北京市市属开发类科研院所改制的若干政策问题，本文主要内容关键词为：北京市论文,科研院所论文,若干政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年北京市市属开发类科研院所全面实行企业化转制以后，部分市属开发类科研院 所在转制的基础上又进行了改制探索，取得了一定的成绩，但也存在诸多缺点。鉴此， 在北京市科委的资助下，我们对相关院所进行了一些调查和研究工作，兹将调研获得的 一些初步认识与思考，整理出来，以期为相关的理论研究与现实改革奉力。
1 改制面临的主要问题
由于2000年北京市市属开发类院所的企业化转制所追求的速度和数量，在产权制度改 革上作为甚少，所以市属开发类科研院所在改制的过程中面临的问题较多。概括起来， 主要有以下几点。
1)产权改革相对滞后，大多数转制后的科研院所(实为企业)都存在着一股独大的问题 。由于1999年北京市开发类科研院所转制方案明文规定，所有开发类科研院所1999年底 必须完成工商注册工作，2000年1月1日起按企业性机制运营，有一个明确的转制时间表 。为了追求转制的速度和数量，大多数科研院所转制只是整建制地转制为企业。实质上 是将市属开发类科研院所从国有独资的科研事业单位“翻牌”为国有独资或国有股一股 独大的科技型企业。在清产核资和资产评估、股本规模和股本结构的合理设计、法人治 理结构的建立与完善、吸引社会法人和自然人参股等关键环节上作为不多，在院所的领 导体制、管理体制上也几乎没有发生什么变化，只不过原来的院(所)书记、院(所)长“ 转”成了董事长或总经理而已。转制后的企业仍然局限于原来科研院所封闭的圈子里， 影响了产业化规模的扩大，公司制企业潜在的优势得不到充分发挥。
2)部分转制院所在改制的探索中出现了一些值得关注的问题。2000年市属开发类院所 全面实行企业化转制以后，部分院所在转制的基础上又进行了改制探索，取得了一定的 成绩，但也存在一些问题。其主要表现是：①支付离退休职工和在职职工的改制费用甚 多，以至改制的成本较为昂贵。如北京市农业机械研究所的改制方案规定，支付在职职 工和离退休人员费用合计3100.64万元，其中离退休人员的费用合计：2446.2万元。北 京市粉末冶金研究所的方案规定，各项改制预留费用总计：1581万元，其中，退休人员 补充医疗保险248万元，离退休人员其他费用预留246万元，取暖补助308万元，其他费 用779万元。北京市商业机械研究所的改制方案规定，各项改制预留费用总计：1580.55 万元，其中安置费(用于解决离退休人员福利、内退等人员工资等问题)共计904.55万元 ，职工置换身份的经济补偿金240万元，其他436万元。在这三个院所中，除了粉末冶金 研究所账面净资产为-531万元外，农业机械研究所、商业机械研究所的账面净资产分别 是955.66万元和1719.2万元，但在各种预留扣除后，农业机械研究所、商业机械研究所 的净资产分别降至-2145万元和139万元，而粉末冶金研究所的净资产则进一步地降至-2 603万元。②改制时的一些所谓的“预留”、“扣除”不尽合理。如，某些北京市市属 科研院所改制方案中关于公共设施维修费、供暖设备及维修、市政排污及自来水改造费 用、家属区的管理垃圾清理费、管理人员费用“预留”、“扣除”等。而且，改制时不 少院所都是一次性地“预留”、“扣除”10年甚至十几年的离退休人员费用，也不尽合 理。因为这笔费用本是按月或按年支付的，其中是否考虑到资金增值的因素?这么多资 金都放在改制后的院所里，万一被人挪用，或者被用于投资且亏得血本无归怎么办?更 重要的是，一次就把这10年甚至十几年的费用准备好，人为地加重了改制的成本、负担 。③一定程度上存在着院(所)内职工个人利益至上的现象。尽管一些改制院所纷纷为改 制成本过高而叫苦，但其职工们(包括领导)却常是：凡是涉及到个人利益，就不仅不能 让步，而且还时有“借改制之机大捞一笔”之嫌。一些改制以前因为院所经营状况较差 而无法实现或保证的利益，到了“改制”这个骨节眼上，就不管院所的经济情况如何， 都要旧帐新算、一一补偿。在将“一切的包袱”都作为改制成本，被“预留”、“扣除 ”后，在将品牌、商誉、专利、营销经验等弥足尊贵的无形资产“零”价处理、剩下没 有包袱、但研发、经营能力犹存的院所之后，一些院所纷纷规定，只有本所在职的、而 且必须工作已满多少年的职工方能购股，与购股相应的通常还有按照职位、职称的高低 而配送的赠股。