党政关系建设的制度安排，本文主要内容关键词为：党政论文,关系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
在以政党为核心的现代民主政治中，党政关系问题是现代民主政治的基本问题，其本质是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的领导和治理。基于社会主义革命和建设的内在规定而形成的党、国家和社会的基本关系，社会主义国家党政关系在性质上与资本主义国家有很大的不同：社会主义国家是党通过革命建立的，党的先进性是党的领导和执政的合法性基本源泉，党的领导是社会主义国家建设和发展的前提，是国家政权的核心。这决定了社会主义国家党政关系的本质是：党如何有效领导国家政权；在资本主义国家，决定执政党领导国家和社会的合法性基础，不是来自政党的阶级性质本身，而是来自其执政地位，即来自其所掌握的国家权力和权威，因而，资本主义国家政权是资产阶级政党执政的前提，由此决定的资本主义国家党政关系的本质是，党如何有效掌握国家政权。显然，社会主义国家党政关系是以党的领导为前提展开的，而资本主义国家党政关系是以国家政权为前提展开的，前者是在保证领导下进行党政关系的制度安排；后者是在国家制度框架内进行党政关系的制度安排。
党的领导制度的内在规定性
在社会主义国家，党政关系的制度安排，不能把党政关系从党的领导制度中抽象出来，简单地从执政的角度来安排执政党与国家的关系，相反，必须充分考虑党的领导制度的内在规定性。从社会主义政治逻辑来看，党的领导是党执政的政治前提，而党的执政是党的领导的具体实现。虽然党政关系主要在党执政的过程中展开，但是处理党政关系的基本原则和制度安排，则必须同时考虑党的领导与党的执政两大方面。从党的领导角度来看，处理党政关系的关键是要在制度上实现“总揽全局、协调各方”的原则，从而在制度上实现党对国家政权的有效领导；从党的执政角度来看，处理党政关系的关键就是要在制度上实现“依法治国”原则，具体来说，就是党要依法全面健全国家政权体系，并依据现代国家制度的原理，依法有效地运作国家政权体系，使其真正承担起组织、协调、管理和保障社会的基本功能。在社会主义政治逻辑下，从这两个角度出发所形成的党政关系制度安排具有内在的统一性：以“总揽全局、协调各方”为原则所形成的党政关系的制度安排，保证了执政党对国家政权的领导；以“依法治国”为原则所形成的党政关系的制度安排，保证了执政党对国家政权的有效运作，并借此来增强和完善党的执政能力。在社会主义国家的政治架构中，执政党对国家政权的制度化领导，是其有效运作国家政权的政治基础和组织基础；而执政党对国家政权的有效运作，是党在依法治国的领导方略下实现有效领导的基本保证。
因此，在新的历史时期，党政关系的制度安排的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合，而不是简单的党政分开。从中国政治发展的历史过程来看，改革开放后强调的党政分开，主要是针对党政不分的党的一元化领导而言的，其战略目的是要消除过去那种以党代政、党统一切的集权化局面，通过改变党的领导体制和领导方式，加强党的领导。因而，改革开放以来强调的党政分开，不是为党政分开而党政分开，而是为了建立新型的党政关系而强调党政分开。应该说，这个工作目前只完成一半，即以党代政、党全面集权的局面已基本消除。但是，这个工作的另一半还没有完成，即建立新型、合理的党政关系。这种党政关系虽然以党政职能分开为前提，但其关系的形式却不单单是党政分开，而是党政之间在制度、功能和政治过程上的协调与耦合。党政之间的协调与耦合是以党政职能的各自相对独立为基础的，强调党的领导和国家管理在制度上的耦合性、在功能上的协调性、在政治过程上的统一性。中国的改革实践证明，如果党政关系建设仅仅做到党政分开，而不在党政职能分开的基础上，建立新型的党政关系，党政分开就不可能获得有效的制度保障，其结果要么出现党政关系倒退，要么出现党政关系混乱，从而使党的领导被削弱。之所以有许多人直到今日还是认为党政并没有实现有效分开，其主要原因就在此。
