社会保障制度综合改革的目标取向——以张家港市社会保障制度综合改革为例，本文主要内容关键词为：张家港市论文,社会保障制度论文,为例论文,取向论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障
1994年下半年以来，张家港市社会保障制度综合改革，从建立统一的管理机制和社会统筹与个人帐户相结合的筹资机制入手，对养老、医疗、失业、生育等社会保险制度在体制和机制上进行了创新与探索，在建立新体制、新机制上取得了突破，初步确立了基本社会保险的框架和管理体系，取得了明显的效果。据统计，目前全市已有1246个机关企事业单位、1099个镇村企业共21万多名职工和农民参加了养老保险，全市养老保险平均覆盖率达72.18%。社会保险基金收缴率始终保持在90%以上，基金总量不断扩大。仅1996年就收缴城乡职工养老保险金1.68亿元，其中农村养老保险金收缴2552万元。城镇职工医疗、失业、生育和工伤保险等办法也相继出台，进入了实施阶段。医疗保险办法自今年元月1日实施以来进展顺利。全市已有1014个单位、97220名职工投保，占应参保人数的84%。城镇职工的失业保险投保面为98.6%，基金收缴率达86%。张家港市通过实施社会保险制度综合改革，已初步形成一个广覆盖、多层次、高效率、城乡一体的社保体系，较好地起到了样本和导向作用。
该市的成功实践有许多可资借鉴之处，但综合改革的目标取向最为关键。具体来说，社会保障综合改革的目标取向应注意如下三个方面。
1.力求与经济和社会发展的实际水平相适应
社会保障水平是衡量社会经济发展的一个重要标尺，而经济发展的不同阶段需要有一个相应的社会保障制度来支撑。张家港市作为苏南模式的发祥地之一，改革开放以来，经济和社会发展迅猛，1996年全市人均国内生产总值达到了3348美元，已初步达到现代化指标的下限水平；三次产业之间、城乡之间、两个文明之间协调发展，人民生活富足。至今年4月底，全市银行各项存款余额达112.6亿元，其中城乡储蓄存款余额达77亿元，加上全市外币存款、入股股金，人均实际达1.2万元。
经济的快速健康发展，客观上要求与此相适应的社会保障体系来配套，过去那种分散的社会保障手段和保障水平远不能与生产力水平相适应，远不能适应经济和社会快速发展的需要，存在着必须改革的弊端。一是多头管理、条块分割，保障能力弱，难于形成合力。改革前，张家港市社会保险行政和基金管理职能分别由市劳动局、人事局、卫生局、民政局、市委农工部和市总工会等多家部门履行。这种多头管理、条块分割的格局，导致政出多门、各自为政、互相制肘、扯皮内耗等现象较为严重，造成社会保险缺乏统一规划、单位和个人漏保和重复投保现象时有发生、保险基金容易流失等弊端。二是覆盖面狭窄，社会化程度不高，不能适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要。近几年，张家港市外引内联的成效显著，国内外资金、技术、人才大量进入张家港市，加速了产权的流动和重组，而原有的基本养老保险社会统筹形式，仅限于全民和集体企事业单位的职工，社会保险的覆盖面十分有限，已不能覆盖各种不同所有制单位和城乡全体劳动者，养老问题制约了职工的合理流动，制约了企业的自主用工，制约了不同所有制经济之间的互相渗透和转换。而且，参加统筹与未参加统筹企业之间的负担不均衡、老企业与新办企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾一直得不到很好解决，将来势必导致一大批职工退休后生活得不到保障。三是职工的义务和权利不统一。原有的社会养老保险制度，采用以职工退休前一个月标准工资的一定比例计发养老金，因目前大多数企业已自主确定多种工资分配形式，不仅给计算养老金带来困难，而且容易导致计发偏低。并且职工不为自己积蓄养老金，不能体现养老金待遇高低与在职时的贡献大小挂钩。四是缺乏必要的调整补偿机制和预筹积累机制。一方面，随着经济的快速发展和人民生活水平的提高，尽管国家和地方曾采取多种措施，几次给离退休人员增发了生活补贴、价格补贴等，但由于没有建立起正常的调整机制，少部分人员实际生活水平仍有所下降。另一方面，由于缺乏预筹积累机制，面临着人口老龄化高峰期支付养老金的巨大风险。按照国际上通行的标准计算，我国将从2000年开始进入老年型社会，而张家港市在1986年就提前进入了老年型社会。目前有少数行业，如商业、装卸等行业的企业单位，已出现1个职工养1个退休人员的现象，纺织、印染行业的少数企业也出现2个职工养1个退休人员的现象，企业负担很重。另据预测，该市2018年到2025年将步入持续的退休高峰期，如按养老金替代率70%测算，则每年支付基本养老金高达近10亿元。如不及早建立预筹积累机制，到时将难以应付如此庞大的养老金支出。
