关于党内民主监督制度化规范化的理性思考，本文主要内容关键词为：理性论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党内民主监督制度化、规范化是党的制度建设的重要内容
权力缺乏制约就会产生腐败。腐败是权力功能与人性弱点相结合而生出的一个“恶果”。权力具有配置资源、支配他人行为、参与利益分配的功能，这就意味着它可以给其拥有者或使用者带来好处。趋利是人之共性，利已是人性之弱点。当权力与有利己动机的人结合时，其拥有者就会通过“寻租”将权力让渡出去而得到好处；急于获得权力的人，只要他的付出低于权力带来的赢利，他就会“求租”。大凡“权钱交易”都是在这种“互有需求”时发生的。由此可见，所谓防止和反对腐败，就是防止和反对权力与金钱、美色及其他不属于自己的东西的交易。这就必须进行制度建设，邓小平同志曾说，制度好了可以使坏人变好，制度坏了可以使好人变坏，道理就在这里。
党内民主监督制度化、规范化是党从内部对其权力运行设置的一道屏障。中国共产党是执政党，作为执政党，她掌握着国家经济、政治、文化等方面的权力，这些权力经过分解，最后由她的各级领导班子和党员领导干部来行使。尽管党的性质和她的全心全意为人民服务的宗旨，决定了党能够正确运用人民赋予的权力维护人民当家作主的地位，满足人民的利益、愿望和要求，但是，绝不能排除党内那些意志薄弱者，那些利己思想严重的人。改革开放以来，各种非无产阶级思想无时不在腐蚀我们的干部，屡禁不止，络绎不绝的腐败案件，说明在党内对权力的运行进行有效的制约是多么重要。党内民主监督就是在党内对其权力运行设置的一道屏障。
党内民主监督制度化、规范化是保持党的先进性的需要。中国共产党的先进性，反映在她的先锋队作用、科学理论指导和无限光明的前途上。党要保持自己的先进性，必须防止党内腐败现象的滋生、蔓延，必须不断地将内部腐败分子清理出去，要及时发现腐败分子，防止腐败问题发生，党内民主监督必不可少。党内民主监督首要的功能，是能够及时发现、处理党员领导干部的“不洁”行为，将“矛盾消灭在萌芽状态”。除此之外，党内民主监督还能够将腐败分子置于广大党员“雪亮的眼睛”之下，使他们无处藏身，从而有效地遏制和预防腐败问题的发生。
党内民主监督制度化、规范化是保持党的执政地位的要求。中国共产党的执政地位是人民给予的，这决定了党必须将人民赋予的权力用来为人民谋利益。为了实现党的宗旨，必须对各级领导班子和党员领导干部进行监督。没有这种监督，一些人就会损民以肥己，如果这种状况演变成一种风气，成为一种难以治疗的“顽症”，就会从根本上危害人民，党就有“下课”的危险。“水可载舟，亦可覆舟”，不仅是对过去讲的，在今天这句话同样是真理。党内民主监督是保持党的执政地位所必须的制度安排。
党内民主监督制度化、规范化是实践“三个代表”思想的必然。“三个代表”思想是党的重要指导思想，它的全部价值在于它的实践性。即全体党员干部在实践中而不是在报告中，在行动上而不是在口头上，把它用于解决中国政治、经济、文化发展中遇到的问题，推进中国政治、经济、文化的全面发展。实践“三个代表”思想，是每一个共产党人的职责。为了确保每一个共产党人认真地而不是敷衍地履行自己的职责，就必须对他们予以监督。这种监督既是一种督促，又是一种激励，是使每一个共产党员都成为“三个代表”思想的忠实实践者。
二、党内民主监督在制度化、规范化方面存在的问题
党内民主监督讲了几十年，也做了几十年，但是实际效果一直不好。除了其他原因外，不能说与党内民主监督在制度化、规范化方面存在的问题没有关系。党内民主监督在制度化、规范化方面存在哪些问题呢？
（一）现有制度安排中，关系扭曲，体制不合理
关系顺畅，权责明确，这是一切体制正常运行的基本条件，也是党内民主监督制度化、规范化在体制上的要求。但是，在实际的民主监督机制中，谁是监督者，谁是被监督者，监督者有哪些权力、责任，被监督者有哪些义务、权利，监督者通过什么手段、方式、程序对被监督者进行监督等等，还不十分清楚、明确、具体、规范，以至于角色错位，关系扭曲。
