土地资本化的制度障碍与改革路径，本文主要内容关键词为：路径论文,障碍论文,资本论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无论从马克思主义关于生产力、生产关系和上层建筑之间的辩证关系出发，还是从新制度经济学关于制度要素作为经济增长的内生变量着眼，要解决二元经济结构及其在中国表达的“三农难题”，都无法回避中国农村土地与时俱进的制度变迁问题。这一重大的制度变迁，始终把焦点对应在农民权益的有效保障和农业生产效率的不断提高之上。中共“十六大”提出在我国全面推进社会主义市场经济体制的建设，正是我国全面建设小康社会的体制基础。而从土地制度入手，实事求是地把计划体制对农地和农民权益的剥夺返还给农民，以市场经济的基本规律来配置土地这一最为稀缺的资源，就可以使农民的权益和农业的效率逐步提升，可以不夸张地说，这是和谐社会形成的基础和前提。土地的资本化，就是希望以权证的方式虚拟土地使用权未来收入预期的贴现值，使其可以在交易市场上获得强流动性，通过“价高者得”的叫停竞争机制，产生土地资源配置的帕累托效率。显而易见，“资本化”这一手段，对于农地价值的复归、突显及至提升，对于农业生产的效率基础的根本性改变，对于农民长效增收机制的形成，具有不可估量的作用。
一、土地资本化的制度障碍分析
中国的土地制度，从计划经济起，就如同城乡分治的户籍制度以及公共资源配置政策一样，是“城市倾向型”（city bias）的二元结构；① 改革开放以后至今，城镇国有土地早已随着工业化和城市化的滔天巨浪被卷入了市场经济的资本化浪潮，没有人认为有什么不正常。但是，当被制度安排所固化甚至放大的二元结构以不断拉大的城乡收入差距基尼系数提示我们，三农问题已成全党工作的重中之重，土地制度的再安排已势所必然，我们才发现，城乡土地制度的一体化，市场规律对农村土地资源配置要起到基础性作用，却还面临着许多我们自己设置的制度性障碍，尽管它只体现了过去我们对农村、农民财产关系的认识及其在法律上的规范。归纳起来看，土地资本化所面临的制度障碍主要表现在如下几个方面：
1.土地产权的主体虚置导致农民土地权益缺失
农地产权主体虚置，从而导致农民的土地权益受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到来自公权(如地方政府在土地征用、补偿过程中)的不当侵占。虽然我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》都明确规定农村土地属于集体所有，但究竟谁是农村集体土地所有权的代表，上述立法规定了三种主体，即：村民委员会、村民小组，以及内涵极其宽泛的乡镇农村“集体经济组织”。需要指出的是，如果乡镇企业都属此范畴，那么，在所有不止一个乡镇企业存在的乡（镇）、村甚至村民小组，都需立定具体某一主体农地所有权的边界；其次，按照我国乡政村治的基层民主政治制度于1998年颁布的《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”，不是农村集体经济组织，基本上不可能在市场经济条件下认定这种社区共同体可以作为农地所有权的人格化代表。除非我们认定我国农村迄今依然是马克思所说的那种“亚细亚生产方式”占据着农村生产关系的主导地位，在此，土地的氏族公社共同所有制居于统治地位。但是，马克思定义的“亚细亚生产方式”中生产者的奴隶性质，又使“亚细亚生产方式”在现代中国，在市场经济占据主导地位的中国的存在，自不待言地给出了否定性结论。② 此前的立法出于意识形态上对土地私有制本能的厌恶，以及更为重要的，是对计划体制“一大二公”生产关系的路径依赖，虚拟出农地集体所有的名义主体，在此过程中，他无须考虑农民的权益如何得以保护，更无须考虑农地资源配置的效率基础。正因为这种产权主体的虚拟使农民的财产权益实现和农地资源配置效率提高一直处于“隔靴搔痒”的状态，所以它不能对农民产生真正的激励，农业生产水平的不断提高但成空文。