为切实从根本上建立统一的社会保险机制，探索社会保障制度改革的新路子，适应经济社会发展的需要，1994年，张家港市委、市政府组织专门力量，就社会保险进行了认真的调查摸底和反复严密测算，并按照国务院、省政府的有关精神，参照上海等地社会保险制度改革的做法，制定了“张家港市社会保险制度综合改革实施方案”和“城镇职工养老保险制度改革实施方案”。明确社会保险制度综合改革的总体目标是：从1995年到1997年的3年时间里，逐步建立起包括养老、失业、医疗、工伤、生育在内的新型社会保险制度；到1997年底，全市城镇职工养老保险面达到100%，农村职工养老保险面达到85%，其他人员的养老保险面达到70%，全市各类人员的养老保险平均覆盖面要达到85%以上，基本接近或达到发达国家水平；其它险种如失业、医疗、工伤、生育保险的保险面均要达到80%以上；基本形成机关、事业、企业和农村多种经济成分参加的多层次、多形式的社会保障体系，全面具备与社会主义市场经济相适应的社会保险运行机制，真正实现劳有所酬、伤有所保、病有所医、老有所养，失业、生育都有依靠，使社会主义优越性得到充分体现，推动经济与社会在更高层次上实现协调发展。按照这一目标，该年年底，成立了社会保障管理局并进入实质性运作。接着，养老、医疗、生育保险等一系列实施细则和暂行办法相继出台，并付诸实施。经两年多的运行和操作，张家港市社会保险体系呈现出五大特征：一是变多头管理、条块分割为管理、制度、标准和政策的“四统一”；二是变限定保险对象为涵盖全体劳动者；三是变保险金费用由“国家统包”为国家、集体、个人三方共同承担；四是变保险金支付由现收现付式为部分预筹积累式；五是变养老金计发按工资的固定比例计发为个人帐户累积储存计发。这一转变，使地方政府负起了“保一方平安”的责任，企业由此减轻了沉重的社会负担，广大职工群众得到了无后顾之忧的保证。不仅较好地适应了现行社会与经济发展的水平，而且极大地促进了社会保障事业的发展。
2.力求建立一个统一的、多层次的社会保险管理体系
按照十四届三中全会《决定》和国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》精神，以实现一体化管理体系为目标，并结合本地实际，张家港市把社会保险管理体制分为三个层次。
第一层次为行政管理部门。由市社会保障管理委员会和市社会保障管理局共同承担。市社会保障管理委员会主任由市长兼任，副主任由一名常务副市长、一名市委常委和一名副市长兼任，成员由市委农工部、市社保局、劳动局、人事局、民政局、体改委、审计局、总工会等14个部门的主要负责人组成。主要职责是负责全市社会保险的规划，研究和决定社会保险的重大决策，审定社会保险的模式、范围、对象及基金的收缴、发放监控办法和筹划社会保险基金的保值、增值。新成立的市社会保障管理局，列入政府序列，明确为一级局，行政职能为负责全市养老、失业、医疗、生育、工伤社会保险的统一扎口管理。其主要职责是拟定有关政策、规定草案，经批准后负责组织实施；统一管理全市的社会保险工作，对社会保险工作实施领导、监督和检查。同时在各镇设立社会保障管理所，各镇社保所为社保局的派出机构，其主要任务是负责本地区城镇、农村的社会保险业务。
第二层次为执行机构。即社会保险经办机构，负责社会保险基金的收支、营运和管理，经办社会保险具体业务。为达到社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构和监督机构分设的管理要求，张家港市成立了两个中心，即基金管理结算中心（主要职能是负责社会保险基金的征缴、运营和个人帐户的管理、公布和结算等业务）和管理服务中心（主要职能是负责离退休职工活动中心的建管、在职职工社会保险关系的代理、部分人员养老金的直接发放和社会化管理服务等）。
