21世纪初中国行政改革的十大关系及政策选择，本文主要内容关键词为：十大论文,初中论文,行政论文,关系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着“新三步”国家发展目标的提出，[1]中国现代化进程进入了新的加速发展时期。基于中国的“政府主导型”经济发展模式的特征，新的中国国家发展战略的实现，事实上要求中国政府适时全面启动和推进国家行政体制创新工程，进而为经济和社会的进一步发展创造必不可少的制度和政策条件。为此，厘清和解析那些制约中国政府行政改革的最重要的变量及其相互关系问题，进而形成21世纪初期中国政府行政改革的系统的政策理念和政策思想，构成了中国政府进一步行政改革的前提条件之一。概括地说，制约中国政府行政改革的最重要的变量及其相互关系主要集中在10个方面，并衍生出了相应的宏观公共政策选择问题。本文试图对此作出描述和阐释。
（一）行政改革理论规范与行政改革政策阐释的关系
在本质上，这一关系从属于“知”与“行”的关系。回顾建国以来中国历次行政暨机构改革的历程不难了解，中国政府行政改革基本上不经由开放式的理论研讨和酝酿，而是通过半封闭的自上而下的政策指令方式完成的。尽管，用以指导政府行政改革的政策文件不乏理论阐释，政策亦可以理解为是理论的一种特殊的存在和表现形式。但是，政策不是理论，也不能代替理论，二者毕竟分属于不同的范畴，毕竟不能互换。
1.立意和目的不同。从根本上说，政策分析是一项“实践的”而不是“科学的”工作，[2](P135～136)而理论则基本上是一项“科学的”工作而不是“实践的”的工作。理论更多地在于追求真实、客观、合理、公正，政策则可能更多地顾及现实利益的综合平衡，价值诉求的现实性、可行性、时效性，以及成本—收益计算等等政策标准。由此产生对同一问题的不同观点是经常的。
2.存在形式和社会功效不同。由于立意和目的不同，政府行政改革的理论的存在形式必定是多元化的、争鸣式的、扩散性的，而政策则必定是惟一的、权威式的、约束性的。前者的意义在于启迪、影响和提供选择，因此，其常态是抽象的、原则的、应然的、超前的；后者的作用则在于综合、抉择和建立规范，因此，其常态是明确的、具体的、实然的、现实的。问题在于，如果长期没有以广泛而深厚的理论底蕴为基础，政府行政改革其实很难形成有效的可供选择的方案，而缺乏选择或者惟一的选择在多数条件下很可能存在某些政策盲区。
3.传播范围和约束对象不同。理论在本质上是人类思想的较具稳定形态和系统性的外在表现形式之一，特定的理论则是特定人类思想的较具稳定形态和系统性的外在表现形式。在一般意义上，理论可以传播于全社会，但却不能约束任何社会成员。政策则不同，在通常情况下，既定的政策是政策制定系统在交互作用的过程中，认同和接受某种理论，同时综合研判某种客观情势所制定的具有公共权威的行为规则或规范，其适用范围和约束对象因此是具体和明确的。
概括地看，中国政府行政改革的理论论争和论证的不足，直接导致了关于中国政府行政改革的公共政策选择的局限性，造成了滞后、缺失、乏力、错位、反复等许多改革不良现象，并在一定意义上诱发了诸如机构改革形成恶性循环、政府公务员队伍缺乏必要的稳定性以及普遍素质提高缓慢、政府政策缺乏必要的连续性等一系列的消极后果。中国改革开放的实践经验一再证明，思想理论的突破是政策突破的前提。据此，在进入21世纪的时候，中国政府有必要转向开放式的改革思维，进而在丰富、深厚、活跃的理论氛围的基础上，形成广泛的政府行政改革的政策选择。
（二）行政改革基本价值标准与行政改革政策选择的关系
