论我国城市化与粮食生产的关系[*]，本文主要内容关键词为：化与论文,粮食生产论文,关系论文,论我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】 本文阐述了建国后我国城市化与粮食生产之间的相互影响，分析了在建立社会主义市场经济过程中我国城市化与粮食供需之间的关系，提出了在城市化快速发展的同时，保障粮食供应安全的措施。文章认为，过去在计划经济体制下，城市粮食的供不应求和粮食计划供应制度之间的恶性循环是阻碍我国城市化发展的重要因素之一，而城市化对粮食生产的影响则主要表现在80年代以后城市和城镇建设对耕地的占用上。在社会主义市场经济的粮食购销体制下，城市化的发展是有利于抑制粮食社会需求量的增长的，但是要采取坚决措施遏制城市和城镇建设乱占滥用耕地，同时在农业剩余劳动力转移的过程中所出现的耕地撂荒现象也要用强硬的手段加以制止。
1 引言
我国的城市化在建国后经历了曲折的发展历程后，目前正以较快的速度发展。在1980－1995年的15年当中，我国的城市数目由223个增至640个，其中100万人口以上的特大城市由15个增至32个，50－100万人口的大城市由30个增至43个，20－50万人口的中等城市由70个增至192个，20万人口以下的小城市由108个增至373个，建制镇从2870个增至17282个[1][2][3]。从1980－1996年，我国市镇人口由20171万人增加到35950万人，年平均增长3.68%，远高于同时期全国人口年平均增长1.35%的速度。同期我国市镇人口占总人口的比重也从19.39%上升到29.40%，城市化水平年平均增长0.63个百分点[4][5]。
在过去的计划经济时期，由于城镇居民的粮食消费完全依靠国家实行统购统销的商品粮定量供应，因而人们普遍认为城市化的发展和城镇人口的增长容易引起粮食供应的紧张，从而给粮食生产带来日益增大的压力。然而，随着社会主义市场经济体制的建立，城市化与粮食供需的关系也会发生一定的变化。因此，有必要在探讨建国后我国城市化与粮食生产相互影响的基础上，重新审视在社会主义市场经济条件下我国城市化与粮食供需之间的关系，并对在城市化快速发展的同时如何保障粮食供应安全，提出有益的意见。
2 我国粮食生产和粮食供给对城市化的影响
建国以来，我国城市化和粮食生产之间一直存在着一种互相制约的关系。解放40多年来，我国的粮食产量在波动起伏中逐渐上升，从1949年的11318万吨上升到1996年达历史最高水平的49000万吨，年平均增长3.17%[6][7]。随着粮食总产量的逐渐提高，全国人均粮食产量也有所提高，从1949年的208.95公斤上升到1996年的400.36公斤，年平均增长1.39%。1996年，我国人均粮食产量首次突破400公斤大关，但是在改革开放以前，我国人均粮食产量绝大多数年份都是在300公斤以下或者是略高于300公斤。
为了解决现代工业化和城市化对粮食的需求与农村传统小农经济条件下的粮食供给之间的矛盾，我国在1953年以后开始实行粮食统购统销政策和粮油计划供应制度。1953－11，政务院发布了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，规定企业职工和机关、事业单位的工作人员通过组织进行供应，一般市民则凭购粮证或户口簿购买。同时，国家对粮食市场也加强了管理。1953－11，政务院还发布了《粮食市场管理暂行办法》，规定在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。到1955－08，国务院又发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，统一规定了对市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量、市镇居民凭粮食供应证和粮票购买口粮的粮食供应办法。这些规定使农村居民很难在城市买到粮食，从而在农村人口转变为城镇人口的道路上构筑了一道人为的屏障。
从解放后到50年代末近10年的时间里，随着“一·五”时期国家重点工业项目的陆续完成和大批农村人口进入城市从事工业建设，我国城市化得到了较快的发展。从1951－1960年，我国市镇总人口从6632万人增加到13073万人，年平均增长7.83%，市镇人口比重从11.78%上升到19.75%，达到了从解放初到80年代初的最高点，城市个数到1961年也增长到208个[8]。在城市人口较快增长的同时，我国城市粮食需求增长和农村粮食供给不足的矛盾日趋强化。虽然国家通过实行人民公社制度来保证粮食统购统销政策的实施，但是，人民公社制度使生产力受到了极大的束缚，因此也不能解决粮食供需之间的矛盾。尤其是在“大跃进”加上三年自然灾害使粮食产量大幅度减少以后，对城镇居民的粮食供应变得更加困难，使我国工业化和城市化的基础受到了极大的损害。