试论我国工业体制的改革与发展，本文主要内容关键词为：试论论文,体制论文,我国论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、工业企业体制改革是工业体制改革的中心
企业体制的改革，是工业体制改革的中心，也是整个经济体制改革的中心。改革的途径是 政企分开，所有权与经营权分开，企业自主经营、自我发展。
我国经济体制改革首先在农村取得了巨大成就。根本的原因是大胆冲破“左”的思想束缚 ，改变不适应我国农业生产力发展的体制，全面推行了承包责任制，调动了广大农民的积极 性，显示了我国社会主义农业的强大活力。农村生产力的解放，向城市提出了新的要求，迫 使城市疏通流通渠道，为日益增多的农产品开拓市场，同时要满足农村日益增长的对工业品 的需求。农村改革的成功，农业经济的发展，对城市改革和城市工业的发展提出了新的要求 ，为以城市为重点的整个经济体制改革提供了有利的条件。
城市体制的改革与城市经济的发展，中心环节是企业，主要是工业企业。因为城市经济的 主角是企业，当时主要是工业企业。但是长期形成的是一种同社会生产力发展要求不相适应 的僵化的模式，这种模式的主要弊端是，政企不分，条块分割，国家对企业统得过多，管得 过 死，排斥市场，忽视价值规律，企业缺乏自主权，职工吃企业“大锅饭”，企业吃国家“大 锅饭”。
笔者在1984年一篇文章中分析当时经济体制的弊病是：分配上吃“大锅饭”，搞平均主义 ；管理上各级政府部门权力过于集中，政企不分，对企业统得过多，管得过死；组织上按条 条和块块管理经济、管理企业，造成条块分割、城乡分割。经济生活管“死”了，企业管“ 死”了，人的积极性受到压抑而变“懒”了，国家与人民都变“穷”了，称之为“死、懒、 穷”。
党的十一届三中全会以后，在城市经济体制、工业经济体制的改革中，始终是以搞活企业 为中心的。1984年党的十二届三中全会以前，改革主要处于探索、试验阶段。几年的改革试 点，都是从扩大企业自主权为出发点。开始是国家对企业实行利润分成，打破了国家对企业 统收统支的制度。然后借鉴农业改革的经验，在工业企业进行经济责任制和经营承包制的试 验。为了扩大企业自主权，1981年5月，国务院十个部委发出联合通知，在十二个方面扩大 企业自主权，如在保证完成国家计划的前提下，可以增产市场需要的短线产品；国家计划不 符合实际时，可以提出修改和调整；利润留成基金可以和折旧基金、银行中短期设备贷款结 合起来使用；超计划生产的产品、自己组织原材料生产的产品、试制的新产品、物资商业部 门不收购或超储积压的产品，可以由企业自销；企业有权任免中层及中层以下干部并报上级 主管部门备案；按照国家下达的劳动指标，在劳动部门指定的地区范围内，企业可以择优录 用职工等。尽管这种自主权现在看起来是微不足道的，但在当时对计划经济体制的突破，起 了十分重要的作用。首都钢铁公司凭借这些微小的自主权，从公司到厂矿，从厂矿到车间、 小组，各种经济与生产指标层层分解后，实行层层承包制，明显表现出解放生产力的重要作 用，五年平均年递增利润20%。
经过几年的探索、试验，1984年10月，中央召开了党的十二届三中全会，作出了《关于经 济体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确指出，现行经济体制的种种弊端， 集中表现在企业缺乏活力。所以增强企业活力，是经济体制改革的中心环节。
企业要搞活，要增强活力，必须改革过去统死、管死的体制。《决定》在理论上的一个突 破是，企业所有权与经营权是可以适当分开的，不能把全民所有制企业和国家机构直接经营 企业混为一谈。这就为“全民所有（国家所有）、企业经营”的改革奠定了理论基础。《决定 》第一次具体地提出了企业应拥有各项经营权。如：企业有权选择灵活多样的经营方式，有 权安排自己的供销活动，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内 确定产品的价格等。总之，要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈 亏的社会主义商品生产者与经营者，具有自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人 。
《决定》同时明确了企业与职工的关系。企业活力的源泉，在于脑力劳动者和体力劳动者 的积极性、智慧和创造力。当劳动者的主人翁地位在企业的各项制度中得到切实的保障，他 们的劳动又与自身的物质利益紧密联系的时候，劳动者的积极性、智慧与创造力就能够充分 发挥出来。
党的十二届三中全会以后，企业的改革逐步加大了步伐，并逐步取得成效，在不断深化与 突破中得到完善。虽然此后改革仍难免在某些方面还会产生一些曲折，例如实行利改税的改 革，但这都是属于在改革过程中对客观事物的一个认识过程。在经营权与所有权的关系上， 党的十二届三中全会提出所有权与经营权可以适当分开。在进一步探索与实践中，继续深化 与突破，到党的十三大，明确了所有权与经营权分离的原则。全民所有制企业不可能由全体 人民经营，国有企业也不可能由国家直接经营，硬要这样做，只能窒息企业的生机和活力。 实行所有权与经营权分离，国家享有国有企业的所有权，把经营权真正交给企业，保护企业 的合法权益，使企业真正做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，转换经营机制。 经济运行的机制，总体上来说，逐步形成“国家调节市场，市场引导企业”。为此，又提出 了加快建立和培育社会主义市场体系，这个市场体系不仅包括生活资料和生产资料的商品市 场，而且包括资金、技术、劳务、信息等各种生产要素市场。这个市场必须是开放的，不是 垄断的、分割的。政府建立以间接管理为主的宏观调节体系，以后逐步改为政府实行宏观调 控，建立宏观调控体系。在公有制经济为主体的前提下，发展多种所有制经济，实行以按劳 分配为主的多种分配方式。各种以企业改革为中心的改革逐步展开。
随着企业体制改革的不断深化，企业制度的相应法律法规也逐步建立并不断修改完善，198 8年颁布了第一部企业法，称《全民所有制工业企业法》。1992年国务院颁布了《全民所有 制 工业企业转换经营机制条例》。1993年颁布了《公司法》。
1992年邓小平同志南巡讲话和党的十四大，是我国改革开放历程中的重大转折点，解决了 思想上、理论上的一系列重大问题，取得了重大突破。一是解除了姓“资”姓“社”的思想 和理论束缚。二是计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划，市场经济不等于资本主义 ，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段，进一步解决了思想和理论上关于社会主义 与市场经济的关系。三是确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。我 国经济体制改革的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。党的十 一届三中全会以后，确定了改革开放的方针，党的十二大提出计划经济为主、市场调节为辅 ，中共十二届三中全会提出我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济，党的十三 大提出社会主义有计划的商品经济是计划与市场内在统一的体制，中共十三届四中全会提出 计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制，邓小平同志南巡讲话后党的十四大最后 确定，我国经济体制的目标模式是社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏 观调控下对资源配置起基础性作用。
