上海城市化进程中离土农民的安置和保障问题研究，本文主要内容关键词为：上海论文,进程论文,农民论文,中离土论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，在工业化和城市化的双重推动下，上海城市建设用地、外商投资开发用地、乡镇企业用地数量日益增加。由于市郊土地为集体和农民所有，因此目前政府主要采用两种方式获得市郊土地的所有权或使用权。一为征用土地，得到相应的土地所有权；另一为使用（租借）土地，仅获取规定年限的土地使用权。近20年以来，上海市共征用、使用土地约144万亩，其中以征用土地为主，征地、租地之比大约为7∶3。与此同时，因土地被征用（以下简称征地农业人员）和使用（以下简称失地农民）而导致的离土农民的数量也迅速增加，目前上海市离土农民的总数已超过百万（注：上海市劳动和社会保障局：《上海劳动和社会保障局统计资料》，2002年。）。农民离土后，政府通过何种方式和途径为其提供等价的保障和补偿，不仅关系到农民利益的保护进而关系到社会稳定的问题，而且对下阶段的城市化推进及至社会经济发展也有较为直接的影响作用。
上海市离土农民安置政策演变及存在的问题
（一）征地农民安置政策的历史演变
征地农民中16—44周岁的女性和16—54周岁的男性统称为征地劳动力。目前，本市对征地劳动力的安置大致分为两种方式：征地吸劳和征地养老。所谓征地吸劳，是指对年龄在45周岁以下的征地劳动力负责就业安置；征地养老则是将女性45周岁、男性55周岁以上的征地劳动力纳入养老范围，每月给予一定的养老补贴。截止2002年第一季度，本市累计安置征地劳动力45万余人，其中安置进单位和自谋职业人数之比约为8∶2。历年来的征地养老人员估计累计约为16万人左右。
上世纪90年代以前，由于本市征地数量较少，征地单位以生产性企业为主，因此确定了“谁征地、谁吸劳”的安置原则，要求由企业自行安置征地农业人员。90年代以后，随着本市城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途也发生了变化，大部分征地用于非生产性项目（如：市政、房地产、土地开发和公共设施建设等），由于这类项目单位没有能力安置征地农业人员，因而政府开始探索不同的安置模式，安置模式的多样化逐渐显现。1994年，市政府颁布了《上海市住宅建设征地集体所有土地农业人口安置办法》，开始将本市征地农业人口的安置方式分为征地吸劳和征地养老两种方式；安置原则调整为“谁用地，谁负责安置”，允许征地单位不直接吸劳，可以委托其他单位或鼓励征地劳动力自谋职业等进行多渠道安置。近年来，上海市政府根据就业市场的变化，拟对“谁用地、谁负责安置”原则作进一步的修改，设想为“落实安置补偿，用于基本保障、适度生活补贴，进入市场就业”，已在浦东新区等地作了试点，不久将在全市范围内统一推广。这一政策的实施，意味着今后征地单位将只负责落实补偿费用，不再负责就业安置。征地劳动力在解决基本社会保障问题以后，即进入市场就业。
（二）征地农民安置中存在的问题及其分析
由于上海市有关部门高度重视离土农民的安置和保障问题，出台了各种有利于保障征地农民利益的安置政策，使得征地农民的就业和生活有了政策上的保证。但是短时间内积累起来的就业压力，新产业对劳动力素质的较高要求，离土农民过高的安置期望，外来劳动力的大量涌入，给安置工作以及征地农民的生活带来了不少困难。
1.单位安置的征地劳动力三成以上已经离岗，新产生的征地劳动力安置难度很大
目前，在全市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30％的人实际处于离岗状态，但由于相当部分的征地劳动力还存在严重的“铁饭碗”意识，因此即便单位生产经营发生了困难，甚至到了濒临破产的地步，也难以与他们解除劳动关系。预计本市每年还将产生3万左右的征地劳动力，征地劳动力的素质与本市产业升级，高新技术企业加快发展的趋势存在矛盾，使得沿用多年的“谁征地、谁负责安置”的原则事实上已经难以执行。
2.部分征地劳动力长期领取待工生活补贴，隐性就业、失业现象同时存在且问题严重
由于一些用地单位难以安置征地农民，因而采用发放待工生活补贴的方式。从表面上看，这一方式有利于保障征地农民的基本生活，避免产生新的城市贫困阶层。但从实际效果看，不利于激励征地农民自主择业和就业。由于有了一定的生活保障，又受传统的“等、靠、要”思想的影响，往往会造成这一群体的过分依赖心理。在择业时眼高手低，就业的成功率相对较低，造成群体的隐性失业现象。另一方面，部分人员为了长期享受待工生活补贴，在有了新的工作岗位后往往采取瞒报的方式，又造成了隐性就业问题。无论是隐性就业还是隐性失业，均不利于社会对这部分群体实施有效的管理。