第三层次为监督机构。负责对社会保险政策、法规执行情况和基金使用、管理工作的监督。为有效地实行监督，首先从机构上作了安排，市社保局设立财务审计科、纪检监察组，两个中心设立基金财务科。其次，在内部管理上严密工作流程，实行既相互交叉业务又相互制约的管理办法。这样形成了行政上政事分开，功能配套齐全，基金运行上管政策的不管钱、管钱的不发钱、发钱的无权审批的相互既制约又联系的新管理网络。该市现行的监督体系主要包括行政监督、财务监督、审计监督和社会监督四个方面。(1)行政监督。市社管委、市社保局对两个中心贯彻执行社会保险政策和基金管理情况进行监督。但平时主要由社保局内设的财务审计科和纪检监察组承担。(2)财务监督。主要采取三项措施：一是建立财务监督机构，实行政事分开，制订内部控制制度，实施内部财务审计监督；二是建立一个核算体系，实行两层核算、三表反馈、四表联结，开展事前、事中、事后的有效监督；三是充分发挥行政职能，实行监督审计。(3)审计监督。接受同级或上级财政、审计部门每年一次的审计。(4)社会监督。主要通过公布个人养老医疗保险帐户储存额，接受广大参保人员的监督、工会组织的监督、单位的监督和社会各界的监督。
经过两年多的运行，集中统一的社会保险管理体系已显示出初步的成效。一是大大提高了社会保险管理的有效性和权威性。实行了统一管理，对政策的制定、机构运行成本的降低、基金运行的安全性等方面的工作都有较大的促进作用。二是增强了统筹互济功能和抗风险能力。改革后，由于几大险种的基金集中，增大了资金总量，可供统筹使用的基金实力得到增强，社会保险的优越性更加明显。不同行业、企业间离退休费用负担畸轻畸重的矛盾得到了解决，均衡了企业负担；全市众多离退休人员不再受企业经济效益和市场物价的影响，都能及时足额领到养老金，保障了离退休人员的基本生活，维护了安定团结；较好地发挥了统筹互济功能，依托养老、失业保险的强大后盾，全市“关停并转撤”企业没有发生任何社会震荡，职工生活有保障、人心安定，确保了改革的平稳健康发展；抗风险和资金融通能力增强，如医疗保险改革在苏州各市中率先启动，主要是得益于由其它险种为其提供资金融通，避免了多数市（县）缺少启动资金的困难。
3.力求形成权利与义务相统一、多渠道、多层次的筹资运行机制
张家港市社会保障制度改革的基本原则是在社会统筹和个人帐户相结合的基础上，资金来源坚持国家、集体、个人共同负担；管理方式实行政事分开，坚持专款专用，并确保保值增值；保障水平坚持权利与义务相统一，贡献和待遇相挂钩，保障与激励相一致；试行范围先城镇职工，后覆盖全社会。
根据以上原则，改革主要从以下七个方面着手：(1)社会保险费用由单位和个人共同负担。城镇职工养老保险费单位按在职人员工资总额的19%（含工伤保险、女职工生育保险费用）缴纳，以后每年下降0.5%，降到16%时不再下降；个人按工资的4%缴纳，以后每年提高0.5%，升到7%时不再增加。农村养老保险按上一年度全市农村人均收入为缴费基数，单位根据经济状况，在2—8%之间选择缴纳比例，个人则按单位相同比例缴纳养老保险费。私营企业职工、个体工商户养老保险分市区和城镇，分别实行城镇职工和农村养老保险办法。城镇职工医疗保险，单位按在职职工上年工资总额的11%缴纳，个人按本人上年工资总额的1%缴纳。(2)建立社会保险个人帐户。养老保险个人帐户记录个人缴纳的养老保险费以及单位缴纳的养老保险费相应记入的部分，单位和个人缴纳的原则上每月记入个人帐户的储存额，约占工资的17%，个人帐户储存额按不低于同期一年期银行定期储蓄存款的利率计息，两者累计储存到退休时据此计发养老金。实行农村养老保险办法的农村职工、农民，单位和个人缴纳的养老保险费全部记入个人帐户，退休时按帐户累积本息储存额除以120按月计发。医疗保险的个人帐户，个人缴纳的全部记入帐户，单位缴纳的医疗保险费中，按不同年龄段，以4—6%的比例记入个人帐户。(3)社会保险范围，由城镇职工扩大到全社会的劳动者。