社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。在所有制结构上，以公有制（ 包括国有经济和集体经济）为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分 长期共同发展，不同经济成分还可以实行多种形式的联合经营，各种经济成分企业在市场上 平等竞争。要转换国有企业的经营机制，把企业推向市场，增强活力，提高素质，这是建立 社 会主义市场经济体制的中心环节。要理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企 业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体，并承担保值 增值的责任。要加快市场体系的培育与建设，尽快形成全国统一开放的市场体系，打破条块 分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争。工业企业体制改革进入了实质性阶段。
在党的十四大确定了经济体制改革目标模式以后，中共十四届三中全会决定了社会主义市 场经济体制的主要环节和基本框架。这些主要环节是：以公有制为主体、多种经济成分共同 发展，转换国有企业经营机制，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业 制度；建立全国统一的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场和国际市场相互衔接， 促进资源优化配置；转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主完善的宏观调控体系； 建立以按劳分配为主体、效率优先兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区、一部分人先 富起来，走共同富裕的道路；建立各层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适 应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。这些主要环节是相互联系和相互制约的有机整体 ，构成社会主义市场经济体制的基本框架。
在这个基本框架中，以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济的基础，也是主 要环节中的中心环节。现代企业制度的基本特征：一是产权关系清晰，企业中国有资产所有 权属于国家，企业拥有全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。二 是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担保值增值的 责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择经 营者等的权力。企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。四是企 业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，在市场竞争中优胜劣 汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产。五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调 节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。现代企业按照财 产 权构成，可以有多种组织形式。国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。规 范的公司能够有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开，转换经 营机制，企业摆脱对行政机关的依赖，国家解除对企业承担的无限责任。单一投资主体的国 有大中型企业可以依法改组为独资公司，多个投资主体的可依法改组为有限责任公司或股份 有限公司。小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制 企业。
在政企分开，所有权与经营权分离的条件下，必须加强企业国有资产的管理，对国有资产 实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会管理职能和国有 资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央与 省、自治区、直辖市两级政府国有资产管理的机构。与此同时，培育与发展市场体系，推进 价格改革，建立主要由市场形成价格的机制。改革现有商品流通体系，进一步发展商品市场 。发展金融市场，劳动力市场，房地产市场，技术市场和信息市场等。发展社会中介组织， 发挥其服务、沟通、公证、监督的作用。
随着企业体制改革的深入与发展，工业企业逐步从面向政府转变为面向市场，克服条块分 割，进行企业的横向联合，有工业企业的联合，有工贸企业之间的联合，还有科技工贸之间 的联合，出现了一批跨地区、跨行业的工业公司、工贸公司、科工贸公司，并逐步发展成企 业集团，国家为了鼓励、扶持与规范一批对国民经济有影响的大公司、大集团，主要大型工 业 公司和大型工业企业集团，发展一批以公有制为主体，以产权联结为纽带的跨地区、跨行业 的大型企业集团。从1991年开始，先是挑选了57家企业集团，主要是大型企业集团，定为国 家试点企业集团。经过几年探索与深化改革，扩大到120家国家试点企业集团。国家制定了 一整套试点配套政策，如：合并纳税、计划单列、自营进出口权、外事审批权、成立财务公 司、国有资产授权经营等十几个配套办法，促进了这些大型企业集团的发展壮大。