3.安置补助费标准太低，与实际需求相背离
1994年安置办法规定的安置费标准为3万元，用于征地劳动力的安置补偿，这一标准并未随物价上涨和社会生活水平的提高作过任何相应的调整，但是征地单位支付安置费的实际费用已经增长。据1998年对13个区县20414名已办理安置手续的征地劳动力的统计分析结果表明，征地单位实际人均安置成本已达5.51万元，最高达8.5万/人。显然，安置办法规定的标准已无法反映征地劳动力的实际安置成本。
4.一些安置的征地劳动力社会保险不落实，存在严重的后顾之忧
据调查，在已经安置进入乡镇企业等单位的征地劳动力，超过一成比例者目前尚未参加全市统一的社会保险，存在严重的后顾之忧。其主要原因是：从1994年以来，征地单位为了解决征地劳动力安置难的问题，同当地政府协商安置，乡镇政府为了加快经济发展，同意由乡镇企业安置，这样乡镇企业安置征地劳动力的人数逐年扩大，但是安置征地劳动力的乡镇单位，从经济负担多少来考虑，对征地劳动力继续办理农村保险，未改办城镇职工保险。
5.自谋出路者生活陷入困境的比例较高，成为社会不稳定的一个因素
自谋出路是安置办法倡导和鼓励征地农民自主就业的一种安置方式。按这一政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5—3万元不等的一次性补助费。这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍欢迎，为此全市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地吸劳总量（44.54万人）的18.68％，而其中以自由职业者身份缴纳社会保险费的不足10％。时至今日，他们中的相当部分人员自谋职业失败，安置费也已用完，生存和生活面临困难。为此，部分人员采用信访、上访甚至吵闹等极端形式，要求政府重新解决安置问题，成为社会的一个不稳定因素；重复安置即提高了安置成本，又增加了地方财政尤其是区县一级财政的支出压力。
6.征地养老经费管理和使用不规范，存在严重的隐患
目前，征地养老经费独立于城镇的养老体系之外，由区县、乡镇、企事业等单位实施分散管理，一方面，由于基金、养老标准存在差异，负担也轻重不一。另一方面，各个单位对征地养老经费的管理不规范，挪用和挤占现象难以杜绝，养老经费存在严重的安全隐患；此外，随着征地养老生活费水平的不断提高，征地时提取的养老经费（包含养老生活费和医疗费），已不能满足养老的需要。例如，1989年一次性提取的1.7—2.3万元的养老经费，是参照当时征地养老人员75元/月的生活费标准计算的，但是随着近年城镇居民生活水平的不断提高，养老金支付标准也水涨船高，逐步增加到人均9万元左右。为此，目前许多区县征地养老经费已经入不敷出，难以为继。
7.征地养老金发放标准多年未作调整，引发了部分征地养老人员的不满情绪
此外，由于征地养老人员养老经费发放标准不因物价指数及社会经济发展水平而作调整，目前本市征地养老人员的生活费标准，近郊为408元/人，远郊为332元/人。这一标准自1999年以来已经连续三年未作任何调整，受城镇退休职工退休金水平逐年不断增长的比照思想影响，这一群体对未能参与分享社会进步的成果而引发了不满情绪，成为其不断上访的原因。
（三）使用土地的补偿政策及其存在的问题
使用土地是城郊开发建设中一种更为普遍的用地方式，由于土地所有权没有发生根本的转变，因此农民在名义上仍然拥有被租借土地的所有权。目前上海市对使用土地的政策是采取每年支付租借费用的形式。对用地农民则采取每年每亩补助500—1000元不等（视土地级差而定）的标准。目前，在用地方面主要存在以下几个方面的问题。
1.土地用途擅自隐瞒，“外征内使”，失地农民利益受到损害
我们在奉贤区调查时了解到：部分乡镇以降低开发成本为由，擅自隐瞒土地用途或违规操作，将部分实际已征用的土地按照使用土地的方式补偿失土农民，换言之，没有及时对部分征地农民实现“农转非”，并实施征地补偿。虽然这一方式得到部分农民的认可，但由此引起的风险不可忽视。且不说这种做法与上海市目前的安置政策相违背，单就通行的操作方式来看，就存在着严重的隐患。因为目前普遍的做法大多是通过将部分征地补偿费用积聚形成基金，加以一定的投资运作，然后通过逐年支付的方式对农民加以补偿。由于事实上已经丧失了对这部分土地的所有权，因此一旦基金运作不善，在所有征地补偿费用弹尽粮绝之时，这部分征地农业人员日后的生活如何得到保证？又由谁来承担由此引起的风险？恐怕不能不引起各方的重视。
