两岸广电传媒集团公司治理模式比较分析——以上海文广、公广集团和东森公司为例，本文主要内容关键词为：集团论文,为例论文,上海论文,广电论文,公司治理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、绪论：研究背景与缘起
大陆传媒事业改革的推进如火如荼，从1996年广州日报报业集团成立以来，传媒集团化经营虽历经十年但仍不尽如人意。大陆传媒产业的集团化和西方国家的不同之处在于，它们不是以资本为纽带、通过市场运作自然构成的，而是依赖行政力量组建合成的，因而大多数传媒集团未能实现良好的整合，只是“拼舢板”而不是“造航母”，要达到国外传媒集团的公司治理与管理水平还为期遥遥。
从广义上看，公司治理分为外部治理和内部治理，在外部治理上，囿于市场机制的不健全、社会监管体系的不发达和法制环境的不完善，大陆传媒集团的外部监督制约乏善可陈。在内部治理上，因为体制和行政因素束缚所引发的产权不清、股权结构不合理、激励约束机制匮乏等问题积重难返。
但是，公司治理水平的高低，直接影响到企业竞争力的强弱。合理完善的公司治理模式是支持传媒集团做大做强和应对国际传媒巨头挑战的重要一环，而台湾传媒集团从报禁解除至今历经市场化洗礼已历经20余年，在这方面有着丰厚多样的理论和行之有效的实践，“他山之石，可以攻玉”，基于同根同源文化背景下台湾媒体治理模式的经验给大陆广电传媒集团以良好的启迪和借鉴。
二、传媒产业政府规制的政治经济分析
不同市场经济国家由于经济发展道路、社会文化传统和政治法律制度的不同，经过长期的公司发展历程和企业制度的演变，表现出不同的传媒集团公司治理机制和治理模式。虽然如此，但是，各国政府对于传媒产业却均有不同程度和方式的规制，为了克服基于市场体系的外部治理失灵，政府规制需求产生，于此相依相生，管制也会带来相应弊端。
(一)基于政治经济议题框架下政府管制的必然
在规制经济学看来，依靠政府对市场介入和弥补使产业获得发展是一种有效的经济制度安排，政府的规制可以在一定程度上实现资源有效配置和社会福利最大化，有鉴于此，政府规制大行其道。
1.管制历史的路径依赖
自新闻媒体产生以来，政府的检查管制便应运而生，新闻检查管制由来已久。无论是基于维护安定政治环境和有序经济秩序的初衷，抑或为了政令倡导按照既有方式顺利推行，在现实需求下，政府加强对于媒体的管制乃题中之义。尽管岁月荏苒，时代更替，但是由历史延续下来的新闻管制从未动摇。
2.媒体技术传播影响力的无远弗届
作为一种传播信道，媒体通过传输物质的中介作用可以实现信号在传播者和受众之间的交流，从纸张和印刷术的发明，到电子媒体的出现，再至互联网技术的发明与应用，伴随着技术的突飞猛进，媒体传播速度更加快捷，范围更为广阔，传播的影响力也日趋没有边界。而这直接关系到政策政令的上传下达，政府舆论的掌控以及民意的表达呈现与诉求。政府管制的缺乏将导致传播信息的失范和混乱。媒介的技术和传播特征成为政府作为基础性资源管制媒体的依据。
3.传媒的公共性与外部性
传媒作为社会公器服务于公共利益的形成与表达的实践逻辑，其具有公共产品的特性。他服务的对像是公众，服务的平台和话语公开；在他的使用和运作过程中，需要通过议程设置、话语实践和文本呈现等具体实践活动维护和确保公共利益，而这有待政府的规范管理。另外，除了具有公共产品的性质，传媒还有很强的外部性。从经济理论上看，对于正外部性明显的传媒政府给予补贴和嘉奖，而对于具有负外部性的媒体，政府加以惩罚亦在情理之中。
4.传媒产业信息不对称与市场失灵