大型企业集团的试点，又进一步推进了企业体制的深化改革。在这些大型工业公司和企业 集团中，除了一部分是国有独资的公司外，在扩大联合和公司制改革中，按《公司法》的要 求，组建或发展了一批股份有限公司。这些股份制公司中，有的是多个法人实体持股的公司 ，有的是不同所有制企业参股的股份公司，有的是中外合资的股份公司。而且，随着国内资 本市场的逐步开放，先是深圳，再是上海，成立了两个证券交易所。上市公司逐步发展成为 市场经济国家典型的股份制企业。企业集团一方面经国家授权，负责经营集团存量国有资产 ，另一方面通过市场融资、联合兼并，在扩大企业集团的同时注重了经营，从市场获得增量 资产，并按照现代企业制度的要求，逐步探索并建立起初步的公司法人治理结构。企业集团 的组织管理结构也逐步发生了变化，有的实行事业部制，有的改造成为母子公司体制。母子 公司体制又促进了企业集团通过控股、参股，转到了真正以资产为纽带的公司制改革上来。 引进外资的力度不断增强，上市公司的不断增加，私营企业的不断发展壮大，多种性质资本 的相互融合，使大公司和企业集团又进一步向股权多元化和股权分散化方向发展，股权多元 化与分散化，又要求大公司和企业集团进一步向规范和完善的公司法人治理结构方向发展。 所以大型企业集团的试点和扩大试点，大型企业集团的壮大、发展和深化改革，使企业不断 向真正的市场主体与法人实体方向发展，向真正意义上的政企分开方向发展。
党的十五大和十五届四中全会，在总结企业体制改革的基础上，进一步明确国有企业改革 是整个经济体制改革的中心环节，建立现代企业制度是国有企业的改革方向，实现产权清晰 、权责明确、政企分开、科学管理，健全决策、执行和监督体系，对国有大中型企业实行规 范的公司制改革，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。进一步明确国家 与企业的权利和责任，国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责 任，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨所有制和跨国经营的大型企 业集团。规范公司法人治理结构，这是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经 理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。董事会维护出资人 权益，对股东会负责。董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并 对经营者的业绩进行考核和评价。监事会对企业财务和董事、经营者行为起监督作用。企业 面向市场转换经营机制，形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能 减、技术不断创新，国有资产保值增值的机制。
政企分开，转换机制，建立现代企业制度，完善法人治理结构，企业体制改革逐步符合社 会主义市场经济体制的要求，为工业体制、商业体制、财政体制、金融体制等各方面全方位 改革创造条件。党的十五大以后，政企分开发展到政企脱钩，在职能、财务、干部管理以至 党 的关系、资产关系上政企脱钩，最后导致取消工业企业与工业部门之间行政隶属关系。政企 脱钩为撤销各级政府工业部门创造了条件。面向市场的工业企业和企业体制改革，为形成我 国市场经济条件下的工业体制起到了核心作用。
二、政府的工业管理体制改革是工业体制改革的关键
我国的经济体制改革是在政府主导下进行的，是改革生产关系中不适应生产力发展的部分 和环节，并不是休克方式的、放任自流的。因此，政府对经济的管理体制，尤其是政府的工 业管理体制的改革是工业体制改革的关键。工业企业体制的改革是从政府下放权力开始的， 也就是从扩大企业自主权开始的，按照企业的讲法，是从政府对企业松绑开始的。因此，改 革开放在相当长一段时期内，简政放权与搞活企业，成为经济体制尤其是工业体制改革的主 要内容。同时，在分析计划经济体制弊端、阻碍生产力发展的原因时，明显地看到政府对经 济的管理，尤其是对工业的管理，存在着一个突出问题，就是条块分割。改革开放以前，也 曾在工业管理上做过一些变动，但始终没有跳出行政管理的圈子。为了解决条条分割，就把 企业下放给地方管理，为了解决块块分割，又把企业上收到中央各部门管理，在“上收”和 “下放”交替过程中，出现了“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就统”的 局面。中共十一届三中全会以后，探索了扩大企业自主权的试验，逐步走上了正确的道路。
条块分割的原因，主要是在工业管理上用行政管理代替经济管理，行政机关直接管理企业 的生产经营活动，这是当时工业管理的特征。为了有效指挥企业生产经营活动，一是要求企 业隶属于本部门、本地区，二是部门和地区都追求自成体系，“万事不求人”。部门的这种 工业管理造成了“部门所有制”，地区的这种工业管理造成了“地区所有制”。企业按隶属 关系上缴利润，把企业的隶属关系与主管部门或主管地区的经济利益绑在一起，部门包干和 “分灶吃饭”后，这种关系就更突出了。国家基本建设投资、重要物资，都是按部门、地区 切块分配的，部门与地区实际上掌握着分配投资和物资的权力。条块结合的思路，一是明确 国家与企业的责权分工，充分确认企业的经营自主权；二是解决好国家、部门或地区、企业 三者之间的分配关系，把部门或地区的经济利益和企业隶属关系分开；三是解决投资、物资 切块分配的办法，仍需国家分配的投资、物资，不通过部门和地区，直接分配到企业；四是 组织与推进企业联合，组建跨部门、跨地区的企业集团，打破条块分割；五是发挥城市作用 ，尤其是大中型城市的作用，克服条块分割，以城市为中心，发挥其经济的辐射作用，实现 条块结合。
探索工业管理体制实质性的改革，是从企业改革开始的，先是提出政企职责分开，以后又 提出政企分开。提出政企职责分开时，已经意识到要改革政府的计划体制与计划方式。中共 十二届三中全会提出，如果脱离现实的国情，企图把种种社会经济活动统统纳入计划，并且 单纯依靠行政命令加以实施，忽视经济杠杆和市场调节的重要作用，那就不可避免地会造成 主观与客观分离，计划同实际的严重脱节。列宁在十月革命后指出，“完整的、无所不包的 、真正的计划=‘官僚主义的空想’”。实行政企职责分开，简政放权，正确发挥政府机构 管理经济的职能，并进一步提出了各级政府部门原则上不再直接经营管理企业。工业管理部 门的主要职责是，制定发展战略、计划、方针和政策，制定重点基本建设和技术改造方案， 协调企业之间发展和经济关系，汇集和发布经济、技术信息，推进技术进步，掌握和运用经 济调节手段，制定并监督执行法律法规，管理对外经济技术交流与合作等等。实行政企职责 分开，简政放权，是社会主义上层建筑的一项深刻改造。
在提出所有权与经营权可以适当分开，而后提出所有权与经营权分离的同时，提出了政企 分开，并在政企分开的基础上，改革政府机构，转变政府职能。党的十四大更是明确提出要 加快政府职能的转变，并认为，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题，不在 这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。而且进一步明确 指出，转变职能的根本途径是政企分开。政企分开以后，政府的职能主要是统筹规划、掌握 政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