在社会主义国家，党的领导与党的执政之间的内在关系，决定了党政关系问题，既是党如何确立有效的领导体制的问题，也是党如何确立有效的执政体制的问题，因而，关系到党的领导水平和执政能力的整体提高。社会主义市场经济体制的确立和发展，为新型党政关系的最终确立奠定了坚实基础。因为，社会主义市场经济体制的确立，一方面使得传统党政关系所赖以存在的经济和社会基础逐渐消失；而另一方面，新的经济和社会关系要求党在改进领导体制和领导方式的同时，也为党的执政和党的建设的发展提供了新的制度安排、组织条件和价值背景。
从新型党政关系的内在原理出发，新时期党政关系的健全和发展，已不简单是党政之间的关系问题，而是一个涉及党和国家领导制度全局的问题，因而，需要通过全面的政治体制改革和政治建设来推进。在目前条件下，要形成协调的、有耦合性的党政关系，党政关系建设中的制度安排必须围绕三大方面展开：加强党的领导制度建设；健全国家制度；推进依法治国。
加强党的领导制度建设
加强党的领导制度建设，其取向是依据社会发展的要求和现代国家制度的基本原理，推进党的领导制度现代化建设，在实现党的领导制度化和法律化的同时，使党的领导制度与国家制度形成合理的协调与耦合关系，从而使党的领导与执政在制度上成为一个连续而非相互替代的政治过程。从目前的实践来看，党的领导制度建设必须首先解决两个基本问题：
其一是党内领导工作的体系化。从整体上讲，党内领导组织是规范和严密的，上下级领导组织之间、同级领导组织之间、以及不同职能的领导组织之间都有比较严密的维系网络。但是应该看到，党内目前领导组织之间的关系，如党委会与党委常委、党委常委与党组、党委与各类党的工作委员会之间的关系，虽有比较明确的组织规范，但各自所承担的功能往往无法整合为一个有机的、高度制度化领导工作体系。领导工作体系的缺乏或不健全，往往使得党委常委无法通过有效的领导组织体系实现具体的指挥和领导，结果只好不断强化自身的权力和权威，直接靠党委常委的权力和权威来总揽全局。为此，党内必须努力探索一套具有制度化的“总揽全局、协调各方”的领导工作体系。只有党内首先做到了这一点，党才能对国家政权形成制度化的领导。
其二是党内民主运作的制度化。在目前的体制下，这方面制度安排的一个重要取向，就是将党的委员会全体会议发展成为制度化的组织。依据党的有关章程，党的委员会不是常设的，在其全体会议闭会期间，其职权是由它选举产生的常务委员会行使，只是在事关大局的重大人事和重大问题决策时起作用。既然常委会是由委员会选举产生并行使委员会的职权，因而出于对党的代表大会负责的需要，委员会实际上拥有对其选举产生的常委会进行全面监督的权利。为了保证这个权利，党章规定：党的地方各级委员会全体会议，每年至少召开两次。由于党代表大会制度不是常任制，所以，如何有效发挥党的各级委员会全体会议的作用，对党内民主具有决定性的意义。如果委员会全体会议不能有效起作用，那么党的集体领导和集体决策就集中在党委常委。在这种情况下党内个别领导就可能突破常委的制度限制，形成专断。因而，江泽民总书记在纪念建党八十周年的讲话中，强调了党的委员会全体会议在集体领导和决策中的地位和作用，把常委的集体领导与决策作为其中的一部分来看待。他指出：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委的决策程序。”在这里，“会议决定”，既包括常委会会议的决定，也包括党的委员会全体会议的决定。发挥党的委员会全体会议作用的关键，是要使这个全体会议从一般的功能性会议发展为制度性会议，从而成为在党领导中具有实质性意义的组织机构，不仅发挥决定党内重大问题的功能，而且发挥协助和监督常委执行党内的重大决定的功能。党的委员会全体会议要真正成为常委会工作的协助和监督组织，就必须完善自身的功能，提高自身的工作能力，并全面走向制度化和规范化。为此，可以考虑在党委委员会全体会议内设立有关的工作委员会，把党委常委委员，尤其是党委委员会划分到几个具体的工作委员会，许多重大决定先由相关工作委员会首先作出建议性决定，然而后交委员会的全体会议讨论决定。这样，既能避免党委常委中个别领导对常委和党的委员会全体会议的影响，又能保证党的委员会全体会议具体功能的实现。这两方面都为党政之间形成一定的制度耦合性奠定了重要基础。