作为信息的把关者，新闻媒体拥有掌握发布信息的先天优势，但是受众却只能根据媒体提供的新闻来了解和获取信息，媒体选择哪些来报，所报道的是否真实，受众并无相应的甄别办法，这之间就存在着信息的不对称，容易产生有偿新闻的问题；另外，在传媒集团的委托—代理关系以及内部组织结构中，也存在信息不对称所引发的内部人自利弊端。由此，信息不对称会降低市场效率，导致市场失灵。这为政府对信息不对称问题实行管制，以校正市场失灵提供了理论依据。政府管制具有权威性和强制性，可以运用其公共权力，弥补市场失灵，规范媒体。
(二)政府管制的先天弊端
尽管政府的传媒管制对于克服传媒业的垄断、信息不对称和负外部性，对于维持政治稳定和经济秩序有积极效果。但是凡事有利有弊，由于行政性管制的强制性和主观性，也会带来不少负面影响，这主要表现为：
1.寻租活动产生的社会资源浪费
在市场竞争条件下，资源由市场实现配置，会动态地实现帕累托最优。但是根据布坎南的寻租理论，政府介入市场，人为制造短缺并用权力配置资源，其结果就会产生各种各样的额外收益点，即权力导致的租金；只要获得某种特权的机会是不均等地或随机地在所有人当中分配，就必然有人通过游说、疏通等方式去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇以达到满足自利的目的，由此，政府管制会导致寻租活动。有寻租就会导致贿赂等额外型投资，就会产生资源现金和时间成本。因而，寻租活动会因为社会资源被运用于非生产性活动而造成无效浪费，也就导致了资源分配的低效率。
2.非市场经济管制的固有局限导致媒体的市场运作效益低下
由于受到政府行政资源的保护，传媒产业过着“皇帝的女儿不愁嫁”的悠闲生活。政府保护带有浓厚的非市场经济特征，忽视了媒介的经济功能，这导致媒介市场缺乏外在的竞争压力，由此抑制了传媒集团创新求强的精神，使其对于提高经营效益，改善内容以更好地吸引受众缺乏敏感和动力。媒体无法经由市场机制的竞争激发出应有活力。
3.管制费用的浪费
每一项政府管制行为的背后都需要财政投入，这构成管制的行政成本。包括制定种种规章条例的费用、审查费用、监督费用以及制裁费用等等。管制的范围越广、管制的项目越多，政府管制部门的规模也就越庞大，与此相应各种行政支出和管制费用也会不断地上升。
三、政府垄断控制模式——来自大陆广电传媒公司治理的实践
(一)大陆广电传媒集团公司治理模式概述
大陆的传媒管理以宣传服务为主导，是前苏联政府垄断模式的翻版。在体制上，作为党和政府宣传喉舌的传媒企业，其所有权属于国家所有，其核心领导如台长、总编辑等由行政权力部门指派和任命。在运作上实行“事业单位，企业化管理”。新闻编播业务与经营性业务分离，各自独立运作，分由总编辑和总经理负责。作为事业单位，各管理阶层按公务人员相应行政级别获取薪酬。少数传媒集团设有监事会，但其成员一般由党委或行政部门委派或集团高层兼任。
(二)上海文广新闻集团的个案分析
作为大陆规模最大、实力最雄厚的广播电视播出机构之一，上海文广新闻传媒集团的发展和管理组织变革极具代表意义。在2009年10月下旬制播分离改革之后，上海文广新闻集团分拆为上海广播电视台和东方传媒公司。其组织架构如图1所示：
上海文广新闻集团产权为全民所有，其主管为上海市委宣传部和上海市文化广播影视管理局，实行“四台合一”与“局台合一”的管理体制。即将广播电台、电视台及有线电视台、网络台合并为一个实体，统一机构建制、人事管理、宣传规划和经营创收；更进一步，由上海市广播影视局实行统一领导和管理，达成“局台合一”。经制播分离改革后，原文广集团的电视播出平台、频道资源以及新闻中心保留为电视台事业单位体制，实行行政管理。其他的广电资产和业务则按企业制度组建为东方传媒集团，东方传媒为上海广电台属、台控、台管的控股企业公司。上海广播电视台和东方传媒的业务结构分别如下：