于是国家不得不采取严格限制农村人口向城镇流动的政策。1958－01，全国人大常委会讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例规定公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记机关的准予迁入的证明。这一规定表明，农民在通常情况下很难改变其身份成为非农业户口的城镇居民。1964年，国务院又批转了公安部的文件，严格限制由农村向城市和集镇及由集镇向城市的迁移。这种使城乡隔绝的户籍管理制度是我国一系列分割城乡的政策和制度的基础，它和城市粮油计划供应制度、城市就业制度以及城市社会福利制度一起相互配合、综合作用，严重地阻碍了我国城市化的发展。我国的农转非指标过去是由户籍管理部门和粮油供应部门共同控制的，每年都是2‰，至今也没有多少松动。
不仅如此，为了减轻城市里粮食供应紧张的压力和限制城市粮食需求量的增长，国家还在60年代初采取了压缩城镇人口，减少城镇的措施，将2000多万从农村到城市的就业者、城市知识青年和无业人员送往农村。与此同时，1963－12中共中央、国务院作出了“调整市镇建制、缩小城市郊区”的决定，规定在完成精简职工、减少城镇人口任务和缩小郊区以后，聚居人口仍在10万人以上的，可以保留市的建制；聚居人口不足10万人的，除非是符合一定的条件，否则都应该予以撤销。同时，该决定还将设镇标准提高到聚居人口在3000人以上，其中非农业人口比重在70%以上，或聚居人口在2500人以上，其中非农业人口占85%以上。于是，在60年代初，我国的城市化进程出现倒退。从1960－1963年，我国的非农业人口从13731万人降到11584万人，降低了15.64%；市镇人口比重从19.75%降到16.84%，降低了2.91个百分点；城市数目从208个减少到179个，减少了13.94%。到60年代末至70年代初，国家又动员数千万知识青年上山下乡，使我国城市再一次受到挫折。在整个60年代和70年代，我国城市化进展缓慢：市镇人口比重到1980年才恢复到19%的水平，达19.39%。
这种城市化的缓慢发展虽然与我国城市的经济发展水平对农村劳动力的吸纳量和整个国民经济的大波动以及一系列人为地控制城乡人口迁移的政策和制度有关，但是城市粮食的供不应求和粮食计划供应制度之间的恶性循环，也是一个非常重要的原因。由于粮食的供应不能满足城镇人口增长的需要，国家便实施了城市粮食计划供应制度和严格控制城乡人口流动的政策，然而，粮食供应制度的实施却不仅没有缓解，反而加剧了城市粮食供不应求的矛盾。
1979年以后，虽然粮食的播种面积总的来看呈下降趋势，从1979年的17.89亿亩下降到1995年的16.51亿亩，但粮食总产量除了1985年有较大幅度的减产外，仍从1979年的33212万吨上升到1995年的46662万吨，年平均增长2.15%。农村经济体制的改革也使我国长期存在的农业剩余劳动力问题显现出来，并促进了农业剩余劳动力的转移和农村产业结构的转变。进入80年代以后，随着乡镇企业的蓬勃发展，大量农业剩余劳动力进入非农产业就业，推动了小城镇的发展，使我国的城市化进入了第二个较快发展的时期。
1984年国务院开始放松集镇的户口迁移限制。该年10月《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》作出了有经营能力或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，以及保护农民进入城镇从事经济活动和为其活动提供方便的规定。同年，我国又公布了新的建制镇标准，比1963年的标准更为放松，所以，在1983年以后的几年里，我国的建制镇数量迅速增长，从1983年的不到3000个猛增到1986年的9755个，年平均增长2300个左右。1986－1991年期间，建制镇数量的增长速度减慢，年平均增长425个。1991年以后，建制镇的增长速度又加快，从1991年的11882个增长到1995年的17282个，年平均增长1350个。1986年，我国又公布了新的设市标准，所以在1985年以后，我国的城市数量也迅速增长，从1985年的324个增长到1995年的640个，年平均增长32个左右。
总之，从80年代初到90年代中期，我国的城市化得到了较快的发展。在这一时期城市化的发展没有受到粮食问题的很大干扰，然而粮食问题仍然是在发展城市化的过程中国家考虑的问题之一。例如，1984年国务院规定农民进入集镇定居、务工经商，要自理口粮。在当时粮食统购统销政策和城市粮食计划供应制度还没有取消的情况下，这个规定对农民进入集镇定居、转变为非农业人口，仍然形成了一定的阻力。
进入90年代以后，我国的经济体制改革进一步深化。1993年我国实行粮食购销体制改革，放开粮食经营和粮食价格，以便把粮食产销纳入市场化轨道，使粮食计划管理体制向社会主义市场经济体制过渡，于是，粮食计划供应制度逐渐在各个城市被取消。