权利在本质上就是利益，所以，如果农地的集体所有权仅仅是一种观念性的所有权，并且不能由归属性权利转化为财产性权利，那么，这种观念性的所有权当然也就丧失了其核心的要义，即：当排他的所有形成之后，对客体的支配、利用及其所获取的利益，也仅只是抽象的、观念上的利益。这种所有权“向物的价值的逃逸”，与罗马法中“作为支配含义的所有权消隐于作为归属含义的所有权”是一脉相承的③，而且也强烈地提示着物权及其法律规范的继起。当传统农业的改造已经被规模经济、技术进步和人力资本的提高逼上一条不可逆的商品经济大道之后，农村土地集体所有权的非人格化主体将极大妨碍地上权人（亦即农地的家庭承包权人）的权利实现。这主要指必须由地上权人和所有权人“约定”的权利和义务，包括土地使用权、地上权的物上请求权、自由处分权、相邻关系权等等。当地上权人需要对自己依法取得的用益物权进行处分而希望改变原有约定，或者是必须以所有权人作为主体去订立、构建契约，那么，所有权主体的虚置就会滞碍地上权人的契约实现，加大交易成本。
2.严厉的农地用途管制与农民土地发展权的缺失
土地资本化这种政策选择的重要含义，就是要随着工业化和城市化的进程，一方面以农地用途管制保证国家（尤其像中国这样的发展中国家）的粮食安全，另一方面亦须从缩小城乡收入差距，把农民的权益性财产转变为财富的角度，讲究公平的发展。简言之，用途管制是有成本的，这个成本，就是要对农民被管制了用途的土地以发展权的补偿。我国《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，“所有使用土地的单位和个人，必须按照国家编制的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。政府对农民土地物权的这种干预，只要符合国家利益和维护了公共利益，就是理所当然的。这是包括我们自己都会接受的是非标准和思维逻辑。但是，问题到此并没有打住，因为尽管土地用途管制体现了国家意志，但它并未体现工业化和城市化快速进程中农民占有土地现实和潜在的升值空间和兑现可能，换言之，以农户土地承包经营权表达的物权权益是与时俱进的，而用途管制则剥夺了这种土地发展权，因而，这不是公平的发展。在承认土地用途管制的必要性的同时，也必须承认农民土地发展权存在的合理性。
土地发展权更强调土地实际占有者的他物权权益，尽管以《法国民法典》为主流的大陆法系突出了以所有权为中心的立法体制和立法精神，但十一世纪起就已传遍欧洲的英国的土地占有权（Seisin）制度，“所注重的并非所有，而是占有（possession），对土地而言即seisin。一个占有土地的人，其权利（title）优于一切不能证明自己对土地享有更佳的占有权（Right to Seisin）的人。在这个意义上，所有对土地的权力，都建立在占有的基础上。对土地的占有是权利的根基（roots）。可以毫不夸张地说，就土地而言，英国法不是关于所有的法律，而是关于占有的法律。”④ 这种与大陆法系物权制度大相径庭的土地权利的法律界定，对我们构思和创制我国的土地发展权有重要借鉴意义，因为它契合社会主义市场经济体制框架下农村土地制度中的用益权的价值取向，更有利于农村集体土地产权虚置的情况下保护农民的权益。
