摘要：国土空间是多种因素相互作用下的动态复杂系统，其认知包括国土空间系统要素、相互供给机制和动态演化规律。由于国土空间系统的复杂性和人类认知的局限性，很难全面、准确、科学地理解土地空间。国土空间规划是在准确的认知国土空间系统的前提下，预测未来空间布局的运用，在很大程度上影响国土空间认知水平对空间规划的科学性。目前，国家正在推进多规融合，关键是要回到国土空间的整体性，在摸清空间系统演变规律，统一空间认知的基础上，制定协调规划的目标和原则，统筹空间利用，促进有序发展。
关键词：土地规划；空间系统认知；空间规划；管理体制
前言：国土空间系统认知差异是规划冲突产生的重要原因，消除认知冲突是规划融合的前提条件。国土空间系统要素众多、结构复杂、地域差异性显著，且不断变化，认知差异性和认知冲突会持续存在，国土空间系统认知是不断动态变化的过程。
1国土空间系统认知模型
国土空间是人类活动参与下空间域沿时间轴发展形成的动态、多维、复杂的人类关系时间和空间系统，时—空—人是其核心要素。时空系统的认知是渐进的，最初的表达是简单的认知点，这种原始的认知可能发展成为相关分支学科的起源点。为了提高人类的认知能力，原始的认知点扩展，由认知轴的基本认知理论构成，并随着认知轴的延伸，逐渐形成一个特定的认知主体系统的时间和空间认知领域。国家空间认知系统是认知主体对彼此的认知主体，认知轴向真理，认知领域的整合趋势：独立认知阶段的过程，认知主体的分离，认知领域的独立发展；交叉认知阶段，认知主体的互动增强，认知领域出现交叉，认知冲突，认知轴偏移相互影响，尽管认知领域发展轨迹的维护，但其形态在冲突和冲突解决中有所改变；在融合的认知阶段，通过认知冲突的逐步解决和认知轴的变形，在相同的科学问题上达成共识，增加共识，整合认知领域。人类认知能力的提高在认知模式的进化过程中起着关键性的作用。因此，充分发挥人类对空间系统认知的主动性，提高空间系统认知科学的水平和认知模式从独立到融合，是解决认知冲突、加速规划整合的有效途径。一般来说，我们是时间和空间的认知系统由独立的认知过认知阶段，主要表现为：产业空间规划冲突加剧，城市，土地、产业、生态、认知等主题互动增强，相互学习，依靠自身优势创新计划系统，原计划系统变化和有趋同的趋势。土地空间及其认知不断变化，认知冲突和规划冲突将持续存在。目前，空间规划改革的核心是加强国家空间认知科学，建立动态冲突解决空间平台和机制，促进更多的规则逐渐收敛：一个是建立一个统一平台的认知，认知主体应纳入统一的认知水平和认知框架；二是创新空间规划与协调机制，加强规划产业互联互通，促进认知领域不断冲突的交叉融合，统一时空体系认知。三是基于对系统时空演化规律的认识，明确了系统控制中的认知主体角色，协同规划，空间要素优化，调整空间结构，促进时空系统的有序发展。
2国土空间规划
明确了整个规划的性质、基调和落脚点，是开展规划编制和实施的前提与基础。
（1）国土规划：统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署
国土规划是通过对国土资源的开发、保护和整治以及国土重大建设活动的综合部署，从而实现经济社会发展与资源环境保护相协调的一项公共政策。该规划定位为战略性、综合性和基础性，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。如已获批的《全国国土规划纲要（2016～2030 年）》，强调通过深入实施区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略，以资源环境承载能力为基础，推动国土集聚开发、分类保护和综合整治。因此，我国国土规划和世界各国做法有相通之处，是一个推动国土空间开发保护格局优化和实施国土综合整治的顶层空间规划。
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（2）主体功能区规划：优化国土空间开发格局的基础性安排
主体功能区规划是推进形成主体功能区制度的基本依据，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，主要通过统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，是优化国土空间开发格局的一项基础性、协调型的区域功能部署。
（3）土地利用总体规划：最严格土地管理制度的纲领性文件
现今的土地利用总体规划与 1998 年修订的《土地管理法》所设立的土地用途管制制度、非农建设占用耕地补偿制度等有着极为密切的关系。规划定位为实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实对耕地实行特殊保护的政策工具，也是实施土地用途管制制度的基本依据，并形成了国家到乡镇的五级规划体系。土地利用总体规划是最为重要的资源利用保护规划，也是现阶段直接体现国家意志、上下贯通效果最好的空间规划。
（4）土地整治规划：开展土地整治活动的行动指南
土地整治规划的前身是土地开发整理规划，源于落实非农建设占用耕地补偿制度的需要。现行的土地整治规划定位在开展土地整治活动的基本依据和行动指南，它以土地利用总体规划为基础，通过提出土地整治战略部署，统筹安排各项土地整治活动和高标准农田建设任务，明确土地整治重点区域和重大工程，基本形成国家、省、地（市）、县四级规划体系。伴随最严格节约用地制度和生态文明建设思想的提出，土地整治规划开始强调“数量、质量和生态”管理并重，不但重点抓高标准农田建设、城乡建设用地增减挂和城镇低效用地再开发，也向生态综合治理的方向迈进。
依照各规划正式获得批准的先后，从土地利用总体规划、土地整治规划，到主体功能区规划，再到国土规划，规划综合性逐步增强，展现了我国从实施土地用途管制、优化土地利用结构，到优化国土空间开发格局，再到谋划国土空间开发、保护、整治“三位一体”总体部署的演进路径。但现阶段，由于各规划的主管部门、法律依据、层级体系、核心任务等存在差异，且因各规划针对的客体都是土地，所以在目标引导管控以及实施操作等方面就常常产生重叠、交叉的问题。
结语：本文提出国土空间系统认知理论，从推动空间认知统一的角度提出了空间规划改革构想。空间规划体系改革错综复杂、涉及面广、综合性强，是渐进式改革过程。多规合一，要在统一空间规划认知的基础上，创新空间规划体制机制，平衡规划权益，实现传统规划模式向面向经济新常态的新型规划模式转变。
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论文作者:黎森图
论文发表刊物:《基层建设》2018年第10期
论文发表时间:2018/5/31
标签：认知论文; 国土论文; 空间论文; 空间规划论文; 土地论文; 系统论文; 主体论文; 《基层建设》2018年第10期论文;