2.土地使用违规操作，“以使代征”、“未批先用”，严重侵害了失土农民的利益
我们在调查中发现：有些乡镇为加大招商引资的力度，对开发商给以较大的政策、税收等优惠，为了降低项目的前期开发成本和减少劳力安置的费用，按照有关规定本应该办理征地的却作为使用土地的标准给予办理，实际上这些土地的使用权已无法扭转，这在客观上严重损害了失土农民的利益，将来这部分农民的利益如何得到保障，前景变得极不明朗。也有部分地区在手续不全、部分地块已报批或在未办理手续的情况下进行项目施工，而且这一现象屡禁不止，失地农民应得利益和基本社会保障得不到保障，留下了严重的隐患和后遗症。
3.失地劳动力安置或补助不到位，现有的既得利益也往往得不到保证
七八十年代乡村两级农村集体经济组织举办乡镇企业或进行公共设施、公益事业建设使用土地，由于条件限制不能按比例吸劳，只是将安排劳动力进乡镇企业作为对使用土地的补偿，但该失地劳动力原有的农民身份和农业待遇（当时没有统一的养老医疗等保障）没有变化，安置在乡镇企业的劳动力有的只能参加农保和农村合作医疗，现在绝大部分安置劳动力因乡镇企业改制或关闭已回流农业，有的既无工作又无承包田（大多仅有口粮田），收入大幅度下降，造成生活困难。此外，有的乡镇在使用了生产队的土地后，到目前为止还没有给予经济补偿，有的仅给予每年每亩200—500元的少量补偿，其中农民得到的补偿更少。
二、浦东新区征地安置社会保障改革的试点情况分析
解决离土农民问题的关键在于机制创新。上海市政府一直致力于对征地农民安置机制创新的研究和探索，自20世纪90年代中后期开始，在浦东新区尝试进行征地农民的社会保障安置试点，对征地劳动力的安置普遍采取了“谁征地、谁安置”的传统方式。这种安置方式的实质是通过行政手段让企事业单位把征地劳动力的就业问题“包”下来，但是由于浦东开发大量实行土地批租等转让制度，征地劳动力由开发公司接受后无法再用行政手段将其配置到土地使用单位中去，其就业问题难以解决，使大批人员长期处于待工状态，并加剧了劳动者长期隐性就业和企业用工不规范等问题。1993年，浦东新区根据劳动制度改革的总体方向和新区实际情况，制定了一个“经济补偿+社会保障+就业服务”的改革方案，先后在十几个征地建设项目的征地安置工作试点，得到了广大征地劳动力的理解和欢迎。1995年这一方案被定名为“征地保障”，并由浦东新区管委会批准在全区推广，形成了浦东特有的、以“征地保障”为主体的、可供征地劳动力自愿选择的多渠道安置方式。
浦东新区的实践证明：
（一）征地农民“社会保障安置和市场就业相结合”的安置途径符合征地各主体的利益
浦东新区的城市化开发代替了原来非农化的自然进程，并使得这一进程大大加快，但是这并不意味着政府应当“包办”非农化进程。农民通过非农化进程实现了计划经济体制外的多渠道就业，而“谁征地、谁安置”的做法不承认这种配置结果，而将劳动力和岗位资源人为地分离和重新配置，不少已在非农岗位就业的农村劳动力征地时轻易放弃了原有的岗位，反而扩大了就业矛盾，为此，解决征地农民工就业问题的关键是在承认和维护长期、渐进的非农化自然配置结果的前提下，明确应当在多大范围内进行重新配置，以及如何重新进行配置。浦东新区的征地农民工安置经历了一个重点保证就业的单线安置模式向落实基本保障、努力实现就业的双线安置模式的转变过程，“安置”一词已经越来越侧重于“纳入基本保障”的含义，保护农民脱离土地的基本利益。浦东现行的“征地保障”把就业和保障相结合，由征地安置单位提供养老、医疗的基本社会保险，并给予一次性的经济补偿，不再安排工作岗位。由于落实了基本社会保险，征地劳动力放弃了只愿进国有企业就业的主观定位，可以稳定在原有的各种就业岗位上，或者通过多渠道实现市场就业；同时由于就业不再以捧“铁饭碗”为条件，各类企业可以同其他社会劳动力一样使用这些劳动力，虽然彻底改变了安置就业的做法，但其结果是就业渠道更宽，就业机会更多，大大缓解了安置压力和就业矛盾。
（二）如果不能通过增加就业来减少安置经费支出，或不能通过发展经济来增加乡镇财政的积累，安置经费不足带来的社会风险将难以避免