土地发展权肇始于1947年英国颁布的《城乡规划法》，该法规定，所有土地未来的发展权—即土地使用性质变更之权——皆属国家所有；美国则于1961年订立了土地发展权。英美两国的一大共同点是，土地发展权是从属但又独立于所有权的用益物权，对这种权利的预期收益（指用途变更之后可能产生的收益），要么国家向土地所有权人购买，要么后者向前者购买。也就是说，土地发展权的归属是存在交易成本的。我国改革开放以来快速推进的工业化和城市化历史，昭示这种发展权对农村集体土地（尤其是集体建设用地和宅基地）而言存在着巨大的财产形式转换和财富升值空间，是土地资本化的一条重要路径。
3.农民土地资本化的实现方式存在层层障碍
土地资本化的基本实现方式，是农民在土地上的权益可以权证形式被交易，或者可以在金融机构取得可抵押性，从而为现代农业的扩大再生产和规模化、专业化的农业生产经营提供内生性的资本融通渠道。但是，我国迄今为止（包括刚刚实施的《物权法》）涉及农村土地的所有法律，都把农民在土地上的权益转化为资本，从而依凭自己的权益性融资实现再生产扩大和收入流增加的可能性加以严厉的限制，使土地这种最为稀缺的生产要素的流动性大打折扣，配置效率严重低下。⑤
正像穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）所深信的那样，抵押和借贷，都是人权，并且是消除贫困、公平发展的最有力的武器，我国现行法规对农民土地他物权权益的“无微不至”的“关怀性”限制，凸显了“城市倾向型”（City bias）发展观的烙印，对农民收入增长、农业资源配置过程中的市场经济的规律性作用，是认识不到位的，甚至是持怀疑态度的；我们透过这些看似公平、实则歧视的冰冷的条文，看不到社会主义市场经济体制在农村和农业领域发挥资源配置基础性作用的制度环境，而没有这个环境，城乡分治的鸿沟就无法荡平，二元结构就依然故我，“三农”问题就会长久延续，城乡发展就难以统筹，和谐社会就无法建立。
事实上，早在2005年，国务院关于深化经济体制改革的意见中已经明确指出，要进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。广东、江苏等省也进行了颇有力度的制度创新。但是，这种制度变迁仅仅自下而上是不够的。
农民土地权益抵押的可获得性，是土地资本化最重要的内容。一方面，除了农信社而外所有的商业银行全面撤离农村和农业领域，另一方面，邮政储蓄通过自己遍布八方的“毛细血管”把农民的储蓄存款源源不断地吸到城市（上存央行只不过是农民储蓄存款流向城市的程序而已），再一方面，各种现存法律又严厉限制农民土地权益抵押的可获得性，试想，“身无长物”的农民如何在自己看似什么都有，实际什么都没有的生产函数方程式中找到增长的源泉？统筹城乡发展的精髓是公平的发展，具有分配效应（distributional effects）的制度安排如果在工业和农业、城市和乡村进行歧视性的扭曲配置，使一些人可以受益，一些人不可以受益，尤其是对弱势群体和弱质产业的发展机会进行限制，那么，这种必然会产生贫困、放大收入差距、使发展机会的不公平得到代际传递的法律规章，又怎么称得上“以人为本”呢？⑥
发展经济学在上世纪八十年代以来对发展中国家农村金融资源供给不足、金融工具创新缺失、信贷市场效率低下等原因所形成的农村金融抑制进行了富有成效的理论研究和经验分析，世界银行历年的发展报告往往辟有专门章节，刊出对样本国家农民抵押信贷可获得性的研究，并且结合体制内外的息差、计量分析了在特定样本国家农民的福利损失。只是我们几乎还没有看到关于法律制度安排对农村金融抑制加深的实证分析，理论研究也极为少见。⑦ 从经济增长的生产函数理论来看，如果以歧视性的制度安排来人为地加深农村的金融抑制，使资本要素在农业的扩大再生产过程中高度稀缺甚至不可获得，那么在这一产业领域中将难以出现规模经济和技术创新，更不可能在这一领域中奠定市场经济的体制框架，因此使农业长时期陷入“低水平均衡陷阱”，难以迈入现代化进程。
