张戈磊
南开大学 上海
摘要：随着政府寻求职能转变的不断深入，“小政府、大社会”格局是必然发展的趋势。伴随着社区建设的不断深化，社区非政府公共组织也应运而生。社区非政府公共组织在社区建设的浪潮中如何发展壮大下去便直观而又深刻地摆在了我们的面前。本文从分析社区非政府公共组织研究背景入手，简要列举社区非政府公共组织如何通过发挥其功能，并结合实际分析我国非政府公共组织在建设中遇到的主要原因。最后根据我国的国情和现在政府提出的发展政策，提出解决上述问题的具体对策，从而为今后我国非政府组织在社区建设中的进一步发展提供理论和实践上的指导。
一、研究背景
（一）、研究背景
在构建服务型政府的时代背景下，公共服务职能作为政府的四大职能之一，被放在了更加突出的位置。2012 年，党的十八大报告强调指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化人民团体在社会管理和服务中的职责。”这充分表明了党对非政府组织参与城市社区公共服务的重视。但政府提供的服务已经不能满足人民日益增长的多元化的需求，政府需要有非政府公共组织这样的组织起到信息沟通的作用，并通过这些组织帮助维护市场与社会秩序，从而减少政府的社会管理成本、提高政府公共决策的效率，这就需要加强对政府与非政府组织在各个领域的研究。
二、政府与社区非政府组织之间的关系
（一）、非政府公共组织有利于政府职能的转变
实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，其中一个重点就是要发展社会组织，承接政府转变的职能，否则，政府职能无处可转，无人承接，导致公共事务无人管理，最终还是会落到政府的头上。所以非政府公共组织的发展可以承接政府剥离出来的职能，或者在政府无法发挥有效作用的领域发挥优势。
（二）、非政府公共组织是社区管理体制改革的要求
从长远来看，实行自治是城市社区组织管理体制建设的基本方向。当然，这个过程不是一步到位的，而是一个循序渐进的过程，是一个从理论模式到实践探索，再到目标模式的发展过程。在目标实现的过程中，我们要实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。
（三）、非政府公共组织满足社区居民的需求
目前，我国社区公共服务主要是包括社会福利服务、便民利民服务、行政性服务等方面。局限性的服务内容和陈旧的服务方式的已不能满足日益增长社区居民的需求，社区居民对社区服务的要求越来越高，社区公共事务变得越来越复杂，这要求政府优化公共服务的提供手段，缩小公共服务的范围，以提供更为灵活、高效的公共服务。
三、非政府公共组织目前存在的几个问题
（一）、无法充分发挥自治力
由于非政府公共组织的成熟度总起来说比较一般，并不能全部摆脱对政府部门的依附，许多属于公民社会范畴的事情都被传统政府的运作纳入政治生活范围了。尤其是，有些公民社会的活动仍然在政府及其派生机构所动员、管辖或牵制。社区非政府组织本来应该是民间自发组织成立的。在上海，几乎所有设计社区非政府公共组织都由街道办事处来管理，组织开展活动和管理。所以政府实际上成了社区非政府公共组织的主体。一些已经存在的社区非政府公共组织实际上有些不伦不类，既不是政府组织但却被赋予某些管理职能，又不是自治性的非政府公共组织但却要承担组织公民社会参与社会事务的义务。
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（二）、专业性社工人员不足
虽然我国民间组织发展迅速，但是从现状来看，无论是人们的观念，还是组织的数量、规模，以及更为重要的整体能力和作用，都还远跟不上社会、经济发展的需要，真正能适应市场化环境，能故及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非赢利机构和组织还太少。从人员组成来看，主要有专职人员、兼职人员和志愿者组成，其年龄结构大部分都是离退休的中老年人，学历层次较低，受过专业的有关社区工作培训的比较少。由于非政府公共组织的用人机制不完善，很难吸引优秀的人才加入。非政府公共组织需要根据居民的需求提供公共服务，创新公共服务提供方式，开展形式多样的服务项目。因此，非政府公共组织如何在保证志愿性、非营利性的前提下，吸引更多更优秀的人才加入是关键问题之一。
（三）、制度环境不规范
目前，我国有关非政府组织的法律从无到有、从不健全到逐步健全建设起来，基本形成了一套比较完善的体系，制定了如：《中华人民共和国居委会组织法》、《城市街道办事处组织条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法律法规，这些为非政府公共组织的发展提供了依据和支撑。与此同时，由于社区建设是一个新生事物，社区非政府公共组织刚刚起步发展，我国缺少专门针对社区非政府公共组织的法律法规，这一方面使得社区非政府公共组织缺乏存在的法律依据，另一方面限制了社区非政府组织的发展。随着社会政治、经济等各个方面的发展，一些法律法规也不适应社会现实的需要，亟需制定、修订、完善。如：社区非政府公共组织接受个人和社会捐赠的优惠政策亟需制定；社区工作者的定性、职业流动及相关待遇等都需要政策的引导等等。
四、非政府公共组织未来之路几点建议
（一）、转变理念，推进职能转变
治理理论认为，政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”。政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色，政府是“掌舵”而不是“划桨”。政府应当更新治理理念，在社区治理中转变政府职能。在承认政府权力有限的前提下，将某些管理权限还于非政府公共组织，改变过去政府包揽一切的做法。并且实现政府管理方式和管理手段的转变，由主动——被动性的管理方式向互动性的管理方式的转变，由行政性的管理方式向契约性的管理方式的转变，由控制性的管治方式向协商性的管治方式的转变，由微观干预性的管理方式向宏观调控性的管理方式的转变。
（二）、吸引和培养更多专业化人员参与。
这是要求在社区中提供专业的服务人员，提供专业的服务岗位，建立一个有专业人员提供的专业化服务社区。这就要求在社区内部建立专业人员的职级和待遇体系，使社区服务人员由非专业的人员转变为专业的管理人员。具体做法就是在确定了所需要做的工作后，根据社区服务中的不同工作性质、类别和岗位要求，建立从社区服务到社会工作者的一个完整的职业体系结构，并在招募、待遇和管理人员方面都做到相应的制度安排。
（三）、创新改善运作模式
在我国现在的社区服务中心都是按照事业单位进行管理、组织和运作的，缺少独特属性和相应的合理有效管理模式，因此关于社区服务不但要作为事业进行对待，社区服务中心不但应以事业单位的性质来组织和管理，而且还要以一种特别的事业和事业单位类型，即创新性的工作事业和专业的组织类型进行管理。因此要求非政府组织可以借鉴其他专业领域的管理模式，未来我国社区服务必定是一群专业化的人员，按照统一的专业标准进行管理，这就要求首先是一种专业的整体运作方式。
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论文作者:张戈磊
论文发表刊物:《基层建设》2015年28期供稿
论文发表时间:2016/4/5
标签：政府论文; 组织论文; 社区论文; 社会论文; 方式论文; 公共服务论文; 社区服务论文; 《基层建设》2015年28期供稿论文;