以征地单位为主体的安置方式，只是暂时缓解了安置渠道不足和就业机制的矛盾，并没有从根本上解决征地农民的就业问题。鉴于长期的待工生活补贴开支已经成为目前安置费用中的一大开支这一客观事实，因此要减少安置费用的一个途径就是扩大就业容量，增加就业岗位，但这必须依赖于当地经济和社会的快速发展。浦东新区的开发开放在促进当地社会经济发展的同时，也为征地农民安置问题的解决创造了良好的条件，但目前安置经费不足的矛盾依然存在。随着城市化进程的进一步推进，离土农民群体人数还在不断增加，与此同时，劳动力的社会保险费、医疗费和养老人员生活费等支出也呈逐年增长态势。今后如果不能通过增加就业来减少安置经费支出，或不能通过发展经济来增加乡镇财政的积累，安置经费不足带来的社会风险将难以避免。
（三）用“征地保障”办法为企业创造一个自主用人的“小环境”，是发挥各个企业吸纳征地劳动力积极性的较为有效的办法
费孝通先生就浦东农民发表的第二次谈话中认为，解决征地农民就业问题要“从调动乡镇企业的积极性开始”，1994年新区颁布了52号文件，其指导思想便是将乡镇企业作为安置征地劳动力的主渠道。乡镇企业虽然保证了大批征地劳动力的就业岗位，但是这种就地安置的方式在客观上形成了变相的固定用工制度，乡镇政府和企业都不欢迎；乡镇企业的不稳定性，使征地劳动力也不愿意正式安置下来，一到征地就纷纷从岗位上倒流出来；变相“固定”的征地劳动力已经成为不少乡镇企业的主要成分，影响了这些企业的市场竞争能力；乡镇企业改制已经并会进一步削弱政府对其用人行为的干预能力。随着市场机制的加强，原来“安置就业”的含义已经淡化甚至消失；农民在征地前进入乡镇企业工作，是市场对劳动力的配置结果，不应该也不可能用行政手段对这种配置结果加以“固定化”，目前，社会保障还是乡镇企业的弱项。因此从这些意义上说，乡镇企业不可能再是“安置”征地劳动力的主渠道，而只能对征地劳动力适应市场前的就业起到“稳定器”的作用。从目前新区的实践来看，包括乡镇企业在内的各种企业仍是吸纳劳动力的主体，用“征地保障”办法为企业创造了一个自主用人的“小环境”，是发挥各个企业吸纳征地劳动力的积极性的较为有效的办法。
三、上海市离土农民安置和保障的改革思路及实施中可能遇到的问题分析
我国正在进行的征地制度改革的总体思路是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律、合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后的实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地劳动力安置的公平、公正、公开和高效。国家的征地改革思路从总体上规划了未来的征地改革方向，也为上海征地安置和保障问题的解决提供了参考和依据。
（一）上海市离土农民安置和保障的改革思路
上海市在浦东新区进行了征地劳动力安置和保障改革试点后，对本市征地农业人员“谁征地，谁负责安置”原则进行了改革，初步形成了“落实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业”，根据这一原则，今后征地单位只负责落实安置补偿费用，不再负责就业。改革思路大致如下：
1.先保障
征地后，由征地单位负责落实安置补偿费用，主要用于解决征地劳动力的基本保障，由征地单位为征地劳动力一次性缴纳15年的基本保险和医疗保险费，征地劳动力办理“农转非”手续。缴费标准可以按照“城保”（按15年计，2002年标准约为6.7万元）；也可以选择参加镇保（按15年计，2002年的标准约为每人3.5万元，按20年计，约为每人4.7万人），具体由区县政府根据经济发展水平和征地劳动力的实际情况决定，并由征地单位与征地劳动力协商取得一致意见后实施。
2.再补贴
征地劳动力落实基本保障后，征地单位应在安置补偿费用中再给予征地劳动力一次性生活补贴，以缓解征地劳动力“农转非”后不能马上就业的生活困难，补贴可以在12个月（3360元）到24个月（6720元）的城镇低保标准之间选择。
3.市场就业
征地劳动力在落实基本社会保障，领取一次性生活补贴、户籍农转非后，即成为城镇居民，纳入城镇劳动就业、社会保障及社会救助管理，劳动保障部门为其发送《劳动手册》，提供就业培训，职业指导和职业介绍服务，帮助其通过市场实现就业；用人单位录用后，应该按规定为其缴纳失业保险费，养老保险费可以缴纳，也可以不缴。
4.对征地养老人员，拟采取由区县集中管理的办法，对已发生的经费缺口，在区县政府的统一安排下解决
今后新的征地养老人员一律实行区县集中管理。对征地养老人员养老标准的调整，今后仍应参照本市退职人员养老金的时间和幅度进行，以缓解这一群体不断上访的矛盾。