二、土地资本化的改革路径选择
从统筹城乡综合配套改革的角度出发，土地资本化的改革路径选择主要包括：做实农村集体产权主体；以土地发展权的贴现分摊土地用途管制成本；以官、民合作的农村金融制度（和金融工具）创新搭建农地使用权抵押可获得性的桥梁。
1.做实农村集体产权主体
既然从《宪法》到《土地管理法》都给出了农村土地集体所有权主体的多样性表达，实践中就可以在既有的宪政框架下选择具体的实现方式。考虑到村委会、村民小组更多的体现了村民自治的本质特征，几乎不能以委托代理形式来集合村民的福利最大化，体现以家庭承包经营权（以及其他形式的集体农地使用权）为主要内容的土地物权权益构成的财产关系；而且，农民与村委会、村民小组之间缺乏以委托代理关系来联结的治理结构，那么，以法律形式虚拟后者为前者的财产关系主体，一则缺乏新中国成立之后土地制度改革历史的依据，二则从基层民主制度的根基上“预设”了所谓产权主体代理人的逆向选择、败德行为乃至权力寻租的巨大空间，在没有监察机制的情况下，这种虚拟主体及其人格化代表不会自动地集合全体社区居民的福利最大化。⑧ 因此，做实集体土地所有权主体，完全可以在法律给定的另一个概念——集体经济组织，来展开和创新思路。具体的实现形式应该可以是因地制宜的，多样性的，比如：
（1）以土地合作社的形式，作为在一个村、组范围内代表全部村民的土地所有权主体，以这种合作社行使所有权人的权力，并代表全体合作社成员的意志与其他主体发生关系。至关重要的是，这种产权主体是农民在自愿原则基础上的一种集合选择，与生俱来的存在着委托——代理关系，代理租金、剩余索取和用手投票的民主政治机制可以迫使代理人把自己的效用目标函数与全体合作社成员的福利目标函数联结和集成在一起，从而使农民在土地上的权益实现和权益保护掌握在农民自己手中。
（2）以农村金融合作社的形式来代表农地集体产权主体。土地资本化的基本目的，就是要使农民土地权益能够具有如同其他生产要素近似甚至一样的流动性。这是一个简单道理，任何生产要素，如果不具有流动性，就不可能在商品生产过程中产生配置效率。农村金融合作社是农民以自己的土地使用权作为权益性资产，自愿集合，分别计量，作为金融合作社发行官方批准的“土地债券”的基础，并以之向相关金融机构进行生产性抵押贷款。当然，这种流动性的取得，尚需政府在农民土地权益的市场对价较难产生的情况下以“看得见的手”来促成金融工具创新，因为，农民土地权益未来收入流在目前的制度安排中具有较为严重的不确定性，恰恰是这种不确定性障碍了农地权益的抵押（与此相关的问题，本文后面还将论及，于此不赘）。农村金融合作社是农民以自己生存和发展的底线——土地使用权——在自愿的公共选择基础上构建的，它如同土地合作社一样具有委托——代理的治理结构。
（3）某些乡镇企业发达并已实施了“村企合一”的地区，也可以考虑以这种农村企业作为集体经济组织来代表集体农地产权主体；但在治理方式上，有必要专门成立在“村企合一”框架内的“集体土地权益委员会”，委员由农民直接选举产生，并只向村民代表大会负责，所有集体土地权益的处分和分配，以该委员会三分之二以上代表决议通过方为有效，“村企合一”的产权主体只能根据上述通过的议案，去执行实施。
2.以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本