上海文广的内部管理组织架构为：上海广播电视台实行事业单位，行政管理，旗下东方传媒集团建立党委会、董事会、监事会以及经理层在内的法人治理结构，“东方传媒重大事项的决策权、资产配置的控制权、主要领导干部的任免权、宣传内容的编辑权、各类节目的审查权和播出权都由上海广播电视台把握”[1]。东方传媒集团及下属子公司主要负责人和党组织领导，均由上海广播电视台及其上级领导部门考察任命，以落实“党管干部”原则。东方传媒集团及下属子公司的公司董事会成员及经营管理人员的任职中，确保经上海市委宣传部审批核准的人员在公司董事会和经营管理人员中的比例超过三分之二。“而在内容控制上，上海广播电视台设立专门的‘节目编审委员会’，行使对东方传媒集团和各子公司提供的所有节目的最终审核权。此外，东方传媒集团及下属子公司关系宣传导向和文化安全的重大决策，上海广播电视台作为出资和控股股东拥有一票否决权。”[2]
四、台湾经验——双轨制下的广电传媒集团公司治理模式
从宏观来看，台湾传媒业属于公共传媒和私有属性传媒并存的双轨制治理模式。在公共传媒中政府起主导作用，并建立了相应的管道和机制使社会公正人士能够参与到公司治理中来，形成了政府主导、民间积极参与监督管理的治理形式。在私营传媒中，完全按照企业化模式运作，充分引入社会和公众资本，不仅解决了传媒产业发展的资金需求，而且由于其私有属性，在经营方式上灵活多样，可以弥补公共传媒产业的市场空缺，并引入竞争机制保证了产业发展的活力。
(一)公共传媒集团治理结构
1.公共治理模式概述
董事会是传媒集团的最高决策机构，它是由具有社会影响的民间人士组成，负责决定传媒公司的章程和方针，集团财政收支的预决算，以及总经理、副总经理及台长的遴选。监事会是由社会贤达人士和企业业务员工共同组成，负责监督董事会和管理层的业务运营和财务状况。以总经理为首的经营层则在董事会的领导和监事会的监督下，处理公司各项日常工作。公营治理模式的最大特征在于作为最高决策机关的董事会和具有重要监督作用的监事会均由新闻局提名经立法院审核产生，董事会一经成立，就独立运转，不受政府的领导或控制。
2.公共广电集团的个案分析
台湾公视团成员有公视、华视、客家、原住民族等四家电视台，其中宏观频道是由公视负责运作，各个频道有不同的经费来源，集团内是以资源共享、集体采购等运作方式，公视集团的管理组织架构如下：
公视的内部组织结构如图5所示，公视目前有21名董事、3名监事，董事和监事的产生程序如：先由立法院推举11到15名社会公正人士组成公共电视董、监事审查委员会，再由行政院提名董、监事候选人，提交审查委员会以3/4以上多数同意后，送请行政院长聘任。董事监事由不同身份、种族和专业背景的社会知名人士组成，通过民间专业人员的有效监管以保证公视健全社会、媒体标杆的理念宗旨。包括总经理、副总经理以及各事业部经理在内的主要高管人员均有董事会任命。总经理统管包括新闻节目业务和行政、企划及工程在内的一切事务。但是，为保证新闻的专业自主性，新闻部会依据《公视电视法》与总经理签署《新闻制播公约》，以维护新闻事业的超然独立。囿于公共财团法人的公益性质，公视在激励体系上相对单一，除了与自身等级相对应的薪资，主要为基于业绩表现所发放之年终奖金；除此之外，如有同仁作品获得某些国际国内奖项，也会有相应勉励。在监督约束机制上，除了监事会的有效督导，公视还会聘请有关会计事务所针对资金的使用和流向做财务审计与核查。
(二)私有传媒集团治理结构
1.私营治理模式阐述
私营模式之下，传媒集团的运作与其他产业如出一辙，有明晰的产权与股权关系。股东大会是公司最高权力机构，一般由公众投资者、公司机构、银行基金、个人等不同成份组成。作为最高决策机构的董事会由股东大会推选产生。董事会的主要职责为决定集团的整体发展方向与战略，评估经营业绩，决定公司的预决算、财务分配以及办报(台)方针。公司的主要管理层总经理和副总经理或台长也是由董事会任命。而监事会和稽核室则主要负责对公司业务、财务状况以及公司董事、经理和其他高级管理人履行职责的合法合理性进行监督，维护公司及股东的合法权益。