这种关系主要表现为，政府行政改革政策的选择过程就是不断重新审视和确认政府价值观的过程。一般而论，价值观是一定的社会主体关于事物的好与坏、对与错、是与非的固化或具有相对稳定性的、不依具体情况的改变而转移的偏好。但是，由于大的客观情势的变化，价值观也是会改变，亦一定存在多样性。这就产生了所谓价值确定或价值标准选择的问题，包括价值标准、价值规范、价值创造、价值整合、价值对抗、价值假定、价值分析、价值判断、价值取向、价值分配等等。价值问题与利益问题一样，都是公共政策分析中最重要、亦是分歧最多的基本问题。与此相联系，价值确定或价值标准选择相应构成了中国政府在国家快速发展的动态过程制定行政改革政策的基础性的工作。从现阶段中国国家发展战略的价值取向来看，中国政府行政改革的基本价值标准除了巩固和拓展市场经济体制、实现国家行政管理制度创新、有效提升政府公共行政能力外，[3]至少还应当包括另两个要项。
第一，国民利益至上。在一定意义上，国民利益等同于公共利益。国民利益着眼于社会或全体国民的利益，而不是部分公民或公民团体、族群、集团的共同利益。国民利益之于中国政府行政改革的基本价值标准的意义在于：国民利益是政府的根本宗旨和一切行政行为的出发点。因此，有必要在基本层面上区分两类性质不同的管理，即基于国民利益的公共行政管理与以产权私有为基础的企业管理的根本性区别，进而强调政府行政改革的公共性质—公共目的、公共利益、公共权力、公共义务、公共责任、公共行为等等，并且在任何条件下都不应当改变、淡化、忽视国民利益。与此相联系，判断政府行政改革成败的基本标准之一，在于改革是否不断和最终为全体国民带来了实际利益，并以国民生活质量作为判断政府政策有效性、合理性的根本性的价值标准之一。
第二，社会正义、公平至重。政府是人类为使自身得以通过社会契约延续下去而制造的公共组织。为了使政府获得更为充分的公众形象与权威性、合法性，人们进一步在理念和宪法的层次上赋予了政府伸张社会正义的职能。在此意义上，始终不愈地履行伸张社会正义、维护社会公平的职能，构成了中国政府行政改革的基本价值标准。在这方面，中国政府的任务艰巨而复杂。这是因为，“效率优先、兼顾公平”的发展原则，的确产生了举世瞩目的巨大经济成就，但同时亦导致了国民财富社会性分配差距前所未有地扩大。资料显示，中国国民财富社会性分配的差距广泛表现在国民贫富差距、社会族群差距、城乡差距、地区差距、行业差距等基本面上。中国基尼系数已经扩大为0.456，并且存在进一步扩大的趋势。[4]这不能不引起人们对政府职能的再思考，进而提出政府行政改革的基本价值标准问题。
（三）行政典范革命与转变行政观念的关系
典范亦称范式或典则规范。在科学的意义上，典范是人们用以看待、阐释和说明某一类现实世界的最重要的观点、理念和价值判断标准，它决定人们的行动方向。[5](P5)典范属于观念的范畴，但不是具体的、直观的、可视的、描述性的观念，而是抽象的、间接的、认知的、定义性的观念。典范革命则是指基于客观世界的重大或深刻的变化，重新审视和改变过去指导人们行动的价值取向的正当性、合理性、必然性，在更新理念的基础上重新构建理论规范，并以新的理论规范作为寻求新的行动方向的价值基础。在典范革命的意义上，中国政府行政改革的基本任务，不在于一般性地转变行政观念或转变一般性的行政观念，而在于站在中国现代化及其相应正在经历的制度变迁的高度，重新研判和确立关于政府公共行政的理论典则和行动规范。其典范革命的的基本要义，在于重新确认关于中国政府的行政原理，进而在新的历史条件下逐步形成中国政府的新的行政范式。从发展趋势看，中国政府行政改革需要进一步确认这样一些理论典则。
1.政府的基本职能在于通过制度创新提供制度保障。在中国，现阶段制度及制度创新的关键性作用，在于通过国家意识形态主导的具有公共权威的“游戏规则”和政府公共政策的有效运用，不断界定和明晰产权，借以大大降低交易费用，形成社会性的创新激励机制，不断实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换，从而有效解决制度不均衡的问题。在这方面，导致政府行政改革“政策失败”的最大的潜在威胁，在于国家意识形态的刚性、国家领导集团的价值偏好、政府官僚群体的惰性、集团利益的抵制以及社会科学知识的局限性等。[6](P379～400)