“成本分摊”是科学发展观指导下推进城乡统筹的重要机制，它使城市和农村的发展变得公平，能够充分体现党中央强调的对农民“多予、少取、放活”的方针，增加了农村建设、农业发展和农民增收的机会，创造了更多的社会和谐因素。以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本，实际上根本用不着政府从自己的财政收入中支付一文钱，因为市场自然会在土地的供求规律支配下，刺激各类市场主体来支付这一成本。那么，要让市场机制起作用，就必须让市场主体对“18亿红线”之外的农村集体建设用地（在一定程度上也可以包括农民宅基地）用途管制有一个松弛性预期。也就是说，立法机构和行政机构应该理解：“18亿红线”是没有弹性的管制，农民在18亿亩土地上只能做一篇文章，其土地发展权由法律规定“自然消失”。但是，作为一种物权，其土地发展权随着社会主义现代化进程、尤其是土地资源越益稀缺的约束，应当是拥有可以预期（当然也具有高度的兑现不确定性）的收益的。当这种物权权益被法律规定“消失”之后，“消失”的成本就不应仅让农民负担。要兑现这种成本，政府也拿不出这么多钱，唯一可行的办法，就是“羊毛出在羊身上”，即重新修订土地管理法规，放宽乃至取消对农村集体建设用地的用途管制，使这部分土地在不影响“18亿红线”和粮食安全的前提下，随着工业化和城市化进程，由市场机制来复归、突显和兑现其本原和潜在的价值。此举会使农民理论上的财产转变为货币和资本形态的财富，并使“18亿红线”的用途管制得到补偿，国家需要付出的仅仅是提供制度资源，但发展就会更加公平。⑨
需要指出的是，由于农业大区规划以及主体功能分区的原因，很大一部分区域的保护性农地（即基本农田）面积会大，建设用地面积会小，耕地保护的责任很重，土地用途管制在集体建设用地上的放宽所可预期的权益比较少，因此，“成本分摊，均衡受益”机制要考虑到这种情况，并设计出一种“耕地保护补偿平准基金”，专门用于这些区域的基本农田保护。基金的来源当然是用途管制放宽之后，集体建设用地在土地市场上产生的收益的一个部分，只是，这种平准基金的补偿，要求在较大范围和较高层次上统筹。
3.农地使用权抵押可获得性的农村金融工具创新
商业银行对农业和农村的全面退出，是体制内金融机构对传统农业改造、现代农业发展和全面建设小康社会的“临阵脱逃”，尽管从“经济人”的逐利原则而言，作为市场主体，各大商业银行对农村信贷市场监管成本过高、信息不对称现象突出、信贷安全的不确定性较大等风险因素的客观评估使其做出“从农村逃跑”的决策是事出有因的，但是当我们的农民和农业以几十年的农业剩余形成了国家工业化的积累，当城乡现代化差距和城乡收入差距已使我们认识到这正是构建和谐社会所必须填平的鸿沟，我们还有什么理由要抛弃他们，要让农业急需、农村高度稀缺的金融资源离农民越来越远呢？因此，按照市场经济规则，去获取或产生与农村土地权益这种抵押物相对称的流动性，就是在反哺农业、支持农村的过程中必不可少、行之有效、入情入理的金融创新。这种创新要能为主流金融机构所认可，还需要一些过渡性制度安排，使之成为土地使用权抵押和银行信贷之间的桥梁。实践中可以设计和操作的方法也应当是因地制宜的，比如：
（1）在农民土地合作社的基础上，由恰当层级的政府批准，发行特定区域的“土地债券”，然后以这种土地债券为质押，向金融机构申请流动性。在本文前述的农地用途管制没有放宽之前，农地物权权益未来收入流严重的不确定性会极大地影响其抵押的可获得性。因此，还要在此基础上，由政府组建农业信贷担保公司对上述土地债券的信贷抵押进行担保，并承担约定比例的连带责任。从风险的社会分摊机制考虑，还可以设想以土地合作社成员联保的形式，向农业信贷担保公司反担保，一则降低其担保风险，二则在土地合作社内部成员中分摊风险，增强履约意识。