按照社会主义市场经济体制的要求、政企分开的原则，转变政府职能、下放企业的生产经 营职能、下放资源配置职能和社会的协调服务职能，即把不应由政府行使的职能逐步下放给 企业、市场和社会中介组织，政府的职能真正转变到制定和执行宏观调控政策、搞好基础设 施 、创造良好的经济发展环境上来。在各级政府转变职能、下放权力的同时，要正确处理好中 央与地方的关系，既要体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性， 既要维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。在政企分开、不直 接管理企业的前提下，合理划分中央与地方管理经济的权限，明确各自的事权、财权和决策 权。按照市场经济的要求，地方政府的职能将更多地转移到为地方经济发展营造环境与创造 条件上来，转移到当地社会发展与社会进步事业上来。政府职能的根本转变是解决条块分割 的根本途径。
精兵简政，首先要精简机构与人员。政府机构多，人员多，一方面是由于在改革开放之前 政企不分、政府直接管理微观经济造成的。国家经济规模越来越大，企业越来越多，微观经 济事务越来越繁杂，政府管理经济的机构也就越来越庞大。另一个原因，也是各国政府包括 发达市场经济国家都具有的原因，政府是政权机构，是依靠行政权力行使职能的，权力越多 越大，越能体现其价值。因此，政府各部门都会强烈地希望扩大自身的权力、维护已有的权 力，还带有一定的规律性。因此，政府机构膨胀，工作人员过多，政府部门之间，中央政府 与地方政府之间权力划分的交叉、重复就成为一个比较普遍的现象。邓小平同志曾经一再指 出，政府机构不能太多，庙不能太多，国务院部委不能分得那样多，部委下面没有必要设那 么多的司局，党政领导机构搞得这样庞大、这样臃肿是不行的。我们的官僚主义、官僚机构 、官僚制度的害处极大。每提出一项任务都要增加机构，增加人员，从来没有自动要求减少 机构、减少人员的。机构多就找事情干，就抓住权不放，下面搞不活，企业没有积极性，要 精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。
官僚主义是我们党与国家政治生活中广泛存在的一个大问题。我们现在的官僚主义，除了 同 历史上的官僚主义有共同点外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资 本主义国家的官僚主义，而是同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政 治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切的关系。我们的各级领导机关都管 了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，让企事业单位、社会单位 真 正按民主集中制原则自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部 门来就很难办，这可以说是我们所特有的官僚主义的一个总病根。因此可以说精兵简政、下 放权力、转变职能，一方面是经济体制改革的需要，另一方面是克服官僚主义、发扬社会主 义民主、调动人民群众积极性的需要。
改革工业管理体制，就是要精简工业管理部门的机构、下放工业管理部门的权力、转变工 业管理部门的职能，按照政企分开原则，规范工业管理部门的职责。问题在于计划经济体制 下形成的工业管理部门机构十分庞大，直接管理企业众多，就中央政府而言，工业部门机构 最多时达到23个，中央各工业部门直接管理企业最多时达到10500家。造成的后果是，工业 部门分得太专太细，部门林立，部门之间的界限森严，相互之间矛盾很大；一个行业由许多 部门管理，一个行业人为地分为若干个条条，各管各的企业，各自为政，无法进行统一规划 ；管理层次多，从中央政府的工业部门到省、地、市、县的工业部门，有部属企业、省属企 业、市属企业、县属企业，还有部直供企业（双重领导，地方为主，部直接供应原材料的企 业）、归口企业；政府工业部门直接指挥企业生产建设和经营活动，有经营权力、无经济责 任，企业无经营权但要负经济责任，造成政企不分，权责分开；工业部门管理企业、管理经 济活动的主要手段，是行政手段、靠行政命令，往往不尊重客观经济规律。
粉碎四人帮以后，社会经济各方面工作需要恢复，首先是平反了大量冤假错案，妥善地解 决了一大批历史问题，大批干部获得了平反，恢复了工作。党政机构也随之急剧增加，到19 81年国务院机构达到100个。机构臃肿、层次重叠、人浮于事、互相扯皮，工作效率低下、 官僚主义严重的问题也相应地突出起来。邓小平同志在1982年1月中央政治局会议上提出“ 精简机构是一场革命”。中央决定自上而下进行精简机构，这是改革开放以后第一次机构改 革。在这次精简机构的同时，改革了干部制度，废除了实际上存在的领导职务终身制。一方 面建立了老干部离休和退居二线的制度，另一方面选贤任能，提拔和任用一大批德才兼备、 年富力强的中青年干部，实现了领导班子的革命化、年轻化、知识化、专业化。
这次精简机构从中央到省、地市、县，历时两年多，主要解决了机构臃肿，人员过多，领 导干部年轻化、领导职数过多，要点是机构撤并与人员精简。由于经济体制改革尚未全面展 开，机构改革未能提出政企分开和转变职能，所以对政府的工业管理体制没有什么触动，精 简机构的成果不易巩固，几年以后，政府机构又膨胀起来。
如果说1982年的机构改革主要是精简机构——合并了一批机构，那么可以说1988年的机构 改革主要是在转变职能方面做了可贵的尝试。从总体上讲，1988年转变职能的主要内容：一 是由微观管理转向宏观管理，将生产经营权下放给企业，使企业摆脱政府的附属物地位，加 强政府的宏观管理，使企业的微观经济活动符合宏观经济政策的要求；二是由直接管理转向 间接管理，政府的管理从单纯的依靠行政手段转向主要依靠经济及法律的手段和必要的行政 手段，从分钱、分物的繁琐事务中摆脱出来，转向搞好规划、协调、服务、监督；三是由部 门管理转向行业管理，各工业部门的管理从只管本部门、本系统转向全行业，为全行业服务 。为了切实转变政府职能，对各部门的职能进行了分解、分析，明确了哪些职能属于企事业 单位的，应该下放；哪些职能可以转给社会团体，应该转移出去；哪些职能真正属于政府职 能，或者由于改革没有达到一定的深化程度，应予以保留或暂予保留。政府职能的分解、分 析工作，是建国以来第一次，所以在全面展开之前进行了改革试点，轻工业部就是试点 单位。轻工业部经过职能分解和分析，把原有职能分解为170项，经过职能分析，应下放给 企业的职能有15项，可以下放给地方的有9项，能转移给行业协会的职能有37项，应保留或 需暂时保留的109项，保留职能占原有职能的64%。同时对轻工业部内设的专业局职能进行了 分解和分析，共细分为46项职能，可以转移给综合司局的职能有18项，可以转移或委托给行 业协会的职能有17项，可以下放给企业或地方的职能有16项，结论是专业局可以撤销。
1993年，按照党的十四大精神，进入了改革开放以后的第三次机构改革。在工业企业的改 革不断深化的条件下，这次机构改革的重点放在工业部门，对政府的工业管理体制进行了大 胆的探索。人大通过的改革方案将工业部门分为三类：第一类改为经济实体，不再承担政府 行政管理职能；第二类改为行业协会总会，按理应是社会中介组织，为了平稳过渡，暂作为 国务院直属事业单位，行使行业管理职能；第三类是保留的工业部以及恢复的工业部。