相对于以往的“就地安置”、“委托安置”等旧模式，上海市即将推出的新型安置方式可以称为“保险安置”，其可行性和意义在于：其一，现阶段推行的劳动制度改革，使得所有的用工行为都在市场经济条件得到规范，征地劳动力实行市场就业和签订劳动合同已经成为必然趋势，保险安置改变了计划经济模式下对征地农民实施劳动就业特殊待遇的做法，承认了市场经济下市场对全体劳动力的配置作用，市场经济配置作用在城郊结合部的加强可以视为人们对市场经济认识的一种新发展；其二，为征地农民工提供基本社会保障，是二元社会保障体系淡化的表现。社会保障由城市——城郊结合部——农村逐步推进，逐渐可以达到真正意义上的社会保障一体化的目标。为征地农民工提供社会保障的重要性还在于，在城市化推进中，把农民通过基本社会保障纳入到城镇体系中，提高了农民保障的社会化程度，大大降低了安置的成本，减少了安置后的遗留问题，加快了农民向市民的转换。其三，保险安置改革消除了以往安置工作中“一刀切”的做法，充分认识到区县之间、征地农民工群体的差异性，因地制宜、因人而异，发挥市场机制的高效配制作用，同时政策保护兼顾公平原则，这是一种政府宏观规划下的自下而上的城市化演进模式。
（二）社会保障安置模式实施中可能出现的问题分析
对征地劳动力实施社会保障安置是维护征地农民的根本利益，保障其长期生活稳定的一项重要措施，浦东新区的试点实践已经充分证明了这一新的安置模式的优越性。但考虑到任何一项重大政策的出台都有一个规范和完善的过程，在具体实施过程中出现这样那样的问题不可避免。作为一种前瞻性的研究，我们认为，有必要对征地农业人员的社会保障安置模式在大规模实施后可能产生的实际问题进行探讨，并就如何避免和解决这些问题提出可操作性的建议。
由于“保险安置”作为一种制度创新工程，涉及到保险项目的确定、经费的管理、劳动力的安排等诸多方面，在推行过程中会遇到新的困难，可能有以下几种情况：
1.征地劳动力参与城镇市场就业竞争缺乏比较优势
征地劳动力文化素质相对较低，缺乏必要的劳动技能，对于技术要求高的工种，竞争力明显不如下岗的技术工人，技术含量低的岗位往往又被外来劳动力所占据，加上近年来不少企业不景气，纷纷关、停、并、转，进一步加剧了就业压力。没有了政府的强制接受命令和保护措施，征地劳动力进入就业市场、参与城镇劳动力之间的平等竞争，必然会有一个适应的过程，所以“保险安置”的推行，可能会加大征地劳动力就业难的压力，短期内还有可能出现失业率上升的局面。
2.将征地劳动力统一纳入城镇劳动力管理仍存在一定的操作难度
征地劳动力由于缺乏一定的竞争优势，进入市场有一定的难度，出现短期内失业的现象难以避免，一次性的生活补贴可以避免因为出现这种现象而造成的生活困难。但是由于目前对征地保障人员是否纳入“低保”还没有一个明确的说法，征地保障人员还被认为属于“单位人”，是有工资性收入的，因此从条件界定，“征地保障”中的特困人员很难纳入“低保”范围。但是如果享受过一次性生活补贴的征地劳动力再失业，他们因为工作时间短，尚无失业保险的积累，又被排除在最低生活保障之外，生活没有基本保障，往往会成为社会的不稳定因素。
3.征地劳动力基本社会保障经费能否得到充足保证存在很大的不确定性
按照目前的新的安置方式，征地单位除了将为征地农业人员承担必要的基本社会保障费用之外，还须为其缴纳一定数量的补充社会保险。因此实际每个征地农业人员的安置费用将大大超过原有安置模式的标准。即便按照加入“镇保”的标准，每个征地劳动力的安置费用也将达到5万左右，这对一些地处城郊结合部的乡镇来说可能不是什么问题，因为这些地区的级差地租较高，征地的补偿标准也相对较高，但对部分远郊地区的区县而言可能是个不小的负担。浦东新区的试点实践也证明这决不是我们在杞人忧天。相反，如果不能通过发展经济来增加乡镇财政的积累，安置经费不足带来的社会风险将难以避免。因为以征地单位为主体的安置方式，只是暂时缓解了安置渠道不足和就业机制的矛盾，并没有从根本上解决征地农业人员的就业问题。而扩大就业容量，增加就业岗位，必须依赖于当地经济和社会的快速发展。而过高的征地安置费用无疑会增加商务成本，影响招商引资。浦东新区的开发开放在促进当地社会经济发展的同时，也为征地农业人员安置问题的解决创造了良好的条件，但目前安置经费不足的矛盾依然存在。随着城市化进程的进一步推进，离土农民群体人数还在不断增加，与此同时，劳动力的社会保险费、医疗费和养老人员生活费等支出也呈逐年增长态势。今后如果不能通过增加就业来减少安置经费支出，或不能通过发展经济来增加乡镇财政的积累，安置经费不足带来的社会风险将难以避免。因此，我们预计，乡镇政府将在确保征地农业人员的利益与降低前期开发成本，吸引更多的投资之间形成一个新的难题。是否存在一种变通的办法，值得我们研究。