土地债券的产生，是农地资产价格的贴现依据，它折射出了特定区域农地未来收入流的预期水平，因此，这种债券具有流动性。我们完全不必为这种流动性坐卧不安，我们应当认识到，我国农业现代化进程中，农民最缺少的就是流动性。⑩ 以农地物权权益来寻求抵押的可获得性，就是希望在农业领域产生和创造比以前更多的流动性。理解这一点，就非常容易理解为什么、怎么样去创新金融工具，以土地资本化的改革思路，在已对农民“少取”的基础上，实实在在地“多予”，并破除一些法规性的浅薄，“放活”农民和农业。
（2）探索建立区域性的“农村土地银行”。此处所指的“农村土地银行”是以政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。政府要根据区域城乡统筹的基本面和趋势性发展，决定“农村土地银行”试点的起步、涵盖的范围、资本金的注入、人力资本的准备，以及与土地“存贷”相关的程序设计，等等。在此应当明白，“农村土地银行”的储蓄业务和借贷业务，其载体不是货币，而是农地的他物权权益，只是在储、贷两个环节上的利息是以货币形式来表达的。尽管如此，农村集体土地仍然可以凭借自己的物权权益与非银行衍生性准金融产品市场的结合，产生流动性。当然，“农村土地银行”的产生是有条件的，最要紧的条件是：地方政府的批准与出资；各类农地的确权；当地农业产业化的发展对农地流转的需求；农民对农地流转的意愿强弱程度，等等。
（3）与土地银行的业务发展相关和相匹配，需要在农业的生产、加工、物流、营销这样的价值链上，政府引导组建一系列专业化合作性形态的集体经济组织。比如，在一些区域，农业的专业化、产业化程度较低，基本上没有分业经营、规模化生产的龙头企业，因而农地流转的有效需求不大；而要打破细碎、分散、自给自足的小农生产方式，除了技术进步的作用，还必须在农业生产主体的组织形式上进行创新，以求获得规模效益和组织效益。各种形式的生产合作社（包括加工合作性、农产品物流合作社、市场营销合作社、农资合作社等）都可以功利主义地拿来就用。在这方面，无论是美国、日本等发达国家，还是印度、孟加拉等发展中国家，都有成熟的、可资借鉴的做法和经验。（11） 土地资本化是为了增加土地的流动性，这种流动性形成农村和农业的资本积累，在传统农业改造和现代农业发展的初创时期，这才是增长的源泉，而专业化、合作（协作）形态的农业生产组织，才会适应和匹配与规模经济相关的社会化大生产。
三、结语
在商品经济条件下，所有的生产要素都只服从于市场供求规律的支配，政府的干预往往具有反周期的性质，所以我们说市场配置资源起基础性作用。在我国全面建设小康社会进程中，社会主义市场经济体制是国家经济运行的基本制度框架，任何与此南其辕而北其辙的制度安排，包括那些扭曲要素价格、扩大城乡差距、阻碍公平发展的法律条款，都必然会在新的历史时期中找不到自己的定位而被历史无情地“刷新”。一些新的改革措施，包括土地资本化，将会对既有的制度体系形成挑战，二者的胜负，由二者对生产力的发展所起的作用所决定，由生产力发展所惠及的百姓的民心向背所决定。统筹城乡发展过程中的综合配套改革，在自己的起点就应当清醒判断，这一场前无古人的综合配套改革的重点领域和关键环节何在？只不过，在决定改革方案之前，必须清楚改革的成本和收益有多大，并且要讲究改革艺术，尽可能以过渡形态的改革方案来减小改革的阻力，熨平因利益格局变化可能（应当是必然）产生的波动，从而使制度障碍不致放大，改革路径也不致云山雾罩，改革的透明度和预期就让上下左右宽心和放心。
注释：
①参见Danis Tao Yang，1999." Urban-Biased Policies and Rising Income Ineguality in Chian "《The American Economics Review》,Vol.89,NO.2,PP.306-310.