健全国家制度
健全国家制度，其取向是依据中国特色社会主义的基本政治原则和现代民主政治的制度原理，全面加强国家制度建设，在逐步推进制度的民主化和法律化的同时，提升国家制度的权威和相对独立性，使国家制度真正成为保障和实现党执政的有效的制度体系。从党政关系的制度安排的原理来看，目前，国家制度建设主要任务有两个：
其一是开发国家制度功能。新中国所确立的社会主义国家制度，从根本上讲，是现代国家制度，同时体现了社会主义原则和人民民主原则。五十多年的中国实践表明，这套国家制度符合治理中国这样超大规模社会的实际，在过去五十年中，只要这套制度正常运作，中国的经济和社会就获得稳定发展，“大跃进”前以及改革开放后的中国社会发展事实充分证明了这一点。但是，应该看到，由于运作时间和经验都比较有限，这套国家制度的应有功能发挥还不是十分充分。因而，新时期健全国家制度的首要任务，就是依法开发制度功能。应该来说，这方面的政治建设空间是很大的。
其二是完善国家制度体系。新中国确立的国家制度体系主要取向是保障和发展社会主义计划经济，因而，在一些具体的制度机制和运行方式上，带有计划经济的规定性。社会主义市场经济体制的确立，对国家制度体系提出了新要求。为此，国家制度建设，在依法开发国家制度功能的同时，还应该围绕着保障和发展社会主义市场经济体制，调整、充实国家制度体系及其运行机制和运行方式。
正如现代政治不能没有政党一样，现代社会发展不能没有有效的国家制度体系。因而，党政关系建设，不仅要建设具有强大领导力的政党，而且要建设具有强大运作和治理能力的国家制度。只有同时健全党的领导制度和国家制度，党政关系才能得到健康发展。
推进依法治国
推进依法治国，其取向是健全社会主义法律体系，强化法律在国家治理中的地位和作用，全面加强党政关系的法律基础，从而使党政关系获得充分的法律规范和法律保障。从规范党政关系的制度安排角度来说，在推进依法治国的过程中，党应在以下两个方面作出积极的努力：
其一，巩固和发展宪法的权威，使党和国家共同在宪法下活动。宪法是国家的根本大法，党和国家共同在宪法下活动，既保证了党对国家领导的合法性，也保证了国家在宪法下的自主运作和发展。这对于优化党政关系的制度安排，规范党政关系之间的制度、功能和政治过程关系，具有十分积极的意义。新中国政治实践表明，失去了宪法和法律的权威，权力也就失去了应有的规范和约束。在这样的情况下，党政关系必然扭曲。在新的历史时期，党政关系建设必须以确立宪法绝对权威为前提。这也符合我国人民民主政治的基本精神。
其二、健全和完善法律体系，使各个层面的党政关系走向制度安排法律化。政治现代化发展的一个重要标志就是制度化。制度化不是通过制度的设立而实现的，而是通过具有政治和法律效力的制度规范而实现的。因而，在党政关系的制度安排中，制度创新和制度增设固然十分重要，但关键的是使这些创新和增设的制度具有相应法律支撑，从而形成有效的政治与法律效力。从这个角度讲，没有健全和完善的社会主义法律体系，也就不可能确立健康的党政关系。
在社会主义国家，党的领导核心地位决定了党在这方面的作为，对法治国家的建设具有决定性意义。宪法权威和法律体系一旦全面确立，那么党政关系的制度安排，就不会被除了法律之外的其他意志所左右，从而使新型党政关系真正建筑在制度化和法律化的基础之上。
制度耦合、功能协调、过程统一，是新型党政关系的理想追求。随着中国社会发展进入一个全面创新的时代，党政关系建设应该走出党政分开的传统思维模式，同时依据党的领导的内在要求和现代国家制度建设和发展的基本原理，重构党政关系。在新的时期，中国的政治建设必然进入一个新的发展时期，形成合理、有效的党政关系制度安排，应该列为其重要的主题。
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