2.东森电视事业股份公司个案分析
东森媒体业务从供应版权录像带起始，如今成为全球最大的民营华文电视经营者。其电视业务视角不仅限于台湾，还触及至大陆、北美、中南美、东南亚、纽澳、欧洲等地。其运营范畴见图6：
在公司治理的组织架上，东森电视详情如图7所示：其中，董事会成员由股东大会依据股东持股量多寡推选产生。目前东森电视公司前几位的持股机构为：“持股量42.86％的第一大股东伟齐股份公司，以21.32％和18.3％位列二三位的股东东森国际和体育股份公司”[3]。相应的13位董事由其委派出任。董事会下设顾问室和监事会，监事会中3位监事由董事会提名并选出。总经理亦有董事会遴选任命。为协助其处理日常事务，总经理还配有工作室和相关幕僚单位。电视公司的一切事务由总经理担负全责。在日常工作运营中，七大事业总部及附设五大部室各负其责，相应的一级主管各司其职并受总经理节制。在激励机制上，东森除了依据业绩表现而设立的年终奖外，还有分红制度，具体为：在提取特别盈余公债或保留盈余后，优先分派特别股之股息，剩下余额，按董监事酬劳百分之一、员工红利万分之五比例分配之。而在监督体系上，作为内部督导的监事会和外部财务审核的勤业众信会计事务所并驾齐驱。
五、两岸广电传媒集团公司治理比较
传媒集团公司治理的关键在于如何解决所有权和经营权分离条件下的代理问题，即通过建立一套既分权又能相互制衡的制度来降低代理成本和代理风险。防止经营者对所有者利益的背离，从而达到保护所有者的目的。其治理体系由公司外部机制和内部治理结构组成，一般说来，包括四项外部机制和四种内部机制共八个系统要素。如图8所示：
(一)外部治理比较
公司治理的有效达成，有赖于外部环境与制度的规范来配合。这些外部的环境制度包括各种法律规章与组织制度。藉由外部压力，在较成熟的市场，这些制度可以降低股东的公众利益与管理层私人利益之间的冲突，以减少股东与管理层间的代理问题，促成个人自利动机与公司利益的平衡。原则上，这些制度是以公共规范与市场体系，以民间团体的参与作为基础。在公共规范与市场体系中包括法规体系与会计审计等专业准则、金融资本市场体系，以及市场竞争机制。在民间团体参与部分，则包括各种专业人士与团体，如会计师、律师、财经媒体、信用评析机构、投资银行等的积极参与。
在市场机制方面，基于政府垄断的特性和弊端，大陆传媒产业尚未真正建立良好有序的市场体制，公司控制权市场和传媒人力资源市场发育不够健全。而台湾自报禁解除以来，历经20余年的洗礼，成熟规范的传媒竞争市场业已形成。
在法制建设中，大陆虽然也有《公司法》、《证券法》、《上市公司监管条例》等资本市场法律法规体系，但是与新闻传媒业紧密相连的行业性法规却迟迟没有建立，导致了内部法制监督的真空缺位。反观台湾，从《公司法》、《证券交易法》、《公平交易法》等一般性法规到《广播电视法》、《交通部电信法》及《有线电视法》等行业性法规，一应俱全，整个体系严密而完整。
在监管机制上，大陆政府对于证券市场的监督还存在诸多缺陷，由于监管当局政策目标与监管目标的冲突以及个人和企业信用为核心的信用管理体系的缺失，导致政府监管困境的出现。而纵观台湾，由于存在较为发达的资本市场和严格的市场交易规则，政府机构对于传媒公司的监管和督导能通过外部市场顺利实现。
在社会机制上，作为市场经济“看门狗”的会计事务所、律师事务所等中介结构出于自身利益的考虑，“经济监察”的作用大打折扣；大陆个人信用机制还尚待建立，社会舆论和公众团体对传媒公司的监督能力有限。而在台湾，独立规范的会计事务所能对传媒集团提供给股东、潜在投资者、债权人等利益相关者的财务报告进行相对客观的鉴证，有效的个人信用机制可以通过影响董事和经理在经理人市场上的价格来约束经理人行为。