②马克思、恩格斯关于亚细亚生产方式的诸多论著和经典结论可见诸马克思的《政治经济学批判》，《论前资本主义生产方式》，恩格斯的《弗兰克时代》等著作。只是，马克思指出，在古代东方（包括中国），不存在土地的私有制，“这是理解东方天国的钥匙”。《马克思选集》第2卷，人民出版社，北京,1972年P.38。他还指出，这种原始共同体“所能改变的最少”，“必然保持得最顽强也最持久”。这些论断，值得我们深思。
③冉昊：“所属和所有—论所有权发展过程中的两种含义”，载《制定科学的民法典—中德民法典立法研讨伎文集2002》，阿登纳基金系列丛书第21辑，法律出版社，北京，2003.P.446。事实上，今天我国广泛存在的农地集体所有正是上述作为归属含义的所有权，实施了家庭联产承包制之后的家属农户，以承包经营权体现了作为支配含义的所有权；但是，在承包权没有物权法定主义的表达之前，农民对承包土地的支配预期具有严重的不确定性，它会极大地松弛农民对土地投资的激励。
④Cheshire & Burn' S ," Modern Law of Real Property " ,( 1982) ,P28.转引自：陈健：《中国土地使用权制度》，[M].2003.机械工业出版社，北京,P.40。关于英国的农地Seisin制度的形成及其立法史，在许多论著中都有集中论述，参见马克尧：《英国封建社会研究》，1992，北大出版社，陈曦文：《英国16世纪经济变革与政策研究》，1995，首都师大出版社，哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命》，1993，中国大百科出版社相关各页。另可参见E.Lipson,1926，" The Economic Histry of England " ,London,Vol.1,PP.117-119。
⑤相关法律规定，参见《担保法》第37条，以及《物权法》第180条，第183条。虽然《物权法》第183条规定农村集体建设用地可与地上建筑物“一并抵押”，但第201条又明文对实现了抵押权之后的土地进行了性质和用途改变的管制。用经济学的眼光来看，这种立法在客观上恰恰固化乃至放大了二元结构，限制农民土地权益的资本化，也就限制了资本要素与土地要素的结合，从而使农业在现代化进程中失去了效率基础的支撑，农民的长效增收亦难以实现。
⑥世界银行2006年发展报告指出：制度应该是公平的制度的、制度资源的相对平等分配与经济资源的相对平等分配是互为补充的；制度资源的扭曲配置会使大多数人感到法律是不公平的。详见该报告第6章“公平、制度和发展过程”。PP.107-109.清华大学出版社，北京，2007.相关论述，还可参见，Acemoglu,D,Simon Johnson,and J.Robinson,2002," Reversal of Fortune:Georgraphy and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution《Quarterly Journal of Economics》117( 4) :1231-94。
⑦关于发展中国家农村金融抑制，可参见世界银行2006年发展报告，第9章，“市场与宏观经济”，pp，178-185，清华大学出版社，北京。阿马蒂亚·森从获取经济资源的“工具性自由”的角度，指出了对发展机会的抑制会对人们的福利和自由带来严重的负面影响。见其所著《以自由看待发展》，PP.30-33，中国人民大学出版社，2002，北京。此外，一些发展中国家的样本实证分析大都得出几乎近似的结论，如可参见Jeremy D.Foltz,2004，" Credit Market Acess and Profitability in Tunisian Agriculture " ,Agricultural Economics,30,229-240.。
⑧有关这一问题的集中论述，参见陈家泽，2006，“政府治理结构与服务型政府建设”[J].《经济学家》，第5期，西南财大出版社。
⑨关于对农地用途管制的相关论述，还可参见毕宝德、柴强等，《土地经济学》中国人民大学出版社，北京，2007（第五版）.PP.206-208。
⑩也许每一位城市社区居民对当下的“流动性过剩（甚至泛滥）”都耳熟能详，但很少有人思考，我们赖以为生、誉为基础的农业，却与流动性过剩无涉，它是流动性短缺（甚至稀缺）；其他一些领域可能会随着流动性过剩产生资产价格（如房地产业和资本市场），但伴随着流动性稀缺的农业，其资产价格泡沫（农民的主要资产就是土地）不仅没有泡沫产生的可能，而且还被法律规定长期低估，从而使中国农业、农村的金融抑制居于“世界领先”水平。
（11）比如，印度除了早在1904年即已颁布《信贷合作社法》（Cooperative Credit Societies Act），几乎在亚洲大陆最早成立农业合作社之外，还在其独立之后，把合作社的形态从农村信贷迅速延伸到生产、消费、销售、加工、供应、综合等领域，到2004年，全印有23亿户合作社成员，合作社信贷系统已是全球最大的网络，合作社在食糖产量的市场份额占全印58%，棉花购销占60%，食用油50%，化肥市场份额的35%，牛奶合作社已成为全世界最大的牛奶生产者，参阅，冯开文，2007，“印度农村合作社的发展”[J].《中国农村经济》，4，75-80。
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