2.政府公共行政是规范行政。其典则意义在于：(1)政府存在难以克服的缺陷，因而不是万能的。这不仅因为作为自然人的政府官员一如公共选择理论所认定的那样具有“经济人”的一切天性，而且因为另如阿罗不可能定律所描述的那样，政府组织无法总是保证其效率。[7]因此，政府基本的经济职能规范集中于维护市场对资源的基础配置作用。(2)政府的公共权力不是无限的。政府在法理和法律都属于典型的“他建立”而不是“自建立”。因此，政府的公共行政行为不仅应当讲求“事出有因”，而且应当讲求“言之有理”，更应当遵守“行之有据”。为此，有必要改变权威主义公共权力体制的某些“强权”的特征，有效解决“行政过度”问题。
3.政府公共行政是责任行政。政府的独特属性，譬如垄断性、权威性、强制性、惟一性等等，都是源自政府对国家、社会和全体国民承担有独特的公共行政责任，并且，责任与权力在制度规范中成正比。但是，中国政府现行的行政责任制度尚缺少某些基础性的模块，因而在实际运行过程存在有权无责、权大责小、责任主体和责任范围不明，以及追究责任的主体、依据、程序、权限、时效、标准、方式等诸多的模糊区域。这就需要政府进一步修正行政理念，继续构造和完善政府的行政责任制度。其中，这样3个理念是基础性的：(1)政府不仅承担应为行政责任，而且承担不应为行政责任；(2)“阳光法案”同样适用中国政府的行政责任制度；(3)“权力制衡”是构造和完善政府行政责任制度的基石。
（四）机构改革与行政制度创新的关系
事实是，20世纪是民主的利维坦式政体（政府）的黄金时代，表现为政府的职能前所未有地得到扩展，政府的活动积极、广泛而生机勃勃，政府的公共开支空前膨胀。[8]与此同时，政府组织的确存在某些以自在、自为、自利为典型特征的异变的倾向、能力和潜在可能性，以至于造成了政府的“组织专横”，并因此产生了各国政府行政改革的相同、相似、相近的特征。换言之，“威尔逊—韦伯范式”是政府公共管理失灵的制度原因。这就相应产生了政府行政制度创新的问题。
以1993年中央政府颁布的《公务员暂行条例》为标志，中国政府官员管理体制进入了相对规范化的时期。然而，现代中国的主流社会尚处在工业化的历史进程之中，因此，事实上不可能按照韦伯式的官僚制理论建立典型、规范化的与工业文明相匹配的政府官僚体制。但中国却有着无与伦比的官吏制度的历史传统。这些似乎矛盾的特点产生了中国政府行政改革的复杂性：几乎在同一个时期，中国政府既需要紧随国家工业化的进程而建立规范的官僚制度，又需要跟上世界主流社会的发展进步、开创国家信息化的进程而改造建设中的官僚制度。这对中国政府乃至现代化领导集团的政策智慧无疑是现实的挑战。
把握中国政府行政改革的关键，在于正确解读这样一个问题：即政府行政改革是缘起于一般性的政府公共行政管理问题，还是缘起于国家行政制度问题。区别这样两类情况的价值判断的背景视点，在于中国是否处在重大的历史转折时期。从世界许多国家、尤其是大国历史变迁的共同规律分析，凡处于重大历史转折时期的国家，必经历广泛、深刻、复杂的变革，而国家制度创新始终是这种变革的基本问题。进而，在国家制度创新中，由国家意识形态主导，并由政府主控的涉及国家领导体制和管理制度的变革，又构成了国家制度创新的核心问题及集中形式。其成功变革通常表现为在一种极具民族国家发展特征的渐进过程中实现改革的量的积累，并在适当的历史时机通过积极进取公共政策的运用，实现一定的改革的质的飞跃。至于量的积累和质的飞跃的情形，则取决于具体国家的国情。只是，在自觉、主动、坚定国家意识形态的主导下，国家制度的创新相对快捷、平稳和彻底，所付出的成本、代价和曲折程度相对较低。