3 我国城市化过程对粮食生产的影响
城市化的过程是农业人口转变为非农业人口和居住地域从农村转变为城镇的过程。在改革开放以前，我国农村劳动力很少向城镇地区迁移，在农村实行家庭承包制以后，大量的农业剩余劳动力涌现出来，由于劳动的边际生产力很低，甚至为零或负数，因此，一部分农业剩余劳动力向城镇地区流动或向非农产业转移，在正常情况下是不会影响粮食生产的，故我国城市化对粮食生产的影响主要是表现在城市和城镇建设对耕地的占用上。
由于我国在80年代以前城市化进程缓慢，因此，在城市化过程中所表现出来的因城市和城镇建设而导致的耕地面积的减少，主要是出现在80年代以后，尤其是90年代初的房地产热和开发区热时期。1983年以后建制镇的迅速增加以及1986年以后大量的县设市撤县，使我国的城市和城镇建设用地迅速扩大。90年代初各地兴起的房地产热和开发区热则挤占了大量的耕地，导致耕地面积萎缩、撂荒和乱占耕地以及滥批租土地现象严重。
据统计，在1986－1995年间全国非农建设占用耕地2963万亩，比韩国的耕地总量还多，平均每年占用近300万亩，相当于我国3个中等县的耕地[9]。虽然这些耕地被占用的原因中有经济发展对土地的合理要求，但盲目占用、占而不用、乱占滥用土地却是更为重要的原因。在1991－1995年间，我国因各种原因占用的耕地和因灾废弃而实际减少了的耕地共计4933.20万亩，其中因国家基建占地而减少的耕地为913.65万亩，占18.52%[10]。在处于房地产热和开发区热高峰时期的1993年，经国务院和省政府审批的开发区只有757个，起步占地应为235万亩，但据不完全统计，实际兴办的开发区却有2800个，起步占地1100多万亩[11]。据1994、1995和1996年的《中国统计年鉴》上的资料，在1993－1995年的2年间，我国46个主要城市的建成区面积由5040.6平方公里增加到5603.6平方公里，增长了11.17%。在工业化、城市化快速发展的过程中出现耕地面积减少的现象，这是难以避免的，但在我国耕地面积的减少也与有关耕地保护的制度和法规等方面的缺陷有关，如现行土地收益分配制度不利于保护耕地，现行用地“分级限额审批”制度不能控制土地供应总量、现行法律规定对农用地转为建设用地的限制不够，等等。
我国城市化对于粮食生产的另一个影响表现在近年来由于我国经济的高速增长和农村非农产业的迅猛发展，在比较利益的驱使下，农民种粮积极性下降，导致粮食连年减产或呈停滞趋势，尤其是在一些经济水平高、起步早、工业和乡镇企业保持较高增长速度的地区。例如，我国华南和东南沿海地区经济较发达，同时也是我国传统的农业高产地区，但近年来粮食总产量却呈不断下降的态势，耕地季节性撂荒、农民不愿种植早稻而改种单季稻等现象均不同程度地存在，导致粮食由自给有余转为大量调入，历史上长期形成的“南粮北调”局面如今已演变成为“北粮南调”。大量的农业剩余劳动力涌入广东等缺粮省份，更加剧了这些地区的缺粮状况。
4 未来我国城市化与粮食生产及粮食供需的关系
从本世纪末至下世纪初，我国的城市化仍将以较快的速度发展。预计到2000年，全国市镇人口将达4.5亿左右，城市化水平将达到35%，到2010年将达到45%[12]。在城市化迅速发展的同时，我国今后的粮食生产前景却并不十分令人乐观。自1989年以来，随着粮食总产量的逐年增长，我国粮食供求总量一直处于平衡和略有节余的状态，即使在经济又开始快速增长以后，粮食供需的这种基本格局仍然没有改变。然而到1994年，我国粮食的社会消费量已与当年的粮食总产量持平[13]。到1995年，我国开始进口粮食。今后，随着经济的增长和人口的增加，我国的粮食需求总量还会日益增长。据预测，从1994－2010年，我国粮食总产量的年平均增长率要达到2%，才能满足我国的粮食需求[14]，这是需要付出很大的努力的。在农村人口可以自己解决粮食需求的情况下，未来由于人口增长所导致的粮食供不应求的问题将主要由于城镇人口的增长而造成。因此，怎样在保障城市化顺利发展的同时实现粮食供应安全，这是需要给予充分重视并加以认真研究的问题。
在社会主义市场经济条件下，城市化的发展是有利于抑制对粮食需求的增长的。过去在计划经济体制下，国家对市镇非农业人口实行粮食定量供应，并对之实行粮食补贴制度，从而导致了随着城镇人口的增长，粮食需求也增长的状况。1993年以后城市粮食供应制度的取消，把城镇居民的粮食供应由计划推向市场，使城镇居民的粮食需求水平得到了合理的调节。事实上，自80年代以来，我国城镇居民的粮食消费水平是逐年下降的。从表1可以看出，从1985－1995年，我国城镇居民平均每人每年的粮食消费量由134.76公斤下降到97.00公斤，而同时期农村居民的人均粮食消费量却没有多大的变化。从该表我们还可以看出，农村居民和城镇居民的膳食结构不一样，前者的膳食结构以植物蛋白为主，动物蛋白的比例远小于后者。有人认为，由于主要的提供动物蛋白的动物，如猪和家禽等，都是以粮食为饲料，所以城镇居民的人均粮食消耗量高于农村居民。这种认识是不合乎实际的。