其间院(所)内职工个人利益至上的用心是不言自明的。④吸引社会法人 和自然人参股不足。众所周知，在改制过程中，科研院所积极吸引社会法人和自然人参 股，有利于扩大企业的经营资本，促进企业的扩大再生产。尽管各家科研院所在改制的 过程中也都白纸黑字地赫然写着要“积极吸引社会法人和自然人参股”，可是，实际的 情况往往不是这样。其主要原因是，在诸多“预留”、“扣除”后，改制院所剩下来的 净资产业虽已不多，但其科研、生产和销售的实力与经验犹存，且轻装上阵，一般不会 出现过去那样“收入虽高，利润却少”的经营怪象；同时，由于院所所剩净资产业虽已 不多，其内部职工买断业已不太困难。这样，在有利可图、有利可期的逐利心理的驱动 下，明定只有本所正式职工方能购股(“肥水不流外人田”)自然再所难免。⑤某些有关 赠股方面的规定不尽合理，较多地体现了当权者和既得利益者的利益。如，北京市商业 机械所的改制方案规定，职工按职务标准交纳增量资本后，院所将根据实际交纳的数额 以院所增值的净资产，按一定的比例给予赠股：a董事长、总经理按1∶4赠股。b副总经 理、总工程师、高级专业技术职务人员按1∶3赠股。c中层管理人员、中级专业技术职 务人员、高级技术工人按1∶2赠股。d其他人员按1∶1赠股。以历年科技积累的30%作为 技术股，根据专业技术职务人员交纳的现金股配股。a初级专业技术职务人员按1∶2.4 赠股。b中级专业技术职务、高级技工按1∶5赠股。c高级专业技术职务人员及有突出贡 献者按1∶7赠股。该规定虽然体现了企业的经营管理人员、科技骨干多持股、持大股的 正确方向，而且，一律根据官位、职称等级的高低来确定赠股比例的大小，显得整齐划 一，能有效避免因赠股标准复杂而导致的纷争，有利于改革方案的实施。但是，仔细思 之，又觉其间问题不少，其中一个突出的问题是，不少董事长、总经理都是由原来的院 (所)长、党委书记转化而来，而这些院(所)长、党委书记基本上都是由原主管部门直接 任命的，他们之所以能获得高位，倒不一定是通过管理实绩，而完全有可能是出于资历 、科研能力或者一些较为复杂的人际原因等，因此一律根据官位高低来确定奖励的大小 比例，而不兼顾一系列量化的管理、经营实绩的奖励方法，在本质上难逃奖励失败者的 命运。同样，在当今中国的职称评定中，谁都知道，掺杂了很多非科研能力的因素，如 果仅以此为准，而非兼以一系列量化的科研、开发成果为标准的话，也会出现不公平的 事。⑥股权结构较为分散。如北京市粉末冶金研究所的股权结构是：普通员工(190人) 共占61%，中层管理人员(19人)共占8%，副所级管理人员(3人)共占16%，正所级管理人 员(2人)共占15%，股权相当分散。其他改制院所也有相似特征。过于分散的股权结构不 利于提高企业的决策效率。⑦改制后的院所虽是现代性质的企业，但人以及文化却是旧 的。在现行的改制模式里，常是院所原来的党委书记、院长“转”成了现在的董事长、 总经理，这些人要么原本是科技骨干，后来“学而优则仕”了，要么是政工干部出身， 谙于权力斗争之道，二者都不懂得真正的企业管理。同时，原来科研院所里所常有的办 公室政治、过程管理模式以及与人为善的科研院所文化也通过“原来的人”自然地“遗 传”给了改制后的企业。⑧国有资产缩水现象较为突出。一些原本总资产在数千万元的 研究所，经过多种的“预留”、“扣除”后，其净资产也能变成了负数千万元，且院所 的众多无形资产(如品牌、商誉、专利、研发营销的能力与经验等)更是被“零”价处理 ，不被计入资产总额。⑨改制院所发展基金不足。由于一些院所改制时吸引社会法人、 自然人参股不够等原因，改制后的院所注册资金也较少。⑩虽然国家政策规定了转制院 所可以从其经营性净资产增值中拿出一部分奖励给科技人员和管理人员，但是由于哪些 是“经营性净资产增值”部分不易界定，使得这项政策在实际操作中颇不容易落实。(1 1)改制的成功与否在一定程度上取决于主管部门的大力支持。改制必然会涉及到企业产 权制度的变革和企业性质乃至与原主管部门隶属关系的改变，上级主管部门如果不允许 、不支持，改制工作自然难以进行。
3)由于行政区划的条块划分，市属开发类科研院所数量较多，规模偏小，一些中小型 科研院所只是在某个产业的某一个细分的领域进行科学研究，只从事某项技术的一个或 几个阶段、分支的研究，在这些细分的领域形成的核心技术往往难以形成核心产品，或 者只能形成一些小产品，无法形成产业链。
