会、经济、教育及文化环境。法治不仅要追求实证的法律正义，而且要提升到社会正义上来。如果把《德里宣言》中的法治概念运用到行政法领域，行政法治不仅是对行政权的控制及自我控制，而且使行政权在法律范围内充分地活动，并为全社会服务。台湾著名行政法学家翁岳生教授提出了行政法的“检讨方向”，认为这些方向至少包括五个方面：(1)个人基本权利保障；(2)重视民主原则；(3)均富原则的实现(加强给付行政、服务行政、福利行政)；(4)行政效能的提高；(5)健全权利保护制度。[11]这对于我们大陆的行政法治建设也具有启发意义。
总之，中国的行政法治理应采取这种后发的综合的行政法治模式，这种综合的行政法治模式要求政府必须认识到：政府权力的来源决定了现代政府必定是民主型政府，政府权力的性质决定了现代政府必定是有限型政府，政府权力的功能决定了现代政府必定是善治型政府，政府权力的本质决定了现代政府必定是责任型政府，政府权力的发展态势决定了现代政府必定是平权型政府。[12]相应的，这种综合的行政法治模式势必需要一种综合的行政法理论基础的指导，笔者倡导“政府法治论”就是出于这种需要的积极回应。“政府法治论”以现代行政过程论为分析手段，以有限行政与有效行政为分析思路，将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下。“政府法治论”不仅关注立法机关对政府事前的授权、司法机关对政府事后的合法性审查，而且还关注政府运行中的限权和授权。和其他各种行政法理论基础相比较，如果我们把现代政府比作一个高速运行的汽车，“管理论”为政府提供了动力来源，好比汽车的油门；“控权论”在政府奔腾不羁的时候必要给予制动，好比汽车的刹车；“平衡论”在政府“忽左忽右”中寻求动态的平衡，好比汽车的方向盘；“服务论”为政府提供了夯实有效的基础，好比汽车底盘……，那么“政府法治论”就是一部功能齐备的“汽车”。也就是说，任何把汽车的某一功能凸显，试图将其作为行政法的理论基础似乎都有意犹未尽之感，乃有“盲人摸象之嫌”，仍不“解渴”。“政府法治论”抓住“需要什么样的政府”的命题，不仅扬弃了其先前所倡导的政治学主张，而且还吸收了服务论、平衡论、控权论等其他有关学说的某些合理因子，更从公共管理学、经济学等相邻学科汲取了丰富的养分，从而大大夯实了其思想基础和理论内涵，而且自身也是动态、开放的体系，也就是“政府法治论”具有包容性、整合性和开放性的特征，具有其他行政法理论基础所不可比拟的优势。
四、在宪政目标下实现行政法治的主要途径
“行政和行政法主要由其所在时代的宪法决定”，这是“行政法的属宪性”之所在。[13]现代国家行政法治的具体道路虽有所不同，但把实现宪政作为目标，以良好的宪法作为行政法发展前提则是共同的。在宪政目标指引下，我们应有重点地在以下几个方面取得突破。
(一)以完善行政救济制度为核心实现行政法治
行政法治的实现主要依靠两种路径：一种路径是通过立法不断调整和规范行政权力的运作，主要解决行政权力应当如何行使的问题；另一种路径是通过司法不断控制和纠正行政权力违法和不正当的运作，主要解决行政权力违法和不正当行使情况下外在司法权力的干预与纠偏问题。实践中这两种路径是并存不悖、缺一不可的，它们共同保证行政权力的正当行使。但是，这两种路径又都有其各自的特点：立法规范行政权力，是基于对行政权力的普遍约束与控制；而司法审查行政权力，是基于对行政权力的具体约束与纠正，是以行政权力违法和不正当行使个案为基础的。从这种意义上来说，通过司法权力控制行政权力正确行使，更符合实践意义上的法治精神。因此，中国行政法治应当是司法监督下的行政法治。在中国行政法治发展的进程中，由于行政诉讼制度发展步履维艰，甚至裹足不前，以行政诉讼制度为核心的行政救济制度发展已经落后于立法规范行政的步伐，导致立法规范在实践中的执行效果也大打折扣。正是基于理论和实践的考虑，我国行政法治的发展应当以发展完善行政救济制度为核心，在实施实质性司法改革的背景下，通过修改《行政诉讼法》，建立独立的行政法院系统，扩大和强化司法控制行政不当的广度和强度，推进行政法治。
(二)以规范审查抽象行政行为为突破口实现行政法治