毫无疑问，中国正处在这样一个重大的历史转折时期。在此意义上，国家意识形态主导的国家行政制度创新及其良性的运行机制，才是中国政府行政改革的历史性诉求，并合乎逻辑地应当成为政府行政改革的中期政策目标。事实是，经过1982～1998年4次渐进与集中相结合的政府机构改革，前后历经约20年，中国已经大体上完成了全面进行国家行政制度创新的必要的观念、舆论、组织、人员、财政准备。现在的问题是，政府在宏观公共政策的价值取向上，是否认同在近期启动集中的国家行政制度创新工程，进而为21世纪初期中国可持续发展进一步创造制度和政策条件的必要性。
（五）法制行政与法治行政的关系
法制行政与法治行政是依法行政范畴内的两个存在异同的问题。在国家公共行政本质属性的意义上，法制行政与法治行政可以理解为一个概念、一类理论、一种制度，都主张法律对公共行政实施指导、规范、监督和制衡，目的都在于防止和反对政府公共行政主体恣意自为、不受约束，从而危及国家民主政治制度和大众权益。但是，在政府公共政策选择和行政行为过程的意义上，二者的侧重点却存在明显的不同：法制行政强调国家关于公共行政的既定法律、法规之于政府行为的规定性、规范性，注重的是国家行政法律制度规范的周正、严谨、细致及其权威性；法治行政则强调依据国家行政法律制度的规定性、规范性开展公共行政管理，注重的是政府广义行政行为的正当性、合法性。在此意义上，法制行政与法治行政又是两个虽然紧密联系却着力点不同的概念。
基于“依法治国”国家主导意识形态的确立，中国前所未有地加快了制定法律的历史步伐。与此相联系，中国关于国家行政机关及其行为的法律、法规虽然还有许多深层次的问题需要进一步解决，但基本上已经不存在重大、明显的缺失。相比之下，中国“法治”的实际状况却显得问题丛生。有法不依、执法不严事实上成为了制约国家深入进行改革开放、提高社会综合发展水平、推进民主与法制建设的桎梏性问题。譬如，国家制定了《中华人民共和国草原法》（1985年）、《中华人民共和国水法》（1988年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年）、《中华人民共和国森林法》（1998年）、《中华人民共和国土地管理法》（1998年）等关于自然资源和生态环境的法律，但中国的草原、水、森林、土地资源却在急剧地减少和恶化；国家制定了《中华人民共和国产品质量法》（1993年）、《中华人民共和国统计法》（1996年）、《中华人民共和国建筑法》（1997年）等管制性法律，但中国的产品质量、统计资料的信度、建筑产品的可靠度，却没有令世人信服的改善。再譬如，各级政府出台了那么多的关于惩治腐败的法规，国家的廉政状况却未见明显的好转等等。这正是问题所在。换言之，如果认定“政府的任务和职能是‘执法’和‘管理’”，[9]那么，通过政府行政改革激发政府特有的宣导力量和特有的以国家暴力为后盾的公共行政强制力，进一步加强政府“执法”的有效程度和“管理”的严谨程度，无疑是政府需要通过进一步的改革而着力解决的紧迫问题。
（六）集权与分权的关系
集权与分权的关系是建国以来缠绕中国行政改革的主要问题之一，并在长期的演变过程中形成了一种公共政策的两难抉择与理论逻辑的悖论：[10]分权引发社会秩序失重、混乱，集权导致公权横行并经济发展停滞。在实行市场经济体制的历史条件下，这一问题不仅在内涵、外延和表现形式发生了较大的变化，而且成为了国家现代化进程中一个与若干重大国是问题及其相应的宏观公共政策选择存在直接逻辑相关性的问题。由于中国历史性地选择了市场经济作为加速实现国家现代化的社会共同政治纲领的经济体制基础，因此，分权构成了国家意识形态的主旋律。尽管如此，基于国家行政体制改革滞后以及相应的“行政过度”仍然是制约中国经济进一步市场化和中国社会进一步民主化的主要障碍之一，因此，毫无疑问，分权依然是中国政府行政改革基本的价值取向。