(二)内部治理比较
1.产权比较分析
在大陆，媒体的产权皆属国家所有，产权所有者是全体人民，但全体人民事实上无法对媒介行使所有权，此即为“所有者缺位”。“所有者缺位”必然导致传媒国有资产权利与责任的失衡，对于传媒经营者而言，经营决策失误导致的国有资产流失，并不需要承担相应的责任，传媒集团资产的增减只会影响个人职务的升迁。由于产权关系不明晰，媒介所有者和媒介经营者之间的责任、权利、义务不明确，国家与媒介经营者之间无法形成真正的委托—代理关系，国家对传媒资产的监管制度和法案也难以确立。产权不清的体制性痼疾，阻碍了统一传媒市场体系的形成和传媒产权的正常流动，导致大陆传媒产业难以真正通过资本运营实现资产的优化配置、产权重组和集团发展。
在台湾，无论是公共电视机构抑或私营媒体，集团产权所属都有明确的主体界定，比如公视集团所有权归国家，东森为相应股东所有。由于产权明晰，委托人和代理人关系明确，其相应的权利和责任就一目了然。由此容易产生奖惩有序良好的激励机制。传媒产权归属明确后，还有利于集团主体充分利用资本市场，实现股权的充分流动和产权的优化配置。
2.股权结构比较分析
股权结构主要包括股权集中度和持股者身份两方面，健康合理的股权结构有利于实现公司价值最大化。大陆广电传媒集团属于国有，都是由国家出资控股，而且国有股一股独大。譬如上海文广为国有，旗下东方传媒集团为台属、台控、台管的控股企业公司，亦属国有。即使在许多传媒上市公司中，国家也拥有高度集中的股权，牢牢把握着控制权。如此这般，产权多元化所具有的权利制衡基础就不复存在，这就容易导致公司治理机制的弱化，以及代理成本的高企。而台湾的广电传媒集团股权都相对分散，持股人既有机构投资者，又有个人，身份多元。如东森电视的前三大股东分别持股42.86％、21.32％和18.3％，另还有部份企业和众多个人投资者。这就有利于公司机构间的相互约束和权力制衡。此外，高度分散的股权和有效的资本市场使得公司股票和债券具有充分流动性，也便于利用市场机制优化资产配置。
3.激励机制比较分析
薪酬激励是协调股东与经理人利益的主要机制，合理有效的薪酬机制有助于促进代理人与股东利益的契合一致，减少道德风险。由于党管媒体和党管干部原则的弊端，大陆传媒体系内仍习惯于按行政方式选聘主要领导成员，集团高管人员几乎均由政府组织人事部门直接任命和委派，而不会凭借业务等硬性指标选拔。其后果是难以形成优胜劣汰的竞争激励机制。比如在上海广电内部，主要高管人员即由上海市委宣传部考察任命。管理人员的薪酬也主要按其行政级别高低分发。台湾则主要凭工作业绩来进行绩效考核选拔和奖金派送。另外，在已上市的广电传媒集团中，大陆公司管理层的收入水平相对较低，薪酬结构也比较单一，而台湾的广电传媒集团高管层薪酬普遍较大陆高，比如在台北，传媒集团总经理的平均薪资约为450万元至600万元之巨，这是大陆广电传媒公司所无法比拟的。在薪酬形式上，台湾较大陆更丰富多样，结构趋于合理。其虚拟股票、股票期权等长效的激励机制也更为完备。
六、基于台湾经验的大陆广电传媒公司治理模式建构
不同治理模式下的广电传媒集团在运营绩效上会展示出差异性的效果景观。台湾传媒集团公司治理的经验实践给大陆以有益的启迪。鉴于政策体制的限制与束缚，大陆传媒集团在公司治理上只能“戴着镣铐跳舞”，只好在既有的舞台上搭台唱戏，翩翩起舞。忆及历史，再结合中国传媒业发展的现实和特点，笔者认为，内外兼修和台长领导下的总编辑与总经理双轮驱动架构是大陆传媒集团公司治理上较为稳妥有效的治理方式。
(一)外部治理机制设计
1.理顺管理归属、明晰产权