一般意义上的抽象行政行为包括行政立法和制定行政规范性文件。法学原理告诉我们，具体行政行为违法与不当，主要与具体行政权力行使人员的个体主观缺失或恶性相关；而抽象行政行为违法与不当，则主要与抽象行政行为制定机关的集体权力失常相关。两者相比较，自然后者对公民权利的威胁和危害较大。同时，抽象行政行为违法与不当，往往又直接决定着具体行政行为的违法发生。当今中国行政领域发生的屡见不鲜的破坏法制统一、规避法律统一实施、立法越权与立法打架、非法增加公民法外义务的现象，都足以说明，建立健全规范的制度以审查抽象行政行为，对行政法治的实现具有重要的理论与现实意义。通过审查抽象行政行为以保障实现行政法治是目前我国行政法学界的共识，笔者认为应当着力于以下几个重要方面。一是在行政领域牢固树立法律保留和法律优先原则。这两项原则是调整支配法治国家立法权与行政权的基本准则，是一切行政行为必须遵循的首要原则。二是科学规范审查抽象行政行为的具体方式。我国现实的情况是，对于行政立法行为，规范审查权由立法机关和制定机关的上级机关通过备案的方式共同行使；而对于行政规范性文件，目前仅由该规范制定机关的上级机关备案审查。既然《行政复议法》已经将这类文件有条件地纳入行政复议的审查范围，因此，应通过《行政诉讼法》的修改，将这类文件纳入司法审查视野，使行政复议范围与行政诉讼范围实现制度上的对接。目前共识已经形成，路径条件已经确立，关键在于尽快修改《行政诉讼法》，使具体制度建立起来。
(三)以规范政府内部权力平衡机制为内核实现行政法治
建立行政法治的核心问题是权力平衡，特别是政府内部的权力平衡，其重要性越来越为人们所认识。近几年来，成都、深圳和海南等地在这方面进行了有益的改革尝试，力图通过建立政府横向与纵向的分权体制，使政府内部权力在分立和制衡的基础上运行。2008年初，新时期以来的第6次国务院机构改革拉开帷幕。这次改革的重点就是按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为监督大部制的权力提供保障。笔者认为，现代政府内部要实现合理的权力平衡至少应包括这样一些机制。一是建立健全行政决策机制，做到依法决策和科学决策。二是建立健全执法保障机制，确保法制统一、政令畅通，并且政府有极强的应对突发事件和风险的能力。三是建立健全行政监督机制。政府除了自觉接受立法机关监督和司法机关监督外，特别要重视政府系统内部的监督。四是建立健全纠纷解决机制，建立高效、便民、成本低廉、人性化的防范、化解社会矛盾机制。五是建立健全公共财政保障机制。以上五个机制的合理分工和相互配合，将使我国政府呈现出更为显著、更为完整的法治状态。
(四)以建立健全行政程序制度为重点实现行政法治
程序的价值被重新探寻与认知，是中国三十年公法建设探索的重大成果。行政程序是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，则是衡量一国行政法治程度的重要标志。现代法学理论重塑了法律程序的应有地位，并导出如下一个基本规则：法律主体所拥有的实体法权利与程序法义务成正比，与程序法的权利成反比；法律主体应履行的实体法义务与程序法权利成正比，与程序法义务成反比。程序法与实体法如此紧密的关系在行政法上产生的结果是，行政主体不履行行政程序法上的义务，或者行政相对人不能实现行政程序法上的权利，将直接影响到其根据行政实体法作出的行政行为的合法性。[14]特别是行政机关相比较行政相对人而言，具有较强势的地位，必须通过法律规范赋予行政相对人更多的程序权利，使行政相对人以法律程序上的权利制约行政机关实体上的权力，把行政机关实体上作为的权力转化为程序上作为的义务。环顾现代国家的法制发展历程，行政程序法典化已经成为世界性的行政法治发展趋势。值得欣慰的是，中国行政程序的立法工作已经启动并被列入立法规划，宪政倡导的正当程序理念正在化为中国行政法治发展的现实。可以预见，不久的将来，以公正优先、兼顾效率为模式，体现程序合法、合理、公开、公正、参与、效率及顺序等原则，以听证制度为核心的行政信息公开、回避、说明理由及时效等具体程序制度将成为中国行政法治发展的重要标志。
(五)以理性监控行政裁量权为特征实现行政法治
现代行政已经发展成为典型的裁量行政，行政裁量已经成为行政权的核心。正因如此，必须对行政裁量权的行使实施立法监控、行政监控及司法监控。其中，立法监控是首要的措施，其目的在于保障行政裁量权行使的合法性；行政监控的目的在于保障行政裁量权行使的合理性，为此，必须建立严格的行政程序制度和行政责任制度；司法监控是最后一道防线，也是行政裁量权行使正当与否最有力的外部监控措施。为此，必须明确行政裁量权司法审查的标准。三十年来，行政法理论和实践部门一直在探讨这一问题。有学者主张借鉴起源于德国行政法的比例原则。以比例原则监控行政裁量权，最主要的就是控制行政权力的适当性、必要性与衡量性，包括控制行政行为符合行政目的的实现；行政行为应当选择既能够实现行政目的，又能够最大限度避免或者减少对行政相对人权益造成损害的手段；任何行政行为所造成的损害应当小于实现行政目的所获得的利益。比例原则的引入与实践，为理性监控行政裁量权提供了具有可操作的关于行政自由与法律控制关系方面合理的平衡点。