4.推行新型安置模式后，新旧制度如何衔接仍存在不少难点
由于新旧安置模式存在较大的区别，这样就会产生一个新旧政策的衔接问题。新产生的征地农业人员工采取“保险安置”方式解决其生活和保障问题，阻力不大。但对原有征地劳动力的重新安置恐怕并非是一件易事。例如，以往安置的征地农业人员工有不少采取了“就地安置”、“委托安置”等方式，这部分征地劳动力的安置费用基本或大部分已花费无多，但是基本社会保障尚未得到落实，同时和用地单位的关系也还没有理顺，这种前后安置方式不同，实惠不同，会诱发历史遗留问题的反弹，增加目前工作的难度。还有，对于那些现在已在企业工作的征地职工，有些已加入了基本社会保障，但加入保障的时间有长有短，现在推出了新的政策，如何体现政策面前人人平等，也是一个值得费思量的问题。
5.给予区县“城保”和“镇保”模式的选择权，难以避免选择的随意性等问题
在新型安置政策中考虑到各个区县的经济发展水平不一，给区县在安置征地农民问题上以一定的余地，可以视各地的财政实力而采取不同的保障水平，这就引发了一个“因地制宜”和“坚持原则”的矛盾。就“先保障”而言，如按15年计，采取“城保”和“镇保”约相差3.2万元/人，就“再补贴”而言，提供12个月和提供24个月保障就相差3360元/人，按最低标准安置和按最高标准安置就会相差约3.5万元/人。如果没有附加规定区县政府和征地单位在采取不同保障水平上的原则和标准，很容易造成政策漏洞，最终受到损害的仍然是征地农民的利益。
四、完善征地农民社会保障安置及解决失地农民安置问题的对策研究
（一）建立和完善征地农民社会保障安置模式的对策建议
解决征地农民安置问题的总的原则是必须保持征地安置的延续性；应当在现行劳动制度的总体框架内，体现安置方式的兼容性、费用标准延续性和征地劳动力个人对安置方式的选择性；安置方式的创新要周密考虑到不同年龄、文化、技能的征地劳动力，给个人以自我选择的余地和权利。具体的对策建议包括：
1.对新产生的征地劳动力实施以土地使用权换取社会保障的安置模式
以土地使用权换取社会保障是确保征地农民基本权益的切实举措，也是确保社会稳定的根本之举，因此应该尽快在全市推广社会保障安置模式，让新产生的征地劳动力能够解除后顾之忧。在具体做法上，建议由征地单位一次性为征地劳动力交纳社会保险（医疗、失业、养老）全额，保障标准可根据实际情况选择“城保”或“镇保”，但须与征地农民协商一致后方可实施。但为防止选择的随意性，建议政府有关部门就参加“城保”和“镇保”的条件制定严格的附加原则和标准。
2.采取切实措施，增强征地劳动力的就业竞争力和自我保障能力
在顺利实现征地农业人员劳动力市场就业的问题上，政府部门应该有所为有所不为。“有所不为”指的是不应该对其就业安置进行包办；“有所为”可以从两方面着手，增强征地劳动力就业的竞争力和自我保障能力。一方面，要及时转变征地劳动力的就业观念，使其自觉参与就业竞争，接受市场经济的考验。现在部分征地劳动力还抱着“土地被国家征收了，国家就要对自己负责到底”的旧思想，在工作中挑挑拣拣，轻易放弃工作岗位。为此，迫切需要转变征地劳动力的就业观念。首先，要教育征地劳动力端正就业心态，摆正自己的位置，面对新形势、新环境，应敢于直面现实，勇于接受挑战，不断进行自身调整以适应就业环境，同时要树立自立、自强的精神，摒弃“靠、等、要”的思想，真正投身到市场经济的大潮中去。其次，要加以适当引导，激发其自觉学习就业技能的动力，争取能在短时间内掌握一门谋生之技，以增强自身的岗位竞争能力。
另一方面，政府部门应采取切实措施，对征地劳动力的就业给予必要的扶持，如可以通过支持非正规就业和发展社区产业创造更多的就业岗位；为征地农业人员工积极联系就业单位、及时提供就业信息；低价或无偿给予就业技能培训，等等，真正做到急群众之所急，解群众之所难。
3.在享受“社会低保”问题上，应该给予征地劳动力与其他居民同样的保障权利
我们认为，在享受“社会低保”问题上应该给予征地劳动力以“国民待遇”，征地农业人员一旦农转非，就已成为城镇居民，理应享受与其他城镇居民同样的保障权利。既然上海市明确规定享受“社会低保”的对象为城镇所有居民，那就应该按规定办事，给予那些符合此规定的征地劳动力享受“低保”的资格，而不应以“他们已经享受过征地补助”为由剥夺其应有的待遇，因为征地补助仅是对农民丧失土地使用权的一种补偿，不应影响其享受其他保障的权利。