4)科研院所的组织管理系统相对复杂。与其他省市所属的开发类科研院所相比，北京 市市属开发类科研院所在管理体制上的一个突出的特点是，在一些开发类科研院所与市 科委之间，还有一个组织庞大而复杂的北京市科学技术研究院。1984年，为了加强对市 科委直属的科研院所的统一领导，北京市科委专门组建了北京市科学技术研究院，经过 20年的发展，该院现有职工近5000人，其中各类专业人员3000多人，拥有30个直属单位 ，投资、控股、参股的各类公司100多家，年科工贸总收入十几亿元。该研究院不仅规 模大，而且其中既有一些较知名的开发类科研院所，同时也有为数不少的公益类科研院 所，还有北京天文馆、北京自然博物馆、北京科学技术出版社等知名事业单位。其结构 成分堪称复杂。由于有该研究院的存在，在市科委直属的开发类科研院所的上面就增加 了一级管理层次，使该类院所的产权关系变得更加复杂。
5)由于人事体制的原因，众院所不同程度上都存在着“该流的流不出去，不该流的却 纷纷流失”的现象。一方面许多转制院所都感到分流人员较为困难，不得不对被分流者 给予一定的优惠待遇；另一方面一些优秀的人才往往又难以留住。据北京市市科委统计 ，2002年48家北京市市属开发类科研院所中高级科技人员流出大于流入。其具体情况是 ：
仅2002年48家市属开发类科研院所中高级科技人员调出数就高达228人，研究生以上学 历者36人，具有博士、硕士学位的有32人。虽然同期调进的人数也不少，但是在高级职 称上调进与调出的17∶68、中级职称上调进与调出的16∶160的比例玄虚，与博士学位 上的4∶4、硕士学位上的24∶28、研究生学历上的33∶36的基本持平，说明高学历人才 调出与调入数基本持平应是与应届毕业的硕士、博士出于留京的考虑而进入转制院所的 因素有关，并不一定意味着转制院所是多么具有吸引力，否则高、中级以上职称者调出 与调入数的较大玄虚就很难解释。
6)在院所所属土地的处理上，存在的问题甚多。在改制的过程中，对于院所所属土地( 国家划拨的)的处理是一个较为复杂的问题之一。由于北京市乃至全国其他城市城区的 土地寸土寸金，地价居高不下，如果把土地折算为国有股，那么改制后的企业很容易出 现国有股“一股独大”的现象，使现代企业的“三会”变成事实上的“一言堂”，从而 失去改制的意义。因此，一些科研院所改制时，不将转制科研院所原使用的划拨土地计 入院所资产，继续以划拨方式使用。财政部、科技部、劳动保障部、国土资源部《关于 转制科研机构有关问题的通知》(财教[2003]68号)规定：“按照《土地管理法》、《中 共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》(中发[1999]14 号)和国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土 资发[2001]44号)精神，转制科研机构原使用的划拨土地，用途符合法定的划拨用地范 围的，可继续以划拨方式使用；不符合法定划拨用地范围的，可采取国家作价出资(入 股)方式处置，不缴纳土地使用权出让金”。国务院办公厅转发国务院体改办等部门《 关于深化转制科研机构产权制度改革若干意见的通知》(国办发[2003]9号)规定：“转 制科研机构的划拨土地使用权，按照国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资 产处置审批办法的通知》(国土资发[2001]44号)的规定，经评估后，可以采取出让、租 赁、作价出资(入股)或授权经营等方式处置。”可见，对于转制科研机构原使用的划拨 土地，国家规定的处理办法主要有二：一是用途符合法定的划拨用地范围的，可继续以 划拨方式使用；二是不符合法定划拨用地范围的，可以采取出让、租赁、作价出资(入 股)或授权经营等方式处置。但是，究竟什么是用途符合法定的划拨用地范围，什么不 是用途符合法定的划拨用地范围，并未细说。以研究开发为中心、以完成国家科研任务 为主要目的、作为事业单位的科研院所改造为以赢利为第一目的的有限责任公司或股份 公司，其原使用的划拨土地的用途在主体方面上算不算发生了变化，是一个很有争议的 问题。即使原使用的划拨土地的用途被视为没有发生变化，亦即继续保持划拨的方式， 谁又能保证这些土地在具体使用的过程中其用途不发生变化，又有谁去监督乃至惩罚这 种变化呢?