1998年，按照党的十五大精神，加大了机构改革的力度，进行了适应社会主义市场经济要 求的机构改革，尤其是加大了政府工业管理体制的改革。首先是加强宏观调控部门。政府的 宏观调控职能是政府的社会经济管理职能，是对市场主体追求自身利益而忽视社会利益的调 节，是对市场按供求规律配置资源的调节。按照政企分开的要求，改革计划体制以及投资体 制、财政体制、金融体制，主要运用经济手段和法律手段，保持经济总量平衡，抑制通货膨 胀，促进经济结构优化，实现经济稳定增长。培育与发展多元化投资主体，实现企业市场化 、投资多元化。四个综合部门（计委、经贸委、财政部、人民银行）改组为宏观调控部门。其 次是调整和撤并工业管理部门。在社会主义市场经济条件下，企业要求打破地区封锁、部门 分割，在无贸易壁垒的全国统一市场中进行生产经营活动。以资本为纽带，通过市场形成更 强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界的经营与联合，形成大型企业集团。满足企 业与市场的经济规律的要求，政府与企业之间必须取消行政隶属关系，工业管理部门不再成 为工业企业的主管部门，不再对企业的合法经营活动进行任何行政干预，政府与国有企业之 间，只有政府国有资产管理部门对企业的资产产权关系，按照投入企业的资本额享有所有者 权益，对企业债务承担有限责任。企业自主经营、自负盈亏、依法经营、照章纳税。工业管 理部门要彻底改变计划经济体制下的职能和管理方式，逐步融入以产业政策为主要手段的宏 观调控部门，暂时保留的工业管理部门交由宏观调控部门管理，主要职责改为制定行业规划 和行业政策，进行行业管理、引导行业的结构调整，维护行业的平等竞争秩序。煤炭工业部 、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部、轻工总会和纺织总会分别改组为国家煤炭工业局 、机械工业局、冶金工业局、国内贸易局、轻工业局和纺织工业局，由国家经贸委管理。电 力行业已经组建国家电力公司，不再保留电力工业部，政府职能并入国家经贸委。化学工业 部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局，由 国家经贸委管理。国家建筑材料工业局交由国家经贸委管理。将五大军工企业总公司（航天 、航空、船舶、核工业、兵器工业总公司）的政府职能分解出来，组建国防科学技术工业委 员会。
为了加大工业管理体制的改革力度，在撤销各工业部改为国家经贸委管理的工业局以后， 采 取了进一步深化改革的措施：一是彻底取消政府工业部门与工业企业的行政隶属关系，各工 业部门与所属的所有企业与其他经济实体实行政企脱钩，在职能、财务、干部管理、党的关 系和资产关系等方面的全面脱钩。二是对于已经组建的和由部改建的全国性工业总公司，包 括石油天然气总公司、石油化工总公司、国家电力总公司、航天工业总公司、航空工业总公 司、核工业总公司、船舶工业总公司、兵器工业总公司、有色金属工业总公司等，进行分拆 重组与改制，组建成企业集团，并进行公司制改革，有的创造条件上市，真正消除行政化， 实现政企脱钩。三是进一步改革原工业部门的直属事业单位，实现政事分开。各工业部门所 属学校，主要是高等学校，全部交由中央与地方教育部门管理，大部分高校实行中央与地方 共建，以地方教育部门为主，统一纳入教育体制改革的轨道。各工业部门所属的科研设计单 位，纳入科技体制改革轨道，这些科研设计单位，可以自主选择，或者改建为高科技企业， 或者整体、部分进入大型企业或企业集团，成为企业的技术开发中心，或者转变为社会中介 机构。各工业部门所属的医院交由卫生部统一安排改革与管理。各部门所属的新闻出版单位 进行大幅度撤并，社会确实需要又有生存条件的，组建或进入报业集团，直接进入市场。各 工业部门其他事业单位都要进行改革并与工业部门彻底脱钩。四是限定改革过渡期为3年， 即在上述改革完成以后，到2000年即20世纪末，将国家经贸委管理的各工业局全部撤销，政 府的工业管理由部门管理转向行业管理，再转向产业管理，最后融入宏观经济调控部门。
三、工业行业协会成长与发展是工业体制中不可或缺的重要环节
党的十一届三中全会以前，工业领域实行的是严格的计划经济体制，国有制工业一统天下 ，工业企业实行清一色的政企合一，按行政隶属关系进行行政管理，只有部门管理，没有行 业管理和行业协会。
改革开放以后，我国经济社会走上了全面改革开放的道路。为了适应经济体制改革和工业 发展的需要，工业体制改革提上了日程。工业行业管理和工业行业协会是伴随着工业管理体 制改革和政府职能转变而产生和发展的。其演变大体可以分成20世纪80年代、90年代两个不 同阶段。
1979年至20世纪整个80年代为我国工业行业协会形成并发展的起始阶段。党的十一届三中 全 会明确指出，现在我们的经济管理体制的一个缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放 。随着企业扩权试点的开展和扩大，企业经营自主权的下放，增强了突破条块分割的内在要 求。针对我国长期以来只有部门管理，缺乏行业管理的状况，国务院提出了“按行业组织、 按行业管理、按行业规划”的原则，并相继批准成立了一些跨部门跨地区的行业协会。尽管 这些协会都带有浓重的行政色彩，但毕竟标志着工业行业管理的起步和工业行业协会运行的 尝试。
与此同时，工业行业概念和工业行业科学划分也明确起来。1985年，由国家计划委员会、 国家经济委员会、国家统计局、国家标准局联合制定实施了我国第一份《国民经济行业分类 和代码》。此标准将国民经济各行各业并为13个门类、75个大类、310个中类（1993年，国家 有 关部门又将此行业分类调整为16个门类、92个大类、367个中类）。明确行业的划分，为行业 管理和行业协会的起步和发展创造了重要条件。从没有明确的符合现代科学的“行业”概念 到有“行业”概念，从没有现代工业行业管理到有了行业管理，从没有工业行业协会到逐步 形成工业行业协会，这是我国经济体制尤其是工业体制改革的一大进展。随着经济体制改革 的全面展开，政府管理企业权力下放，企业经营自主权进一步扩大，纵向行政隶属关系趋向 弱化，企业间、行业间的横向关系逐步加强。1984年，机械工业部被确定为管理体制改革试 点，实行“企业放下去，行业抓起来”，要求工业部门实施行业管理。由于部门分割使政府 部门实际上无法实行跨部门的行业管理，但是一批工业协会随即诞生，逐步承担起跨部门的 行业管理职能。20世纪80年代后期机构改革的直接成果是一批地区性行业协会取代了二级公 司，一些国家机关部委的专业司局撤并，促使一批全国性行业协会的产生，一些行业管理职 能交给了行业协会。这段时期，全国性的工业行业协会发展了几十家。
进入20世纪90年代，是工业行业协会的较大发展阶段。随着社会主义市场经济体制改革目 标的确定，企业投资主体多元化，多种经济成分的发展，工业经济迅速发展，工业产品供求 关系发生根本变化，对行业管理和行业协会的需求和发展提出了新的历史要求。1992年9月 ，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标。党的十四届三中全会《决定》指 出，“发挥行业协会、商会等组织的作用”。中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则 ，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。 坚持政企分开，把属于企业经营自主权范围内的事交给企业，把应由市场解决的问题交给市 场，充分发挥行业协会、商会等中介组织的作用。期间又建立了100多家全国性工业行业协 会。