表1 我国城镇居民和农村居民平均每人每年一些消费品的消费量 公斤
资料来源：中国统计年鉴.1994；1995；1996 中国农村统计年鉴.1989；1993
1994年我国的饲料用粮为12952万吨，肉类和蛋的产量总共为5978.3万吨，故饲料—肉蛋比为2.1665[15]。该年我国城镇居民人均消费猪牛羊肉、家禽、鲜蛋共计34.03公斤，合饲料用粮78.73公斤，加上人均口粮101.67公斤，共计175.40公斤。同年我国农村居民人均消费猪牛羊肉、家禽、鲜蛋共计15.66公斤，合饲料用粮33.93公斤，加上人均口粮260.56公斤，共计294.49公斤，比城镇居民人均消耗粮食高出67.90%。对其它年份进行计算，并采用当年的饲料—肉蛋比，我们也可以得出城镇居民的人均粮食消耗量低于农村居民的结论（见表2）。之所以会形成这种状况，是由于市场机制将城镇居民的粮食消费降到了实际的需求水平，也是由于随着经济的发展和生活水平的提高，城镇居民的食物结构在逐渐发生变化，即由吃饱向吃好发展。
由于城镇居民的人均粮食消耗量小于农村居民，而且由农村迁移到城镇的人口也会逐渐改变自己的消费习惯，采用城镇居民的食物结构，所以，在社会主义市场经济的粮食购销体制下，农村人口转变为城镇人口是有利于缓和粮食供需矛盾的。在总人口数和粮食总产量一定的情况下，城镇人口的增加只会使粮食的社会需求量降低。
表2 我国城镇居民和农村居民的人均粮食消耗量 公斤
注：本表所采用的1985、1988和1989年的饲料—肉蛋比分别为3.3411、2.9597和3.1425，取自贺菊煌.中国的粮食问题.数量经济技术经济研究，1997；1
在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国城市化对粮食生产也有积极的影响。实行耕地相对集中，发展耕地规模经营，这是农业发展的必然趋势。目前我国发展耕地规模经营，主要受两大因素的限制：一是耕地数量有限，二是农业劳动力数量庞大。在耕地有限的情况下，只有大规模地转移农业剩余劳动力，才能实现耕地的规模经营。
今后，因城市和城镇建设用地的扩大而导致耕地面积的减少，仍将是我国城市化对粮食生产不利影响的首要因素。城市建设用地不断扩大，是近年来我国城市规划的普遍特点。有人计算的结果是，把现有的全国城市规划相加，全国城市能容纳20亿人[16]！这反映了当前城市规划中贪大求阔的错误倾向。近年来，城市无限制外延扩张、占用大量耕地的现象十分严重；有些城市建成区规模扩展在60%以上，有些城市占地面积成倍增长[17]。在城市化的过程中，根据需要适当扩大城市建设用地是必要的。但是如果只顾盲目地外延式扩大城市规模，而不顾城市内在功能的完善，就不仅会影响我国耕地面积的稳定和粮食产量的提高，也不利于城市化的发展。
1994年，我国的粮食播种面积只有16.43亿亩，已低于16.5亿亩的警戒线，到1995年才又回升到16.51亿亩。把粮食播种面积稳定在16.8亿亩，是1997年我国农业生产的计划指标之一[18]。因此，今后在城市和城镇建设的过程中，要加强土地管理工作，节约和保护耕地，采取坚决措施制止乱占滥用耕地，做到发展城市不牺牲农村，发展工业不牺牲农业，确保耕地的有效利用，实现耕地总量的动态平衡。城市和城镇建设要统筹规划，依法审批，严格控制非农建设用地。要挖掘城市用地潜力，改旧城建新城，改变城市矮、空的现状，提高容积率。要大力开发利用废弃地、闲置地等非耕地，使之成为不同类型的建设用地。
对于在大量的农业剩余劳动力向城镇地区流动或向非农产业转移过程中所出现的耕地撂荒现象，也必须采取坚决措施加以制止，并对撂荒的耕地进行复垦。但同时也要看到，在市场经济条件下，经济效益对农民的生产活动有重要的导向作用。在当前粮食生产比较效益低、农业的资源和要素大规模向非农产业转移的时期，要提高农民的种粮积极性，一是国家要制定有关农业和农产品的优惠政策，并使这些政策在尽可能长的时间内保持稳定性和连续性，以提高种粮的比较效益；二是国家要加大对农业的资金投入。今年国家财政将重点抓好“粮食自给工程资金”的支持，这是完全正确的；三是要维护农民的合法权益，减轻农民的负担，保护农民的生产积极性。
