“免疫系统论”框架下经济责任审计的内容、方式和重点，本文主要内容关键词为：系统论论文,免疫论文,框架论文,经济责任审计论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“免疫系统论”与经济责任审计具有内在联系
多年来领导干部经济责任审计的实践表明，以财政财务收支为主的审计模式与领导干部经济责任检查明显不匹配：第一，财政财务收支审计不能完整体现领导干部的经济责任；第二，一些以“合法”形式、非数字化形式出现的严重违纪违规问题，仅靠财政财务收支审计难以将其查清；第三，财政财务收支为主的审计无法满足纪检部门和组织人事部门对领导干部综合素质进行全面了解的要求。因此，经济责任审计必须摆脱传统财务收支审计的束缚，从注重财务监督检查向经济活动的全面鉴证和评价转变。把领导干部履行经济决策权、经济管理权、经济监督权和遵守廉政规定的情况作为审计的重点内容。通过审计，客观真实地评价被审计者任期内取得的成绩、存在的问题和廉政的情况，界定其应负的经济责任，为干部的委任提供参考依据。
经济责任审计的目标符合“免疫系统论”对权力控制机制审计的要求，“免疫系统论”与经济责任审计具有内在关联性。权力是指人类社会中组织或者个人凭借某些特定的优势对于他人或者其他组织所具有的一种特殊的控制力。权力控制的方式包括以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力等。其中，以权力制约权力应该是权力控制的核心手段。权力的运用在现实中表现为职权，如行政审批权、经济决策权、政府采购权等。因此，对权力的控制其实就是对职权的控制。审计对权力进行有效的控制是党中央在新时期对审计工作提出的新要求和新职责。党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳关下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。……重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”可以看出，在新的政治经济环境下，党中央对审计提出了新的要求，反映出中央对审计用于权力控制的迫切需要。
目前我国政府部门权力过分集中，权力分配机制不够透明，缺乏有效的工作机制和民主决策机制，这些直接影响了政府的行政效率和效果。如何有效地约束和规范政府部门的行为，提高政府部门的工作效率，成为建立责任政府面临的首要问题。构建责任政府的本质就是建构科学、合理的权力控制机制，保障权力运行的方向和目的符合公共性的基本价值追求，促进社会公正，维护人民群众的利益。那么，经济责任审计作为权力控制的工具，对政府权力控制机制的设计是否合理、控制机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。在我国当前政治体制改革和经济体制改革尚未完成的情况下，推行权力控制机制审计有很大的难度，但这可以作为未来审计发展的一个方向加以研究探索。在当前阶段，各级审计机关在进行领导干部经济责任审计时，应对发现的问题加强综合分析，从体制、机制、制度层面发现问题并提出整改建议，具体包括揭露政府职能的滥用、发现政府职责的缺失和促进政府责任效率的提高，完全符合“免疫系统论”对经济责任审计的要求。
二、“免疫系统论”下经济责任审计的模式
（一）“免疫系统论”下经济责任审计的内容
1.关注财政安全，探索审计新思路。国家审计作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”，必须关注国家财政安全，加强财政审计。为了更好地发挥审计“免疫系统”的作用，要转变审计思路，根据建立公共财政基本框架的要求，把审计监督贯穿于财政预算的全过程，从预算编制、预算执行，到部门决算，保证审计全程介入。并在每年人大开会前公告预算编制的审计结果，使人大代表在审议预算草案时有章可循，提高其履职能力，避免出现人大代表对预算草案“看不懂、搞不清”的状况，提出的意见和建议不够充分，审议和表决只是形式上的表决通过，缺乏实质性的审议的情况。各级审计机关可以从下级预算和部门预算审计着手，切入财政审计的前沿，发挥审计“免疫系统”功能。
2.关注金融安全，构筑经济“防火墙”。目前我们正在经历一场全球性的金融危机，这场危机由美国次贷危机引发，进而影响全球。在这种背景下，我们审计部门要更加关注金融安全，在关注国际资本流动、风险管理能力、信息系统有效性和安全性、金融创新及金融监管等方面的同时，揭示金融行业潜在的重大风险隐患和一些体制性、制度性缺陷，发挥审计的预防、揭示、抵御和预警功能。地方各级审计机关可以从本地区的金融行业和地方金融机构入手，以应对金融危机为契机，着手建立经济“防火墙”，保护实体经济。