但是，对于中国这样地域广阔、人口众多、发展水平不平衡的大国来说，问题的另一面是，不当分权的结果很可能是灾难性的。不当行政分权是行政分权的异化形态，主要指政府在关于权力、职能、责任再分配的规范不清或错位的条件下无序下放或外放公共行政权力，以至于预期目标与实际效果相背离或偏离的行政现象。通常，理念错误、理论滞后、价值判断和价值选择自相矛盾，以及由此产生的政策规范模糊和政策举措乏力、缺乏新的替代性的权力结构和相应的行政责任制度，是导致不当行政分权的主要原因。
不当分权直接导致了两种表面矛盾、实际存在内在逻辑相关性、必然性的现象，即行政越位与行政缺位并存：(1)不当分权导致“行政专横”现象滋长。从大众媒体报道的典型案例分析，中央政府某些部门和某些地方政府的行政权力在中央政府权威和实际制控力空前萎缩的同时得到了快速和极度的扩张，其行为几近肆无忌惮的程度。分权在某些方面显然步入了一种公共权力运行的误区。(2)不当分权引发“行政乏力”现象蔓延。其结果不仅表现为政府公示的行政目标屡屡受挫，显示政府实际作为能力在某些方面走低，因而不得不更为频繁地依靠“集中整治”、“联合办公”、“首长批示”等集权的方式代替经常性公共管理，而且表现为在政府应作为而不作为的条件下，原有的社会分工和角色定位实际等于破局，以至于公共权力、公共职责、行政责任出现了“虚位”，由此引发了恶性案件频生、乡村宗法势力、城市黑社会势力横行等诸多直接与政府监管的模糊、松懈、失控相关的不良社会现象。可见，集权与分权的两难抉择与理论逻辑的悖论，仍然是中国政府必须解决的一个重要的改革议题。
（七）政策制定系统与政策执行系统的关系
政策制定系统与政策执行系统是相对的。决策权的归属及其实际运用，是在相对的意义上区分政策制定系统与政策执行系统的主要标志。在政治上推行“一元化”领导、经济上实施计划经济体制的年代，中国政府的政策制定系统与政策执行系统在政策规范和实际运行过程中显现出了高度的一致性和协同性，但也因此丧失了发展的活力，窒息了首创精神和创造的欲望。在推进市场经济的时代，与发展的多样性和利益的多元化相一致，政府体制的公共行政关系的改变是不可避免的，由此产生了政府政策制定系统与政策执行系统的有效性及其相互关系问题。
1.政策制定系统的有效性。一般而论，国家现行四级政府体制中的各级政府程度不同地都存在某些决策的有效性问题。在公共政策的意义上，分析政策制定系统有效性问题可以有这样几个纬度：(1)政府政策决定的价值取向。不难理解，政府决策的价值取向的正确程度与政府政策制定系统自身的知识构成及其综合运用能力有着直接的关系，也与政府政策制定系统的组织结构及其运行方式有着直接的关系。贫乏、单一、陈腐、落后的政府政策制定系统的知识支持体系和僵硬、刻板、封闭、缓慢的政府政策制定系统的组织体制，是导致政府决策的价值取向偏差的主要原因之一。(2)政府政策决定的合理性。影响政策决定合理性的变数是比较复杂的。在这里，其要义集中在两个点位：其一，政策目标的表述是否清晰，更重要的则在于是否具有现实可行性。政策目标主观想象色彩过重及缺乏现实资源的支持，是建国以来中国各级政府政策决定多见的误区之一，同时是诱发和助长弄虚作假官场风气的重要致因之一；其二，政府政策决定的过程是否开放和参与式的。可以预计，随着国民财富的增加及其相应的国民民主意识的增强，开放和参与将越来越成为决定政府政策的可行性、功效性、稳定性、连续性，以及降低行政成本的重要因素。(3)政府对既定政策决定的督导、制控、约束能力。如前所述，在政府组织规范和行为规范上，政策制定系统和政策执行系统是一体化的。但从目前的某些现象观察，政府政策决定主体督导、制控、约束政策执行主体忠实、主动、准确、及时执行既定政策的意愿、空间、方式等都存在诸多的缺憾甚至失控。所谓“红头文件出不了北京城”的说法，其实就是关于政策制定系统与政策执行系统双重问题的一种形象的描述。
2.政策执行系统的有效性。鉴于问题相似性，这一问题我们与下一部分合并讨论。
（八）他事务管理与自事务管理的关系