此外，应该允许部分乡镇在征地劳动力基本社会保障经费的支付中采取分批到位的做法，但为了避免引发新的经费支付危机，必须事先责成有关部门对这一措施的可行性进行深入研究，确保征地农业人员的利益不受侵犯，避免在征地农业人员安置上再次出现历史遗留问题。
4.征地劳动力基本社会保障经费多渠道筹集，以减轻社会保障安置经费不足的矛盾
虽然对征地劳动力提供的保障只是平均水平较低的基本社会保障，但是即使是这种低水平的保障，对政府财政的压力仍是相当大的，以浦东新区的金桥镇为例，截至到2001年7月，由新区通过金桥劳动保障中心发放补助的各征地安置人员共有6577人，当月发放各类帮助和报销的医疗费用共2180768.9元（另有部分征地劳动力由各开发公司直接发放补助和报销医疗费）（注：陈腾澜等：《金桥镇征地工社会保障问题探析》，2002年。）。
解决征地劳动力安置成本高的问题，一方面，必须提高保障的社会化程度。建立社会保险的城乡转移、统筹机制，使征地劳动力能够突破城乡界限，实行市场就业和流动就业；还可以考虑将征地劳动力原有农村社会保险积累随个人转移，以保持个人积累的连续性，降低征地安置成本，提高社会保险的社会统筹程度。另一方面，必须把农村集体资产转移到征地农业人员工的基本社会保障中。农村集体资产是农民经过长期的辛勤劳动不断积累下来，所有权归农村集体的所有者，随着征地开发和村队撤消，以往村、队的集体组织形式将不再存在，农村集体的财产也要进行处理。按照目前的政策和以往的做法，撤队之后，村、队的集体资产部分上缴村、镇，剩余部分由集体成员按劳动力的农龄平分。农民集体在撤队、撤村之际，将集体资产分到个人本来是顺理成章的事情，但是从长远来看，这种“杀了鸡大家分汤吃肉”的做法是不是最佳的方案值得商榷。对于集体财产的处理，我们认为，不应该简单地一分了之，而应该充分考虑到其对农民的生活保障作用，在给予征地劳动力恰当的现金之后，应留存部分集体资产，作为本集体征地劳动力的集体保障基金。在制定严格的资产运作监督、制约措施，确保剩余集体资产绝对安全的同时，要选择安全可靠的投资方式，充分利用目前日趋成熟的金融、投资市场，通过购买商业保险等方法切实提高征地劳动力的保障水平使得集体资产保值、增值，为征地劳动力提供多渠道的保障。
另外，在“保险安置”的新型安置方式中，还应考虑到征地工的性别、年龄、知识技能上的差异。年龄偏大的征地劳动力在就业中往往处于弱势，应该对他们提供一定的优惠政策：对于年满45周岁的男性、年满40周岁的女性征地劳动力，为其另外购买一份养老保险，确保其晚年基本生活需要。
5.征地补偿安置费用必须加以合理分配，以确保征地农民的切身利益
征地补偿费用中，农民应该占据多大的比例，一直是个有争论的问题。在某种程度上这恐怕与土地的产权不是十分清晰有着很大的关系。因此如何保证征地补偿费用分配的合理性，是保护征地农业人员基本权益的一个重要方面。
征地劳动力安置费用包括三类，即征地单位支付给被征地单位或受委托的其他单位的安置补助费，以及被征地单位或受委托单位支付给社会机构的社会保险费以及支付给征地劳动力个人的经济补偿金。由于本市只就如何安置补助费标准作过规定，而且自1994年以来这一规定未曾作过变动，因此对新办法所涉及的费用标准应重新予以考虑。我们认为，应该大幅度提高农征地的补偿费标准，不仅使农民得到应有的补偿，而且也能减少各级政府从土地出让金中分得更多利益的空间，将土地补偿费主要用于征地人员的安置上。此外，将补偿费主要用于离土农民的安置而不是主要支付给原集体经济组织，对一部分管理制度不够健全的集体经济组织也能产生一定的约束作用，可以防止或杜绝滥用土地补偿费等腐败现象的滋生。根据全国各地的经验及上海市的实际情况，可考虑在原支付给村集体经济组织的土地补偿费中提取70％-80％，连同安置补偿费一起直接解入“安置费”专户，这部分资金主要用于弥补“安置费”专户封闭运行中产生的缺口部分，这样可以在一定程度上降低地价，减轻政府财政负担。剩余的20％-30％的土地补偿费则可用于全村范围内的统筹、农业基础设施的投入等等用途。
6.对以往安置人员重新实施社会保障安置时要视具体情况区别对待
（1）对于确实需要解除劳动关系的征地劳动力，安置单位需为其落实基本社会保障后才可以依法解除劳动关系。对于年龄较大、就业困难的征地劳动力，安置单位除了为其补足交纳基本社会保障基金以外，应该再给予其他补贴，可以是货币补贴，也可以是为征地劳动力办理其他辅助保险，确保征地劳动力年老后其基本社会得到保障。具体金额和形式由安置单位与征地劳动力协商后决定，如双方有争议，可以到劳动仲裁机构调解。