(4)改革养老金的计发办法，城镇职工养老金由原来按退休前标准工资的一定比例计发，改为按个人帐户的累计储存额按月计发，针对不同的对象，采取“新人新办法、中人中办法、老人老办法”，搞好新老制度的衔接和平稳过渡；农村职工、农民退休时按个人帐户本息储存额除以120按月计发。(5)建立基本养老金的增长机制。对养老保险制度改革后的退休人员，依据上年居民消费价格指数上升幅度，适当调整基本养老保险金发放水平，居民消费价格指数比上年下降时，基本养老金不作调整。(6)提高社会保险的社会化程度，逐步实现退休人员与原工作单位分离。(7)建立多层次的保险体系。除基本养老保险外，在有条件的单位，逐步推行单位补充养老保险，鼓励有条件的职工参加个人储蓄性养老保险。在完善养老保险的基础上，逐步推行医疗保险、女职工生育保险、失业保险、工伤保险等多种险种。
“社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式与原来的“社会统筹”模式相比，显示出三点优越性：第一，实现了原则性与灵活性的有机统一，能适用于不同经济水平和不同所有制单位。建立个人帐户后，以缴费年限替代连续工龄，以个人缴费多少代替基本工资，不管在哪里工作，只要缴了费，都分别记入个人帐户，退休时按个人帐户累计储存额计发养老金。这样无论居民或农民在不同所有制企业之间、城镇与农村之间变更工作都不需变换个人帐户，也不会因此而影响退休后的待遇。这就为企业搞活用工制度和内部分配创造了良好的外部环境，同时也为职工自主择业和合理流动解除了后顾之忧。第二，极大地增强了职工个人的参与意识、保障意识和监督意识。由于养老金、医疗费的高低直接与个人帐户的积累额挂钩，摒弃了以往个人缴费只是为了弥补统筹基金不足的错觉，增强了个人参与意识、保障意识和监督意识，不但个人愿意缴费，而且还监督为其缴费，有效防止了有些单位的漏缴和少缴，促进了保险基金的收缴进度。第三，保障和激励功能增强，体现了权利和义务相对应，贡献和待遇相联系的基本原则。缴费多少与个人利益直接相关，个人缴费多、缴费时间长，单位为其缴纳并记入个人帐户的也多；年轻时多做，年老时就可多享受，从而鼓励职工努力工作，多作贡献。
社会保险制度改革是一项涉及面广、时效性强的改革，张家港市仅仅是走出了第一步，在实施过程中也出现了一些方案设计时始料不及、考虑不周的问题，主要有：
1.一个县或市率先改革建立社会保障管理机构，因目前社保机构的职能尚未进一步明确，社保部门在失去原有劳动、人事、民政等部门职能制约优势的情况下，由于部门利益的关系，对社会保障工作实施统一管理、开展工作有一定困难，加上新建部门无条线和对口业务部门的指导，缺乏横向联系，以及有的部门强调本身的职能，工作难于协调，各种矛盾时有发生。
2.按照国务院国发〔1995〕6号文件一号方案和上海等地先进经验，张家港市实行新的养老保险制度改革办法，与全国、全省有些现行规定的不一致，带来职工跨地区流动后个人帐户储存额转移的困难。
3.社会保险基金是取之于民、用之于民，保障劳动者生、老、病、伤、残后基本生活的一笔庞大资金，如何使这一笔基金在高通胀、负利率情况下保值增值，如何不降低将来的保障水平，靠现在的办法是难于实现的，需要在深化改革中不断加以完善并拿出新的办法。
4.上下改革不同步、不配套容易引发操作上的分歧。如机关事业单位工作人员的养老金计发比例实行新办法后，原享受本人标准工资100%待遇的退休人员养老金有所减少，为减少矛盾，保持政策的连续性，不得不参照外地的经验，给予妥善解决；另外，部分人员由于工龄短加上单位不能按规定足额缴纳养老保险费等原因，按新办法计发养老金也可能会低于老办法计发的养老金，这些都需着手尽快解决。
这些问题要得到根本解决，只有通过深化改革来进行。需解决的突出问题一是管理体制问题，必须理顺关系，实施统一管理；二是统一改革办法，统一筹资记帐比例和养老金计发办法，规范业务操作；三是国家应尽快出台社会保障法或社会保险法或结合实际出部分子法，如养老保险法、失业保险法、工伤保险法等，使社会保险逐步走上法制化、规范化的道路；四是尽快出台养老基金管理办法，保证养老基金不因物价的上涨而贬值，确保养老保障水平。
（执笔王金良 王连生）
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