第一，领导体制在实际运作中存在问题，导致监督者与被监督者关系扭曲。党章规定，党的领导体制由党代会、党委会、常委会三个层次构成，按照党章规定和民主集中制原则，这三个层次之间的关系是：党代会领导党委会，党委会领导常委会，相应地党内民主监督体制也应该是：党代会监督党委会，党委会监督常委会，其中，党代会在同级党组织中拥有最高监督权。然而，在实际运行中，上述关系往往被颠倒，这是为什么呢？一是相关规定有漏洞。按照党章规定，党代会每五年召开一次，这造成党代会在闭幕期间难以对党委会和常委会进行监督；下届党代会召开前，党委会、常委会人选等重大问题，虽不能说“铁板钉钉”，却可以说是“胸有成竹”，党代会往往成为对上届党委会、常委会所确定的下届党委会、常委会成员的认定。二是选举缺乏民主性，权力越来越集中。党员代表的选举由于采取间接式、集中指导式的选举，党员代表未必真正能够代表广大党员的意愿；党代会期间党委会，常委会主要成员实行“等额选举”，这种选举，很难体现党代会对常委会和党委会的监督；党的内部权力越来越集中，导致监督尤其是对主要领导的监督越来越困难，“不适当地，不加分析地把一切权力都集中于党委，党委的权力往往又集中于几个书记，特别是第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板，”结果将党的领导变成了个人领导。
第二，纪检委依附于党委会，监督权与执行权被扭曲。党的纪律检察委员会是党内民主监督的专设机构，负有对同级党委会、常委会及其成员检查监督的职能。由于纪检委受同级党委领导，它的机构人员构成、主要人选等都有同级党委决定；纪委书记往往又是同级党委会或常委会成员，这就使党委会、常委会在重大问题的决策中出现错误时，纪检委难以开展监督；党委会、常委会主要成员的错误，往往由上级纪检委进行查处，这实际上剥夺了下级纪检委对同级党委会、常委会的监督权；纪检委对党政负责人的查处往往还要报经党委会批准，这就意味着即使纪检委已经认定某个人有错误，但是只要党委会不同意，纪检委也不能进行查处。这种种现象或原因，使党委会这一党代会的执行机构，成了集执行与检查于一身的机构，从而在事实上剥夺或代行了纪检委的检查监督权。
（二）规章滞后，制度不健全
“有法可依，有法必依”是党内民主监督制度化、规范化对党的有关规章制度的要求。然而，由于规章制度滞后、不健全，不仅影响了党内民主监督普遍健康的开展，也使局部进行的党内民主监督收效不大。
第一，党内民主监督还没有完全做到“有法可依”。进行党内民主监督，需要各方面的规章制度，概括起来有两类：其一是党内民主监督的“程序法”，它必须对监督者、被监督者以及各自的权利义务、权利责任，对监督的手段、方式、程序等做出明确的规定。但是，目前为止我们还没有这样一部完整的“程序法”——《党内民主监督条例》。其二，“实体法”也不完备，现有的规章制度还散落在各种决定、决议和会议文件中，作为操作性强的制度，这样既不严肃，又给党内民主监督造成不必要的麻烦；即使已有的规章制度，与规范化、制度化的要求还是有距离的。
第二，规章制度疏漏，党内民主监督没有完全做到“有法可依”。为了杜绝用人上的不正之风，有关政策规定中有对领导干部在用人上的失察行为进行追究的规定，这条规定加大了领导干部在用人上的责任，却忽略了这样的事实：一旦下级或属下犯了错误，特别是严重错误，上级领导往往会出来主动说情、开脱，因为按此规定开脱属下就是开脱自己。另外在对违犯党的规章制度的处理上，现行的有关惩处性规定，由于空隙多，弹性大，这为人情关系留下了缝隙，也给党内民主监督造成了困难。
第三，党员民主权利过小，监督手段简单。间接选举、等额选举以及任命制被广泛的运用，本身就说明党员民主权利过小。十五届六中全会在《决议》中虽然将批评权、检举权、申诉权、控告权写了进去，这四项权利，在行使时易于将监督者暴露在被监督者的面前，如果将选举权、罢免权一同写进《决定》中，予以实行，情况会大不一样。因为选举权、罢免权的行使，往往是在隐秘状态下进行的，“秘密投票权”这是党内民主必不可少的重要手段。
三、实现党内民主监督制度化、规范化的对策
有效性是衡量一切制度建设成败的重要标准。党内民主监督目前存在的问题，归根结底都能从未能有效扭转党风的根本好转、遏制党内腐败现象蔓延上找到答案。因此，所谓实现党内民主监督制度化、规范化的对策就是从体制、制度方面人手解决其有效性问题。
（一）按照制度化、规范化要求理顺党内民主监督体制
党内民主监督体制有许多对关系扭结在一起，理顺党内民主监督体制就是要理顺诸多关系，这里仅以下三点展开讨论。