分析改革开放二十多年来建立的工业行业协会，有以下不同情况：一是不同的行业地位， 使行业协会能起到的作用不同，大行业的协会缺少活力，小行业的协会比较活跃；二是协会 领导机构和工作班子的构成不同，使协会处于不同的工作状态；三是转变思想观念、勇于开 拓创新的状态不同，行业协会在工作实践中找到自己的位置不同，有为才能有位。有不少工 业行业协会的工作卓有成效，综合归纳起来有以下方面：一是开展对工业经济重大问题的调 查研究，做好政府部门重大决策和宏观调控的咨询参谋；二是协助政府宏观调控，发挥行业 管理机制，推进工业结构调整和升级；三是大力推动技术创新，积极推进名牌产品战略；四 是充分发挥行业协会职能，实施行业管理和行业自律；五是为企业排忧解难，创造条件，提 供全面服务；六是为工业企业、行业和产业的发展塑造大形象，开拓大市场、营造大环境； 七是提高工业经济队伍素质，举办各种技术、经济、管理培训教育。工业行业协会存在的主 要 问题：一是工业行业协会的实际性质、地位、职能模糊不清，与政府部门关系不顺；二是多 数行业协会政社不分，“行政化”色彩较重，受政府部门干预制约较多；三是行业协会结构 不合理，关系不顺，层次过多，重复设置，职能交叉；四是活动经费困难和工作人员待遇不 到位，是行业协会普遍存在的问题；五是立法滞后，致使工业行业协会的发展无法可循。产 生上述问题的主要原因是，观念转变滞后、职能转变滞后和实际工作滞后。综合起来对现有 的206个全国性工业行业协会的评价是：工作有特点、有起色的约占1/5；工作按部就班，做 了一些工作，但成效不大的约占3/5；组织不健全，既没有活动，也没有收入，名存实亡的 约占1/5。
在建立社会主义市场经济体制的进程中，中央多次指出，要转变政府职能，实行政企分开 ，发挥商会、行业协会等中介组织的作用，规范社会中介机构行为。但是，对发展行业协会 的认识上至今还不尽一致，需要通过改革与实践逐步取得共识。
一是政社分开，让工业协会成为真正的社团法人发挥其应有的作用。党的十五届四中全会 明确要求“社会中介机构要与政府部门彻底脱钩”，就是政社分开。行业协会和政府部门的 性质不同。政府是国家机构，依据宪法规定的职责对社会经济实施宏观管理，依法行政。工 业行业协会是工业经济的社会中介组织，是依法建立的社会经济社团法人，是行业企业自我 管理的民间组织。我国建立社会主义市场经济体制，必须相应调整和重新定位政府的职能， 实行政企分开、政事分开和政社分开。在市场经济条件下，实行政社分开，培育和发展行业 协会也是提高社会自我管理能力的重要方面。虽然行业协会是从无到有发展起来的，但政社 不分的情况依然比较突出。按现行规定，每个协会都必须有一个政府主管部门，所有工业行 业协会都由各有关政府部门直接管理。于是就出现了一种新的局面，即企业正在与政府脱钩 ，行业协会又必须与政府挂钩，政府部门从管企业改为管社团。政府主管部门要管行业协会 的八个方面的事，使行业协会失去了自主性和独立性。国家工业局撤销时，又设立了相应的 综合性部门协会，政府再委托他们去管理行业协会，这仍然是部门分割，政社不分。机构部 门有各类机械工业行业协会，其他工业部门也有自己的工业行业协会；建设部门有建设行业 协会，一些专业经济部门也有自己的建设协会；内贸协会不管外贸，外贸协会不管内贸，工 业协会不管贸易，贸易协会不管工业，这种政社不分、部门分割的格局不变，协会就难以发 挥中介组织的功能，政府部门也难以进一步转变职能，着力抓好工业经济的宏观调控。
实行政社分开，政府部门要进一步转变观念，从工业体制改革的总体要求出发，落实政府 部门和行业协会的各自定位，进一步转变政府职能，下放权力，放宽限制，改变政府部门与 行业协会的直接管理关系，由协会自主履行职责，开拓协会的活动空间。
二是工业领域的行业管理，应由政府部门的行政管理转为行业协会的自律管理。改革开放 以来，在建立市场经济体制中，政府工业部门曾提出由部门管理转向行业管理，实际上在政 企不分、部门分割的情况下，各工业部门根本实施不了行业管理，只能是部门管理、行政管 理。作为试点行业管理的机械工业部门也是如此，仍由各工业部门自行安排和管理其所属的 机械企业。可以说，过去政府部门从来没有真正实施过跨部门、跨地区的行业管理。工业领 域的行业管理，本质上是企业群体自愿联合起来，组成社会经济团体，实行自我管理，为行 业的企业提供服务。行业管理是市场机制的一部分，纳入市场中介行为，不属于政府宏观调 控职能，政府可以通过立法和制定政策引导行业发展，规范市场行为，但不能代替行业内部 的自律性管理。国外市场经济国家，政府部门没有行业管理，只实行宏观管理。工业行 业协会则是按产品划分行业的。我国由计划经济转向市场经济的初期，行业协会尚未发育， 政府提出行业管理，是转型期的政府工业部门阶段性的意愿。深化改革的方向是，打破条块 分割，建立统一市场，政府转为宏观调控，由行业协会实施自律性行业管理。重要的是，行 业协会决不能沿用政府的行政管理方式运作，必须切实转变观念和运作机制，代表行业，服 务企业，沟通政府，努力发挥桥梁纽带的作用。
发达完善的社会经济中介服务体系是市场经济成熟的显著特征。在我国建设市场体系、完 善市场经济体制的一项重要任务是培育和发展社会中介组织。现代社会，一个国家社会中介 组织发展的水平，表明这个国家社会自我管理能力的强弱。市场愈发达，社会自我管理的要 求也愈高。我国在计划经济时期，政府直接管企业，包揽了一切原本属于企业和社会中介组 织的功能，管了许多不该管、管不了、也管不好的事。现在通过改革、建设市场经济体制， 要还权于企业，还“事”于社会团体，充分发挥行业协会的作用。
三是培育与营造工业行业协会成长与发展的环境与条件。我国市场经济体制框架刚刚形成 ，政企有待于进一步分开，政府职能有待进一步转变，市场规则与秩序有待于进一步发 展与完善。工业行业协会是改革开放以来逐步建立的，总体上看，协会还处于初创阶段。在 市场经济体制从不完善到逐步完善的过渡阶段，即处于转型期的工业行业协会，需要政府的 培育、支持，需要消除行业协会成长发展的体制性障碍。企业需要一个同国际接轨、能与国 外企业平等竞争的环境和条件，行业协会同样需要一个同国外行业协会接轨的环境与条件。 主要抓好两方面的工作。一方面要进一步转变政府职能。现在企业改革还有不少体制性障碍 ，说明政府职能转变不到位；因此，只有政府转变职能，行业协会才能进行实质性的定性、 定位，才能发挥行业协会应有的功能。这是发展行业协会的基本条件。另一方面要制定必要 的培育和扶植政策。这对处于转型期行业协会的生存和发展至关重要。这种政策并非是老子 对未成年的儿子那样的抚养政策，而是实行政社分开、下放权力，让行业协会有一个自主管 理、自我发展的空间，是实行与国外对非营利社团同样的财税政策，是对行业协会的社会活 动、人才交流、国际合作等方面放宽限制，是市场经济条件下的行业协会成长与发展的必要 环境。