政府公共行政管理的结构大体上可以分为两个互为条件、相互关联的模块，即他事务的管理与自事务的管理。不难理解，政府他事务管理的有效性与政府自事务的有效性存在着直接的因果关系，政府他事务管理的有效性，在很大的程度上取决于政府自事务管理的有效性，也就是说，政府他事务管理的问题，其实是政府自事务管理问题的一种折射。后者正是中国政府、也是中国执政党所面临的最严重的挑战之一。为此，有3个互为条件的政策要项必须同时解决。
1.政府自事务管理要解决价值标准错乱和行为规范错位的问题。所谓价值标准错乱和行为规范错位，主要是指这样几种现象：(1)政府管理失重，表现为漠视群众的意愿和利益，公共政策选择的价值标准实际蜕化变质为以自我为中心的标准。(2)政府管理偏废，表现为在发展经济的口号下，经常以牺牲社会公平为代价换取经济目的的实现。(3)地方保护主义盛行，表现为在发展地方经济的旗号下，曲解党和国家的法律、政策。(4)弄虚作假、形式主义成风，表现为“上有政策、下有对策”演变成为了一种官场时尚。(5)私欲、私利横行，“寻租”行为泛滥，表现为利用权势追逐利益的现象正在泛化。这是政府自事务管理一切问题的要害。于此，政府行政改革与执政党端正党风一致，有必要从制度层面深入探讨和解决问题。
2.政府自事务管理要从制度规范的层面合理确定公务员的待遇。现实状况是，国家公开给付的薪资实在过低，甚至低到了“穷”的程度。与此同时，中国政府官员的普遍的实际生活水准却不低，甚至一部分人的实际生活水准还很高。这种制度规范与实际状况的反差，至少引申出这样两个层面的问题：第一，中国政府公务员的薪资为什么偏低？其核心价值判断问题在于，在绝大多数的政府公务员既是执政党党员又是政府公务员的现实条件下，政府是否应当按照国家公共管理的通则，制定适用于国家公务员的工资理论和工资政策。第二，中国政府官员的普遍的实际生活水准为什么不低？或许，非规范补贴、灰色收入乃至黑色收入的现实可能性，是答案之一。因此，如何合理确定公务员的待遇标准，并予以法律性的规范，构成了中国政府的又一项改革任务。
3.政府自事务管理有必要进一步提高和优化官员的普遍素质。“东亚金融危机”从全景视角向具有体制和政策同构性、近似性的中国政府提出了一个令人警醒的问题，即“强政府”并不能自动恒强。这有3层含义：第一，政府主导的非均衡发展模式在一定时期的确可以取得最辉煌的经济成就，但同时也可能内蕴和隐含着一些重大的问题；第二，在经济高速增长时期特有的乐观情绪的作用下，政府公共政策滞后、失误以及缺乏足够的前瞻性，政府公共行政能力走低、弱化以及缺乏足够的坚定性所造成的问题，在体制内极易被忽视；第三，随着国家经济规模的急剧扩张和发展内涵的丰富化，以及日益融入世界经济体系，政府难以避免地面临更大的挑战，因而迫切需要延揽更多的高级专业人才，才有可能把“游戏”继续下去。在这个意义上，主动实现公共管理观念的更新和公共管理人才的“升级换代”，是中国政府行政改革的长期任务之一。
（九）公共行政目的与公共行政管理方式的关系
不言而喻，实现公共行政目的的正当性与公共行政管理方式的合理性之间的协同一致，是政府公共行政管理的目标之一。然而，公共行政目的的正当性在多数情况下并不能够用来证明公共行政管理方式的合理性。基于现实中国客观环境的不断变化，政府进一步改变公共行政管理方式势在必然。
1.变微观管理为宏观管理。主要由传统计划经济体制时期政府不分大小包揽几乎一切事务并承担几乎无限的责任，转向市场经济体制并由市场进行基础性的资源配置。其中，改革行政审批制度，应是政府近期改变公共行政管理方式的主要问题之一。
2.变直接管理为间接管理。其价值标准在于：凡可以或可能不由政府直接管理的事务均可以有步骤地尽快交由具有一定公信力的非政府主体管理，政府则回归超然于社会（竞争）行为主体之上的国家公共权力主体的地位。在加入WTO在即的时刻，遵从国际经济的规则，尽快改变政府决定一切的管理方式，事实上已经成为了中国政府的一项十分紧迫的改革任务。