第一，理顺顺向监督与逆向监督的关系。所谓顺向监督指党的上级组织对下级组织、权利大的部门对权利小的部门以及组织和普通党员对党员领导干部的监督。所谓逆向监督是指党的下级组织对上级组织、权力小的机关对权力大的机关以及组织对普通党员的监督。一般来说，有效的党内民主应以顺向监督为主、逆向监督为辅。同时使两套监督体系各自运转，不要互相交织、缠绕。为了说明这套体系是如何运转的，这里以两套体系在同一级党组织中的运转情况为例，作一简要说明。先说顺向监督：在党的一级组织中一般包括党代会、党委会、常委会三个机构和管辖内的全体党员，顺向监督就是党代会监督党委会和常委会，党委会监督常委会，全体党员监督党代会、党委会、常委会及其组成人员。在这样的体系中，只有广大党员是完全的监督者，党代会、党委会及其成员既是监督者又是被监督者，只有常委会及其成员是被监督者。再说逆向监督，即常委会对党委会的监督，党代会对党员个人的监督。在这一体系中只有常委会是完全的监督者，其他机构成员既是监督者又是被监督者，只有普通党员是完全的被监督者。这两套监督体系体现了党内民主监督的又一个特点：即把对有权力的机构和成员作为重点监督对象，至于普通党员只是一般意义上的监督。
第二，理顺纪检委与党委会的关系。建议改变目前实际存在的纪检委从属于党委会的状况，纪检委与党委会同由党代会选举产生，各自只对党代会负责，互不隶属。党委会是党代会的执行机构，其职责是执行党代会所做出的决定、决议，享有执行权；纪检委是党代会的检察监督机构，享有监督检查权，其职责是对党委会、常委会及其成员执行权进行监督，监督他们是否按照党代会的要求履行了自己职责，以及在履行职责中是否存在权力运用不当的问题，对于认定的确有违反党纪之行为，不必经由党委会、常委会同意，可自行查处。由于党的检察机关和党的执行机关具有平等的地位，平行的权力，这种监督完全体现了以权力制约权力的思想，对党风廉政建设会大有好处。为了避免党委会与纪检秀发生矛盾，必须对各自的权力范围进行严格限制，万一发生矛盾可由党代会或上一级纪检机关做出结论，如果在中央一级发生矛盾时，则由党的全国代表大会做出结论。
第三，理顺民主与集中、分权与集权的关系。要使民主集中制在党的政治生活中发挥基础性作用，成为党的领导体制的最高原则，就必须理顺民主与集中的关系。在民主集中制中，民主是集中的前提、基础，集中是民主的过程、结果。与民主同集中关系相对应的，还有一个分权与集权的关系，所谓分权是指把人民赋予的权力，经过科学的分解分别由中央与地方党组织行使，党的一级组织的权力分别由党代会、党委会、常委会和纪检委行使，党的领导机构的权力则由机构成员共同行使。所谓集权，就是将有关党和国家的重大问题的决策权，将有关地方经济社会发展问题的决策权集中于中央和地方组织手中。我们主张适度的分权与适度的集权相结合，分权不影响党的团结和统一，集权不危害党的民主集中制原则。
（二）按照制度化、规范化要求完善党内民主监督制度
党内民主监督涉及面广，规范性强，需要有完善的制度。从制度建设上讲，急需解决两方面问题：
第一，尽快制定规范党的活动的规章。一是尽快制定《党内民主监督条例》，它属于党内民主监督的“程序法”，二是尽快制定或进一步完善党的组织制度、领导制度、工作制度、生活制度，这些规章可看作党内民主监督的“实体法”。没有前者，党内民主监督就无法得知由谁、如何进行监督；没有后者，就无法判定谁、怎么违反了党的规章制度。因此，健全的党内民主监督制度，是以上两方面制度的完美结合。
第二，落实、保护党员的民主权利。一是落实党员的选举权，党的各级领导机关、党组织中的党员领导干部，一般应由党代会、党员大会直接选举产生，特别是党的领导机关的“一把手”，应由各级党代会直接选举产生，上级组织可推荐某人或某些人为下级领导机关的成员，但最终的决定权应由下级党代会行使。也就是说，上级机关一般不得直接任命领导干部。二是凡经由党代会、党员大会选举产生的领导干部，选举时都要实行差额选举，一般不实行等额选举。三是党代会、党员大会有权依据相应的程序、规定，对不称职的领导成员予以罢免，凡是党代会、党员大会罢免的领导干部，一般不得在一段时间内（如五年内）重新回到领导岗位上来。四是保护党员、党员代表的民主权利，严禁侵犯党员、党员代表民主权利行为的发生，一经发现即予以严惩。