四是研究分析中国工业行业协会的特色，有针对性地指导协会工作。(1)“中国”特色。我 国与国外行业协会服务对象不同。国外行业协会只为企业会员服务，我国的工业行业协会强 调在政府与企业之间发挥桥梁纽带作用，实行双向服务。协会要下情上达，上情下达，沟通 双方，寻求行业发展的最佳途径。协会既代表企业和行业，反映企业的呼声与行业的意见， 为企业服务、为行业服务，又作为政府的助手，与政府合作，完成政府委托交办的任务，为 政府服务。(2)“工业”特色。工业行业协会属于经济类社团组织，不同于文化娱乐、思想 学术方面的社团，更不同于花鸟鱼虫方面的社团。工业行业协会具有促进生产力发展的属性 和自律性行业管理的职能，协会各项工作都是促进行业的健康发展。政府对各类中介组织要 区别对待，分类指导，对工业行业协会既要监管，更要培育与发展。(3)“行业”特色。工 业领域中不同门类和不同行业都具有各自的特点，要研究各行业的市场环境和企业需求，以 区别不同情况确定对策。由于行业特点不同、协会工作的重点也不同。同一协会不同时期的 工作重点也会不同。因此，工业行业协会的工作不宜求多求全，关键是办出特色，受企业欢 迎，让政府满意的协会才会有凝聚力，才会办出成效，健康发展。
当前形势，对我国经济的发展，既是挑战，又是机遇。面对经济全球化进程加快、科技革 命迅猛发展、我国即将加入世贸组织等严峻形势，不仅需要行业协会协调国内企业在竞争中 的利益冲突，进行有序竞争，开拓国内市场，又急需依靠行业协会的团队力量，在国际市场 上保护中国企业的合法权益，开拓国际市场。当今世界，作为市场主体，企业之间的竞争越 来越激烈，结构调整加快，作为代表企业利益的非政府组织，行业协会在国际市场上进行协 调、对话、保护中国企业的合法权益的任务越来越艰巨。经济舞台上进行对话、协调，制定 游戏规则的主角，将逐步由政府转移到非政府组织，如果我国行业协会不尽快成长与发展， 必然失去我国行业协会在国际经济舞台上的应有位置，这对我国经济与企业的发展是极为不 利的，严峻的形势需要我国行业协会加快改革与发展，尽快到位，担负起应负的历史重任。
工业行业协会的改革与调整，是工业体制乃至经济体制改革的重要组成部分，也是社会管 理乃至政治体制改革的重要组成部分，必须有明确的目标和正确的原则，以保证改革与调整 的健康推进。改革的目标是：适应社会主义市场经济体制要求，建立结构合理、功能健 全、行为规范、关系协调、健康有序的工业行业协会和联合会；加强协会建设，提高人员素 质，规范行为规则，建立科学运行机制，建成有中国特色的工业行业组织模式，把协会和联 合会办成真正的企业和行业之家、工业信息窗口、调查研究阵地、人才培训基地和政府的助 手与智囊。改革的原则是：政社分开原则，让协会依法自主运作，充分发挥作用，同时协会 要克服“行政化”倾向；自治、自律、自强原则，协会的性质要求自治，协会的机制在于自 律，协会有为才能有位，达到自强；改革的同步原则，工业行业协会的改革要与企业改革和 政府改革同步，现在协会的改革滞后，要加快步伐；分步到位原则，明确改革目标，同时要 允许分步实施，逐步到位。
深化协会的改革，首先必须明确性质，准确定位。工业行业协会在工业经济体制和社会自 我管理中正确定性、定位并赋予健全、完善的功能，是工业行业协会改革与调整的基本内容 ，也是相应配套改革的前提条件，对培育和发展行业协会具有重要意义。
协会的性质：工业行业协会是非营利性、自律性行业管理组织，属于经济类的社团法人， 是政府与企业之间的桥梁和纽带，是市场与企业之间的中介服务组织。行业协会的宗旨是服 务，为行业、企业和政府服务。通过服务，实施行业管理，推动行业健康发展；维护企业合 法权益，维护公平竞争与市场秩序；研究发展战略与政策法规。协会是行业、企业的代表， 是政府的助手与参谋。
协会的体制定位：经过二十多年的改革开放，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，2 1世纪的前10年，将不断完善市场经济体制。市场经济条件下的工业体制也已基本形成。即 ：政府负责工业经济宏观调控的国家经贸委；政企分开后面向市场实行自主经营的众多工业 企业；政府与企业之间起桥梁与纽带作用的工业行业协会及联合会。行业协会是企业的联合 组织，是市场经济条件下社会经济自我管理与服务组织。协会在工业体制中的位置，也就是 体制定位。
协会的主要功能：政府撤销各工业部门以后，行业协会作为连接企业与市场、企业与政府 的社会中介组织，承担着自律性行业管理职能，推动行业的健康发展。这是一种开放性的、 跨地区跨所有制的、打破条块分割的、维护企业合法权益的行业管理。协会的行业管理就是 体 现为企业、行业和政府服务的自律性管理，协会的主要功能可以归纳为三个方面。一是协会 的固有功能。主要是自律性行业管理功能、代表会员企业利益和合法权益的功能、协调行业 与企业内部的关系和维护健康、有序竞争的功能。二是政府委托的功能。主要是为政府部门 服务，如受委托协助政府制定行业规划、发展战略、产业政策、法律法规等。三是参与功能 。根据需要，积极参与有关经济工作与社会公益事业。
行业协会是经过注册登记的工业经济领域的社团组织，应该具有独立法人资格，是社会主 义市场经济条件下的行业经济组织，是本行业企业的联合组织，负有维护企业合法权益，维 护市场竞争秩序和公平竞争的责任，在政企分开、政企脱钩以后，政府对行业协会的直接管 理，会导致恢复政府对企业的干预与直接管理。因此，需要进一步下放权力，减少并逐步取 消直接管理，主要是针对目前规定，改革每个行业协会接受主管业务部门直接管理或审批的 八项管理权力，给行业协会充分的自主管理权。
要建设结构合理的工业行业协会体系。从宏观看来，目前中央一级的工业行业协会偏多、 分工偏细、部门分割、重复设置，有叠床架屋之势。国务院领导曾指出，行业协会既多又滥 ，要整顿、规范。要通过深化改革，合理调整结构，逐步加以规范。因此，对行业相近、职 能重复的协会应进行合并；对层次偏多以及一个行业设有两个层次全国性行业协会的，应区 别情况予以调整；对分类过细、服务面窄的协会，应适当归并，形成横向结构合理、纵向层 次简化、规范有序的工业行业协会体系。
政府与企业要支持行业协会，培育与发展行业协会。行业协会要自治、自律、自强，自治 包含自立、自主和自养，自律是指自我约束，自强指自我发展。加强协会的组织建设，建立 科学的运行机制，用有为取得有位，靠自身的努力发展壮大行业协会，适应市场经济的需要 。行业协会要逐步转为由企业为主办会，由行业中大企业领导人轮流当会长，副会长中也要 使企业家占有一定比例。协会要加强组织建设，强化会员大会的作用，理事会必须认真对全 体会员负责。重要事项必须依照章程提交协会理事会讨论决定，实行集体领导，保证协会依 法履行职责，开展活动。秘书长执行理事会和常务理事会决定事项，并对其负责。既要避免 会长“专政”，又要避免秘书长“专政”，这是协会自治、自律、自强的重要条件。协会的 常设办事机构是秘书处。秘书长应选择有事业心、熟悉行业情况、有组织能力的人担任，实 行 聘任制。协会的工作机构要精干，遵循协会章程制定工作条例，开展活动。秘书处应建立会 议、人事、财务、审计等规章制度，加强党的建设和思想政治工作，遵守国家法律法规。协 会工作人员要切实转变观念，倡导开拓、进取、创新，多办实事；要努力转变作风、克服行 政化倾向、采取民主协商办会、实行自律性管理。要规范协会行为、优化人员结构、引入竞 争机制、凝聚高素质人才，从多方面提高协会的工作水平和服务质量。