(六)以谋求行政相对人的参与合作为桥梁实现行政法治
宪政思想下的行政法治发展应当以社会自治与自由为基础。在行政过程中寻求并指导行政相对人积极参与行政事务，争取行政相对人为实现行政目的而与行政机关共同合作，已经成为行政法治新的发展方向。“由于非强制性行政有助于改善行政机关与行政相对人之间的关系，有助于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性，因此，非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色”。[15]可以说，以弱权力性为特征的行政指导、行政合同、行政奖励、行政扶持等新型行政活动方式的发展，由于是以行政相对人与行政机关合意为基础的，本身就是社会自治与自由扩大的表现，也充分体现了法治是由公法向私法演进的历史发展逻辑。即使是在以强权力性为特征的行政处罚、行政强制等行政活动的过程中，行政机关也开始或越来越多地依靠行政相对人的过程参与与程序合作，来达到既实现行政目的又教育行政相对人并保证行政相对人对行政决定的服从目的。总之，现代行政管理中无论是弱权力性行政还是强权力性行政，寻求指导行政相对人参与合作均成为行政民主的重要方面，这也决定了行政法治应当对此予以制度化的保障。这种要求在我国急速转型社会的背景下，更具有强烈的历史针对性。[16]
(七)以普遍推行行政公开制度为前提实现行政法治
行政公开是民主政治的基本要求，也是主权在民的重要体现。20世纪90年代中期开始，中国政府开始重视行政公开，包括以下基本要求。一是确立正确的行政信息公开原则。行政信息作为公共资源，除涉及国家安全、公共安全和行政相对人商业秘密、个人隐私外，任何行政相对人均享有对政府信息的知情权和信息自由权。行政信息应当公开是原则，保密是例外。二是扩大行政信息公开的范围。行政相对人想了解有关政府信息，只要不违反有关保密法律，政府就有义务提供；政府掌握的据以对决策产生影响的行政相对人信息，也应当主动公开。三是构建适应信息化要求的行政公开模式。应当彻底改变通过内部发文对外实施行政管理的做法，一律以公开的行政依据对社会实施行政管理。以政务信息化为突破口，积极建设“电子政府”。四是完善行政公开制度规范。应当通过制度明确诸如重要行政决策前必须听证等法定义务，规定政府信息公开程序、方式和后果，使行政机关的政务公开实现规范化、制度化。此外，通过法律规范保证新闻媒体对政府信息的报道权以及行政相对人对政府公开信息的评论权，也是监督政府依法行政不可或缺的重要方面。
(八)以牢固确立政府守法观念为条件实现行政法治
“要求公民守法不是法治理论的主流，让权力服从于法律才是法治理论的核心。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但他却必须在法律之下”。[17]政府守法实质是确立政府与法的关系问题。伴随着2004年《宪法》的修改，有关“公共利益”的界定以及紧急状态下的行政法治一度成为行政法学界研究的热点问题。这两个问题的提出，还是说明政府守法问题的重要性。行政过程中的“公共利益”界定，正是体现了行政应当以公共事务的管理为内容，以公共利益为价值取向，任何背离这一要求的实践，均为以行政权力扩张和滥用为表现的对政府守法精神的违背。紧急状态下的行政法治问题，同样说明政府即使在社会出现非常情况下，也应当恪守基本的法治原则去处置紧急状态。从这种意义上说，牢固确立普及政府守法观念，不仅局限于政府字面与形式意义上的守法，更重要的还在于使行政机关恪守法治的原则与精神，以实现宪政目标为己任。有必要强调的是：如果说依法行政是依法治国的关键，那么，依法执政是依法治国关键的关键，因为中国共产党依法执政是中国实现社会主义宪政的关键，是实现立法民主、依法行政、司法公正的总前提。因此，我们只能在实现宪政的背景下实现行政法治，这是中国共产党的神圣使命，也是全中国人民的神圣使命！
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