3.变单一管理为多元管理。主要指由传统的以政府行政指令、行政干预为主的管理方式，转向行政强制、经济诱导、法律惩戒、新闻监督、财政控制、中介仲裁、道德自律等多种管理方式并重的管理方式。在广泛的意义上，政府推行多元化管理方式包含着探索、寻求新的有效的管理方式的寓意。
4.变封闭式管理为开放式管理。其要义，在于开通和扩大政府公共信息与国民信息的双向通道，形成公共信息与社会信息流量和质量的对称性，借以不仅扩大政府公共决策的社会基础，增强其可靠性，而且促进公民民主意识的觉醒，推进国家的民主化进程。为此，政府不仅有必要推行开放式管理，而且有必要全面启动“电子政府”管理工程。
5.变过程管理为目标管理。在这里，所谓目标管理主要指重视结果的规范存在形式而非生成结果的过程的管理方式。过程管理是造成精简机构和人员恶性循环、行政成本居高不下的直接原因之一。在产权多元化、生产社会化和产品极大丰富化的时代，过程管理事实上是政府根本不可能胜任、也根本没有必要承担的工作。政府的任务，只在于确定标准和执行标准。
其他诸如变命令管理为沟通管理、变自我评价为公众评价等，也都是政府管理的可取方式。
（十）公共行政管理通则与中国公共行政管理特殊性的关系
在这一关系上，理性的价值判断标准是至关重要的。其中，这样3个问题对于构建21世纪新型的中国政府公共行政管理制度具有基础性的意义。
1.国家官僚制度是现代国家公共行政管理的组织基础。这意味着，中国需要进一步加强职业化公务员队伍的建设。从发达国家二百年公共行政管理的实践来看，官僚制因其准确性、稳定性、纪律性、可靠性而成为应用于复杂国家组织的最有效、最合理的管理形式。在国家行政管理领域中，人们只能在官僚形式与外行之间选择。
不言而喻，现代官僚制是与“烟囱时代”相适应的政府组织形式。在人类开始进入信息化时代的条件下，官僚制的局限和异化日益显现，并因此成为发达国家政府行政改革的对象。[11]然而，对中国这样一个后发展的大国而言，基于物质文明的积累逻辑，尽管国家发展的历史周期一如过去的20年所显示的那样是可能大大缩短的，但国家发展的历史序列却是无法跨越的。这意味着，在今后相当长的历史时期，与工业文明相一致的规范的官僚制仍将是中国政府制度建设的基本任务之一。问题只在于如何根据中国政治制度与非均衡发展的特征逐步完善中国国家官僚制度。
2.分权与制衡相统一的国家公共权力体制是现代国家公共行政管理的制度基础。这是依法行政的核心问题。人们早已经认知，基于公共权力权力的负效应和使用权力主体的天性，必须以权治权，并且，只有相等的权力才能制约权力，而这一切都是建立在主权统一的政治体制的法权保障基础之上的。分权制与制衡制因此有必要被确定为国家基本的宪政原则之一。然而，不同国家的历史发展轨迹和政治文化等民族特质存在着巨大的差异，并且这种差异还将继续存在下去。所以，中国的问题不在于是否需要建立分权与制衡相统一的国家公共权力体制，而在于建立什么样的分权与制衡相统一的国家公共权力体制。
3.民主行政是现代国家公共行政管理的社会基础。民主行政的核心理念在于：不仅应当使民主和政治伦理道德规范成为一切公共行政价值的基础，而且应当使公共行政始终作为“人民主权的委托者”而发挥作用。为此，有必要通过政府实质性的制度安排确保国民的参政、议政权，进而推行开放式的政府公共政策议程，防止专业主义，亦反对任何以效率或成本为借口实行行政集权，甚至行政专权。基于中国悠长的封建专制的历史传统和崇尚权力的国民意识形态，政府抬升民主行政以作为国家主导意识形态的一部分，并通过体制改革强力推行，历史将证明是造福国家和民族的英明之举。
标签：公共行政论文; 制度创新理论论文; 公共政策过程论文; 分权管理论文; 法律制定论文; 事务管理论文; 社会改革论文; 有效市场论文; 政治论文; 社会问题论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文; 法律论文;