同时，由于一些市属开发类科研院所本身净资产就不多，加上各式各样的“预留”、 “扣除”后，一些院所最终落实改制方案时，其净资产往往是负数，甚至负得很多，纷 纷把政府允许其“卖地”视为解决院所改制和发展问题的必备条件。
2 相关政策建议
针对上述问题，有必要采取如下措施：
1)必须坚持开发类科研院所产权多元化改革的正确方向，大力支持、推动市属开发类 科研院所实现全面改制。由于1999年的转制改革所追求的速度和数量，基本上是将科研 院所“翻牌”为中、小型国有科技型企业或者是国有股“一股独大”的企业，遗留下来 产权问题和经营管理问题较多。因此必须大力推动、支持转制院所的全面改制，使国有 资产在“搭便车”中实现自身的保值、增值。
2)在政策的执行主体上，应成立以市政府有关领导牵头、由各院所主管单位领导以及 其他相关的政府部门领导参加的改制领导小组。既然院所改制缓慢的关键原因之一，就 是其主管部门出于私利而对改制不积极、不支持甚至阻挠，因此政府在严令开发类科研 院所必须改制的同时，还必须成立由市领导牵头的、由各院所主管单位领导等参加的领 导小组，以便在组织上保证院所改制工作顺利进行。
3)充分发挥北京市的区位、科技、经济优势，积极运用土地使用权、税收等方面的优 惠政策，大力支持、推动开发类科研院所进入与其互补性较强的大中型企业和企业集团 ，支持社会法人、自然人在科研院所改制的过程中积极的参股、控股。既然制约转制院 所发展的关键在于院所研发资金的严重不足和企业化经营能力的匮乏，那么切实推动院 所进入与其互补性较强、经营情况较好的相关企业，支持社会法人、自然人大幅度的参 股、控股，就应是改制的重中之重。作为政府的政策安排，最主要的就是要通过一系列 的优惠政策，来成全此事。这些优惠性政策就是，在土地使用权、税收减免、资金扶持 等方面，要给进入相关企业或者能大幅度吸收社会法人、自然人参股、控股的院所，以 更加优惠的支持。
4)大力推动科研院所结构性调整。由于北京市既有许多市属开发类科研院所，又云集 了众多中央所属同类院所，不少市属院所与中央所属院所之间以及市属院所彼此之间， 都有性质相似或相近之处，具有较强的互补性。所以，市政府同样应该在土地使用权、 税收减免、资金扶持等方面，给予院所间的结构性整合以更加优惠的政策性支持。
5)针对部分转制院所在改制中小股东过多、股权过于分散、不利于提高决策效率的问 题，有必要规定除了保证院所的科技骨干和少数经营骨干多持股、持大股的前提下，对 于其他人员持股一律采用面向社会(包括院所内或院所外部)公开竞争购买的方式。只不 过由于院所内的职工是院所众多无形资产和有形资产的创造者，而非院所职工的社会法 人或自然人则不是，所以对于院所内外部的购股者在股价上应有适当的区别。为了吸引 来自所内、所外的一切切实有技术、有能力的科技、经营人才多持股、持大股，对于属 这两类人才的购股者应予以大比例的赠股，而且其购买的股份越多，获赠的比例越大。 同时，对于一般的购股者，也应采取购买的股份越多获赠的比例越大的做法，以避免股 权过于分散，或者是由于购股者过多而不得不搞产权不甚清晰、中央已原则上否定的股 份合作制。
6)目前一些科研院所在改制的过程中由于内部人控制，而出现“企业是新的，人和院 所文化是旧的”的奇怪现象——原来的书记、所(院)长“翻牌”成董事长、总经理，科 技骨干或行政人员当家、办公室政治和科研院所与人为善的文化依然如故等，有必要在 政策上规定，科研院所在改制时必须面向社会各界，招聘必要数目的确具实力和经验的 高级经营管理人才和相关技术方面的专家，招聘工作由院所主管部门联合相关政府部门 组织业界精英、专家学者根据量化的标准和严格的程序进行，应聘者一旦被聘任即享有 赠股及其他方面的物质优待。