（2）已经解除劳动关系，处于待工状态的征地劳动力是解决征地遗留问题的难点。征地单位已经按当初的合同支付了费用，原来的安置费用部分或基本使用完，基本养老保障费无从开支。如果完全由政府承担其责任，显然也是勉为其难和不公平的。建议安置单位、区县政府两者各出一部分资金为征地劳动力缴纳社会保险费，如安置单位已经倒闭、破产，则由地方财政负担，市政府可以视地方财政情况给予补助。
（3）对于自谋职业者，各乡镇应该根据各地的实际情况灵活确定具体的形式，为其解决基本社会保障。一是可以参照浦东的经验，经费的筹措采取由村、镇、个人各出一部分的做法，将其纳入城镇职工社会保险范围，逐年按月缴费；二是由乡镇财政补贴代为补缴一次性基本社会保障经费，对于一次性自谋职业者数量较多、经济发展程度相对较低、财政支付能力有限的区县和乡镇，可向市财政申请补助，做到专款专用。
（4）对于重新安置后进入劳动力市场的征地职工，应该纳入城镇劳动力统一管理，让其参与劳动力市场的平等竞争，以体现公平的原则。考虑到征地劳动力的特殊情况，新的用人单位可以按实际应缴与已缴的差额缴纳社会保险费用，以降低用人单位成本。鼓励征地劳动力非正规就业，自谋职业，如能证明其收入低于城镇最低生活保障线，仍可以领取“社会低保”，但一旦发现有欺骗行为，则永久取消其享受最低社会保障的权利。
7.严肃法律、法规，规范征地养老人员经费的管理和使用
针对目前征地农业人员养老经费管理混乱、费用挪用严重等现象，建议设置相关法律、法规规范养老经费的管理和使用。养老经费的使用应坚持每月向市有关部门汇总，到年底向征地人员公告的做法，防微杜渐，尽早堵住养老经费的“缺口”；养老经费的管理一律实行区县集中管理，已经出现的经费缺口由区县政府统一安排，尽量由区县的财政解决，如实在有困难，市政府可以给予适当补贴；但是对于补贴的条件要严格限制，不能把养老经费入不敷出的责任推到市政府的身上，区县政府负有养老经费保值增值的责任。为实现养老经费管理的统一化，可以考虑把征地养老人员的经费管理挂靠在养老保险经费管理部门，实行统一管理，按月发放。如征地劳动力要提前支取这部分费用，如自主产业、大病急需，等等，可以按规定办理一定的手续，提取补助。
（二）保护失地农民利益的对策建议
1.必须在城市化进程中加强对使用土地的严格管理，逐步规范用地程序
考虑到目前市郊用地中的许多问题是由于现有的土地征用和使用制度不完善所导致的，因此，首先应该通过正当的程序力促国家加快土地制度的改革。在土地制度改革之前，则应该因地制宜在发展中加以规范。针对目前土地使用存在的不规范和违规现象，必须充分认识到其已经带来或即将带来的危害性，并采取切实措施，对使用土地行为实施严格管理，并逐步规范用地的程序。从具体的对策而言，应该对“以使代征”等违法现象开展一次彻底的清查，并及时加以纠正。对于某些已难以实现使用权扭转的用地单位，则按照具体情况，采取果断措施对土地使用权加以扭转。
2.让失地农民参与分享使用土地的开发收益，最大限度地保障其基本权益
随着上海城市化进程的快速推进，对用地的需求将进一步加大。由于使用土地相对于征用土地，具有开发成本较低，与农民之间的安置冲突与矛盾较少等优势。加上政府已经认识到土地对于农民的重要性，可能将更多地考虑保留农民集体土地所有权。因此可以预见，在今后一段时间内，使用土地的规模将急剧增长。为确保失地农民的基本利益，我们建议应该让其更多地参与分享土地开发的利益。从现实可操作性看，上海郊区、县对存量集体非农业建设用地（主要指乡镇企业这一块用地），实行有偿使用的条件已基本成熟：乡镇企业改制已经基本完成，上海城乡结合部地区重组呈现了多种经济所有制共存的态势，完全有条件对各种经济主体实行有偿使用土地的改革。按照“建制度，入轨道、低起步、再调整”的基本原则，在实际工作中可有计划、有步骤地开展。首先可以在改制后的新企业进行，对农村集体非农建设用地有偿使用的方法，在集体所有制性质不变的条件下，可采取土地使用权租赁、作价出资、入股等。无论采取那种方式，当事双方都应当在土地部门的指导和确认下，签订相关的协议和合同。外商投资企业尽可能与使用集体土地的其他企业一样，在土地有偿使用方式、税金水平等方面接轨，同样应当采取土地有偿使用，除采取土地作价出资或作价入股方式外，建议大多数非农业建设用地采取租赁方式。
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