科斯定理揭示，不论产权的初始分配是否合理，只要产权界限定义清晰，则市场交易成本为零，此时市场机制就是充分有效的，从而通过市场机制即产权流通能够使资源得到有效的配置。因而，国家应当依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及经营管理权限。对于公益性媒体，中央政府作为媒体国有资产所有者(国家)的一级代理人，拥有资产的所有权，地方政府只有管理权。“而对改制后的经营性媒体或从媒体中剥离出来的经营性资产，其所有权则需要根据出资人的具体情况做明确的界定，依据股份制公司的相关法律法规，赋予各所有权主体相应的责任与权力”[4]。在界定产权同时，政府还应逐步建立传媒产权交易市场，通过产权的转让，促进生产要素的集中和集聚，从而实现现代化大生产所要求的规模经济效益，不断调整和优化传媒产业结构。
2.健全市场机制，规范完善资本市场
政府应继续加强市场基础性制度建设，进一步夯实市场基础，培育和发挥市场机制作用，积极探索强化资本约束的制度安排，加强市场主体自我约束和相互制衡，不断完善有利于传媒市场健康发展的体制机制。在资本市场的管制上，要依据市场改革和发展的新情况、新特点，进一步改进监管理念、监管模式，提高监管效能，依法严惩内幕交易、利益输送等证券违法犯罪行为。同时要充分发挥交易所和自律监管功能，逐步完善资本市场的自我约束机制，形成高效的多层次监管体系。
3.加强中介机构的监管力度，强化信息披露制度
高质量的信息披露有助于维护投资者对资本市场的信心，节约投资者搜集信息的成本，有助于投资者的正确决策。因此，要强化信息披露制度，规定信息披露的范围、形式、内容、频率；同时，加强各种中介机构包括会计事务所、律师事务所、新闻媒体等对传媒集团信息披露的监督作用，加大对事务所及从业人员与传媒公司合谋等违规行为的处罚力度，敦促其以良好的职业精神发挥作为专业团体的督导优势，以增强传媒公司的透明度，防止内部操作。
4.建立和完善传媒业相关法律法规，并加大执法力度
有效的公司治理机制既取决于相关主体的素质和内部治理规则的有效，也相当程度上取决于社会法制环境。广电传媒集团治理单靠公司利益各方的自由契约不能保障其公平性，必须靠外在的法律保障。要加强对于传媒行业性法规如《广播电视法》、《媒体投融资法》等法制建设，同时，要对相关的违法行为及违法分子给予严惩。
(二)内部治理架构设计
在广电传媒集团内部架构上，“可以设立以董事会、监事会、编委会、经理会为基本框架的组织结构，实行决策层、管理层和监督层相互制约的领导体制。”[5]国家主管部门以及出资方委派代表参加董事会，参照新闻采编与市场经营分头管理的原则，董事会旗下分设编委会和经理会。编委会负责管理采访、制作等各业务机构，经理会则统筹领导市场、财务、法务等后台运营支持部门。各层级机构相应的责权为：董事会由国家和有关投资方委派，代表履行所有者权利，决定集团重大发展战略问题；编委会负责新闻的采编播出，从大方向上把握内容质量，经理会作为经营管理机构，依照法律规定的职权和董事会授权，决定集团的经营活动；而作为督导机构的监事会，则主要负责对集团的采编业务和经营管理进行有效监督。其模式架构如下图9所示：
但在集团具体内部治理中，一方面需要强化董事会职能，构建合理的董事会成员比例，并完善独立董事制度；另一方面还需要建构经营绩效评估体系，实行多元化薪酬激励机制，从而调动代理人的积极性。此外，还应进一步完善监事会制度，在人员构成的独立性、专业性以及如何实施全程监督等方面加强监事会建设，在可能的情况下，董事会还可聘请专业人士充当外部监事，以增强监事会的效能，避免虚与委蛇、形同虚设现象产生。
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