立足国内资源、实现粮食基本自给、在正常情况下粮食净进口不超过国内消费量的5%，这是我国政府解决粮食问题的基本方针。在未来我国城市化快速发展的过程中，随着我国人口的增长和经济的发展，预计将会出现一定规模的粮食供不应求的缺口，但是这个缺口不会很大。在1989－1994年期间，我国粮食的社会消费量年平均增长2.14%[19]。在1994－2010年期间，如果我国粮食的社会需求量以2%的速度增长，则到2010年我国粮食的社会需求量将达61089万吨，按届时总人口14亿计算，相当于人均436公斤。在1990－1995年期间，我国的粮食产量以年平均0.90%的速度增长，1996年由于进一步加强农业、增加投入、提高农业科技推广应用水平，加上气候适宜，因此粮食产量创历史最高水平，使得1990－1996年期间粮食产量的年平均增长率达1.57%。如果在1996－2010年期间我国的粮食产量能以这两个增长速度的平均值1.24%增长，则到2010年时我国的粮食总产量可达58227万吨，与该年的粮食社会需求量相差2862万吨，低于社会需求量的5%。我国粮食的供需缺口会因城镇人口的增加而变大，因此，不能因短缺而抑制城市化的正常发展。只要在城市化的过程中采取措施制止因城市和城镇建设用地的扩大而造成耕地面积的下降和因农业资源和要素向非农产业转移而导致粮食产量下降，我们就一定能协调好城市化和粮食生产的关系，使粮食生产水平不会因城市化的发展而受影响，同时也可以使我国城市化沿着正确的方向发展。
[*] 本文属国家教委“资助优秀年轻教师基金”项目。
收稿时间：1997－05
Urbanization and Food Production in China
By examining the interaction between urbanization and food production in China since its founding,and analyzing the rel-ation between urbanization and food supply and demand in the course of constructing socialist market economy,this paper has proposed measures that guarantee the security of food supply in the context of a rapid urbanization in China.One of the ma-jor barriers to urbanization in China over the past was the v-icious circle between the excess of supply over demand of food and the food planned supply system in the cities,and the infl-uence of urbanization on food production since 1980s has been the taking up of the arable land by urban construction.Under the food purchase and sale system of the socialist market ec-onomy,urbanization development is good to constrain the growth in social demand of food,but resolute measures should be taken to halt extravagant use of arable land by urbanization on the one hand,and to prevent lying waste of arable land with the t-ransfer of rural surplus labors on the other.
Wang Fang,born in 1958,is Doctoral Candidate,Institute of Population Research,People's University of China.
注释：
[1][4][8] 国家统计局人口与就业统计司.中国人口统计年鉴(1995).北京，中国统计出版社，1995－11
[2][10] 国家统计局.中国统计年鉴(1996).北京，中国统计出版社，1996－09
[3][12] 人民日报，1996－07－04第2版
[5][7] 中华人民共和国国家统计局关于1996年国民经济和社会发展的统计公报.人民日报，1997－04－05第4版
[6][13][19] 国家统计局农村社会经济调查总队.中国农村统计年鉴(1995).北京，中国统计出版社，1996－01
[9][11][17] 光明日报.1997－03－04第2版
[14][15] 贺菊煌.中国的粮食问题.数量经济技术经济研究.1997；1
[16] 人民日报.1997－03－28第10版
[18] 陈锦华.关于1996年国民经济和社会发展计划执行情况与1997年国民经济和社会发展计划草案的报告.人民日报.1997－03－17第2版