四、工业体制的发展和完善
党的十一届三中全会以后，党与国家的工作中心转向经济建设，全面展开了经济体制改革 。在城市经济改革中，重要的是改革工业体制。工业经济的体制改革，主要包含：一是市场 的工业企业体制的改革，二是政府的工业管理体制的改革，三是社会的工业协会体制的改革 。企业体制是工业体制的基础和中心，只有企业真正有活力，整个工业经济才有活力，解放 生产力、发展生产力，对于工业经济来说就是解放企业的生产力、发展企业的生产力。政府 对工业企业管理体制的改革是工业体制改革的关键，对企业从统死到搞活，从管死到放开， 障 碍在政府，开放也在政府。从为企业松绑开始，就认识到改革的关键在政府。作为社会中介 组织的工业行业协会的体制是工业体制的中间环节。在政企分开和市场经济条件下，政府与 企业之间客观上要求有一个中间环节、中间组织，成为政府与企业之间的桥梁与纽带。政府 是宏观经济调控的主体，企业是市场竞争、微观经济的主体，中间是社会中介组织——工业 行业协会，这是市场经济条件下工业体制中的一个不可或缺的重要环节。
企业体制的改革是从扩大企业自主权开始的。这个企业自主权主要是企业生产经营权。在 政企不分的条件下，扩大企业生产经营权只能是有限的，但这种扩权对计划经济条件下企业 被政府统死、管死就是一个重大突破。经过改革的不断探索与实践，提出了所有权与经营权 适当分开，于是政企关系上就提出了政企职责分开。然后是实行所有权与经营权分离，国家 享有企业资产所有权，把经营权真正交给企业，让企业自主经营、自负盈亏，实行政企分开 “政府调控市场，市场引导企业”。在确定了我国经济体制的目标模式是社会主义市场经济 体制以后，商品市场与各种生产要素市场逐步得到了发展，企业改革不断深化，企业逐步成 为市场竞争的主体，要建立“产权清晰、政企分开、权责明确，科学合理”的现代企业制度 。进一步进行公司制改革，并逐步向规范的公司法人治理结构方向发展。在明确了政府与企 业之间的产权关系以后，实行政企脱钩，即取消了政府与工业企业之间的行政隶属关系，企 业真正成为法人实体和市场主体。
政府工业管理方面的体制改革与工业企业的改革同步进行，工业管理体制的改革是从简政 放权开始的，下放企业的生产经营权，为了打破计划经济体制下的条块分割，曾探索过以城 市为中心的条块结合的工业管理体制，但是在政企没有分开、没有摆脱政府管企业的条件下 ，条块结合的工业管理体制是不可能形成的。从政企职责分开到政企分开，再到政企脱钩， 需要政府从简政放权到转变政府职能，把政府工业主管部门的职能定位于对工业经济的宏观 调控。政府工业部门的机构改革，也从单纯的精简机构到工业部门与工业企业取消行政隶属 关系，建立面向市场的宏观调控部门，建立工业及整个经济的宏观调控体系。工业部门的机 构改革曾探索改为行业协会或者改为经济实体（工业总公司），行政性行业协会与行政性公司 都不符合市场经济要求，不符合工业体制改革的方向，还是将行政职能回归政府部门。行业 协会消除行政化倾向，实行自治、自律、自强，政社分开。行政性工业公司实行分拆、资产 重组和公司制改革，最后工业部门的机构改革由工业部改为工业局，归宏观调控部门管理， 最后撤销工业部门，行政职能融入宏观调控部门。
工业行业协会是在改革中逐步发展起来的，在政企不分、政府直接管企业的情况下，行业 协会没有存在的必要，没有发展空间，政府与企业都不需要行业协会。改革走向政企分开， 企业需要行业协会，政府需要行业协会，行业协会就会逐步发展起来，尤其是一些小行业的 行业协会，由于政府抓大放小，主要关注大行业、大企业，因此小企业迫切需要组织行业协 会 ，以保护企业在竞争中的合法权益，维护正常的市场秩序，获得更多的市场信息，共同研究 行业的发展。工业部门在转变职能、撤销专业机构中，也需要组织行业协会，作为政府的参 谋与助手。工业部门撤销以后，宏观调控部门更需要行业协会来做沟通、服务工作。行业协 会的发展空间越来越大，工业部门全部撤销之时，也就是工业行业协会与各工业主管部门分 开之时。
2000年底，经贸委管理的八个国家工业局的撤销，标志着我国工业体制新的框架基本形成 ，即政府工业宏观调控部门——协会（工业行业协会和联合会）——企业（大型工业企业集团 和各种所有制工业企业），亦即政府的宏观调控部门成为工业经济宏观调控的主体，其主管 部门是国家经贸委，大型工业企业集团和众多各种所有制工业企业成为市场的主体，中间是 政府与企业之间的桥梁与纽带，是覆盖工业各行业的行业协会及其联合会，为企业服务，为 政府服务，为行业服务。考察世界发达市场经济国家，工业体制的格局大体如此。
根据中央的要求，20世纪末，形成社会主义市场经济的基本框架，21世纪前10年将进一步 深化和完善。作为经济体制的重要组成部分，工业体制的基本框架也已经在20世纪末基本形 成，同样将在今后10年通过深化改革，进一步发展完善。任务还很艰巨，需要与世界经济接 轨，才能更好地迎接经济全球化、世界科技革命和进入世贸组织所面临的挑战，才能“走出 去”融入国际市场，在经济上屹立于世界之林。
工业体制的发展与完善，需要通过进一步深化改革来实现，这将遇到更深层次的矛盾与问 题，甚至目前还没有预想到的深层次问题，所以必须坚持解放思想，实事求是，坚持改革的 实 践和创新。
企业改革，要在工业结构调整中深化公司制改革。真正实行公司制改革，必须首先在竞争 性领域的工业企业实现股权多元化，未上市的企业可以通过多个法人持股的方式实现股权多 元化，上市企业要通过国有股减持方式，完善公司股权结构，同时国有资产出资人必须到位 。在股权多元化和出资人到位的前提下，规范公司法人治理结构，规范公司股东会、董事会 、监事会、经理层，建立独立董事制度，维护股东利益，建立公平合理、有足够激励效果的 激励机制和无情而且具有威慑力的制约机制，消除企业内部人控制的隐患，建立有效、规范 的各种企业制度，加强企业管理，转换企业经营机制，真正建立现代企业制度。
政府改革，要进一步转变职能，真正转到对工业经济的宏观调控上来，转变政府管理方式 ，转变政府工作作风，实行依法行政。政府的社会经济管理职能与国有资产所有者管理职能 要分开、分离，按照“国家所有、分级管理、授权经营”的国有资产管理原则，建立国有资 产管理体系。按照委托代理规则，通过授权经营的方式，授权给大型企业集团母公司或国有 资产管理公司、投资公司、控股公司等经济法人实体经营，使这些法人实体成为国有企业与 国有控股、参股企业的国有资产出资人，向公司派出董事，在公司董事会行使所有者权力。 规范政府对国有资产的管理，避免分级管理变为分级所有。
协会改革，要进一步消除行政化倾向，逐步实行企业为主办会，使行业协会真正成为企业 的联合组织、社会的自治组织、市场的中介组织、工业体制中政府与企业之间的中间组织。 行业管理实际是行业企业组织起来的行业自律管理。要使行业协会真正成为企业之家，能够 规范、约束企业市场行为，保护进行公平竞争企业的合法利益。促进行业发展并联合企业争 夺国际市场。更深远的意义在于，在市场经济的发展完善过程中，行业协会将成为象征社会
自我管理能力与水平的社会经济组织。
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