7)对科研院所原使用的划拨土地的使用权，国家应采取更宽松，更优惠的政策。具体 做法是：将科研院所的非必须用地拿出来，进行公开拍卖，拍卖所得收入用以偿还院所 所欠债务，支付合理的“预留”、“扣除”及其他改制费用等，用作奖励院所职工、社 会法人、自然人积极购买院所股份的配赠股，用作奖励科研院所进入经营业绩较佳、彼 此互补性较强的企业或企业集团的发展基金，用作参股而非控股的国有股份，用作改制 后院所的科研发展基金等。对于一些处于市区地价很高的路段、经济情况又较差的科研 院所，建议效法沈阳市改造铁西区部分国有企业的做法，在征得院所职工同意的情况下 ，将原土地和房产公开拍卖，再在地价较低的地方另建新的院所，把从中获得的丰厚差 价，用来支付院所改制、发展所需的各项费用。
8)对改制院所实行金融扶持政策。具体做法是：①要根据企业的不同特点，完善资金 管理办法，增加信贷品种和担保方式，加大科技信贷投入。改制科研院所要发展成为具 有较强科技、经济实力的高新技术企业一般要经历孕育期、成型期、成长期、稳定期， 中央和市属银行应该根据各院所在不同阶段所需资金的规模、性质和来源的不同，有针 对性地设计一套新的信贷模式，做出不同于常规的金融制度安排。②应积极争取建立首 都区域资本市场，完善高新技术产业融资体系。逐步建立风险投资机制，发展风险投资 公司和风险投资基金，以有效弥补科研院所的资金缺口，减少科技成果转化过程中的风 险，有效激励科研人员的积极性。③各商业银行与各级政府部门应采取切实措施，大力 推动区域信用体系建设，建立统一的资本信用管理体系，健全企业信用评价系统和信用 公布制度和失信处罚机制。
9)加强改制后科研院所的内部管理，建立一套科研人员与经营人员相平衡的考核奖惩 体系，运用股权激励等手段广泛吸引人才，留住人才，建立、健全现代科技型企业的各 项制度。
10)建立离退休人员保证基金。一次性预留10年的养老方面诸多费用，一方面增加了改 制负担；另一方面如何管好、用好这笔钱也是一个问题。鉴此，离退休人员的待遇确实 需要保证，但一次性预留10年的相关费用，除个别情况外，并无必要。在大多数开发类 科研院所改制的过程中，国有股没有必要完全退出，而应该适当地参股(而非控股)，以 便国有资产在“搭便车”中实现保值增值。对于国有股参股的改制院所的离退休职工的 相关费用，建议采用如下办法：①用国有股的收益逐年支付离退休职工的相关费用，其 不足部分由离退休人员保证基金逐年支付。②合理计算出转制前和转制过渡期内离退休 人员10年内相关必需费用的总和，在根据国有股所占的比例情况和改制后院所的科技、 经济实力和经济情况，决定以退休人员10年内相关必需费用的总和的百分之多少作为改 制时“预留”标准，来建立离退休人员保证基金。如果国有股所占的比例大一些和改制 后院所的科技、经济实力和经济情况较好一些，那么就以退休人员10年内相关必需费用 的总和，乘以较小的百分之比所得的积，来建立离退休人员保证基金；反之，则以退休 人员10年内相关必需费用的总和，乘以较大的百分之比所得的积，来建立离退休人员保 证基金。③如果国有股收益和离退休人员保证基金都不能充分解决，那么其不足部分则 由市财政、改制后的院所和离退休人员自身三方互让一些，酌情加以解决或克服，毕竟 在市场经济条件下，即使是事业单位，也不可能永远没有风险、永远不变的个人待遇和 利益。④离退休人员基金由市科技行政部门统一掌握，其最终节余部分作为改制后院所 的奖励股，以奖励业绩突出的科技骨干和经营管理骨干，或者转为本院所的研发资金。
11)根据改制时院所的科技、经济情况，本着政府和院所支持一点、职工让一点的原则 ，按照在职和离退休人员按政策可享受的住房补贴的一定比例，来支付职工的住房补贴 。
12)将北京市科学技术研究院中纯公益性的研究部门独立出来，与市其他公益类科研院 所组成新的公益类科研院所。将余下的开发类科研院所及其各类公司，整合为大型的股 份制科技集团；或让其下属的开发类院所彻底独立，各自改组为中小型的股份公司、有 限公司等。