3.关注国资安全，防止国有资产流失。当前，国有经济的体制转换、结构调整和产业升级已进入了攻坚阶段，一些深层次的问题随之暴露出来，其中国有资产的流失严重影响着国民经济的健康发展，成为一个突出的社会问题。国有资产流失主要在企事业单位转制、改制、投资并购、国有资产海外投资、海外并购的过程中产生。重点关注国有资产是否贱卖、外资并购是否影响我国经济安全、海外投资有无可行性计划、是否存在贪污腐败现象等。针对审计过程中发现的问题要总结其规律，从机制、制度层面挖掘其深层次的问题，为确保国家经济安全提供决策信息。
4.关注民生安全，促进社会和谐。关注民生安全，促进社会和谐，是国家审计的职责和任务所在。在审计工作中要高度关注涉及民生的项目和资金，在揭示问题的同时，从社会保障制度、管理体制和基金运行机制等方面提出符合实际、便于操作的审计意见和建议，促进建立健全决策、运营、监督相互制衡的基金管理监督体制，促进各项惠民政策的落实，促进各项社会事业的发展。
5.关注生态安全，重视资源环境审计。对资源环境的审计，以落实节约资源和保护环境为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。要发挥审计的建设性作用，关键是转变地方领导干部以GDP为纲的经济发展理念，将环境保护责任作为领导干部经济责任的一部分，纳入经济责任审计的范畴，从而将环境资源审计和经济责任审计结合起来，抓住具有普遍性、规律性的问题，从政策和制度层面研究解决办法，从宏观角度提出意见和建议。
6.关注信息安全，开展信息安全审计。审计机关从国家安全角度，用审计调查的方法来关注国家信息安全。审计人员通过到被审计单位实地观察、访谈等方法收集和评价审计证据，对被审计单位信息安全控制系统是否存在、设计是否合理、是否有效执行，以及被审计单位是否定期测评控制系统的风险做出评价。在我国，国家信息安全审计是一种全新的审计类型，应积极探索，勇于实践，开创一条适合我国国情的审计模式。
（二）“免疫系统论”下经济责任审计的方式
1.加强统筹协调，整合审计资源。经济责任审计要坚持“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五统一”工作原则。要加强审计机关内部沟通协调，以计划为载体整合审计力量，以方案为载体整合审计内容，以报告为载体整合审计成果，以统一实施为载体保证审计效果。每年通过充分讨论，提出本年度审计工作计划，明确审计的总体目标、审计项目单位、审计时间质量要求、各科室或者主审的任务分工，制定审计总体方案。各科室或者主审要按照总体方案和分配的任务分别制定具体的实施方案，进一步明确审计的内容和重点。
2.加强审计结合，改进组织方式。经济责任审计除了要与财政审计、投资项目审计等有机结合外，还要与专项审计调查、跟踪审计相结合。一是经济责任审计与专项审计调查相结合。要通过专项审计调查充分收集资料，特别是非会计信息资料。有时，非会计信息资料比会计信息资料更能揭露被审单位的问题，更能反映被审单位资金使用的绩效。二是经济责任审计要与后续跟踪审计相结合。审计结束并不意味审计目标的实现，审计的目的是将提出的审计建议和各项整改措施落实到被审计单位的经济活动中去。要检查审计结论和建议的落实情况，检查结论是否切实可行，纠正不切实际的审计建议，提高被审单位的经济效果。三是经济责任审计要与案件线索相结合。要建立经济责任审计的适时应急机制，一旦出现案件线索，如举报、上访等，审计部门要快速切入，保护证据资料安全完整，保护证人人身安全。
3.加强法制建设，规范审计行为。要进一步加强业务制度建设和质量、风险控制制度，构建《经济责任审计实用操作指南》，改进经济责任审计工作的管理，推行依法审计、规范审计、科学审计。要按照《审计机关审计项目质量控制办法》，尽快制定一个比较规范、完备、易操作的《经济责任审计实用操作指南》，对审计目标、作业标准、操作步骤和方法、质量控制、审计责任以及审计风险控制等方面做出明确规定，进一步规范经济责任审计行为，控制审计质量，防范审计风险。
4.加强信息化建设，提高效率效能。审计信息化是审计工作现代化的重要内容和技术支撑，必须进一步加大审计信息化建设力度。要继续强力推进计算机审计，重点抓好AO、OA系统的应用，关键是要扩大应用范围、提高应用层次；要建立经济责任审计资料数据库及分析系统，实行专人维护，定期更新，不断扩充数据和内容。要积极与政府部门协调，争取主动，尽快推行联网审计，扩大审计覆盖面，提高审计工作效率。
5.强化绩效理念，扩大审计宣传。要确立对绩效审计必然性和必要性的认识，强化绩效理念。一是审计部门要深刻领会，主动实践。审计署五年规划提出的绩效审计是我国政治、经济和社会发展的现实要求。尽管开展绩效审计存在诸多困难，但不能让这些困难束缚我们的手脚，唯有大力开展绩效审计才能拓展出审计工作的一片新天地，才能促使经济责任审计在更高层次上发挥作用。二是要加强绩效审计宣传。宣传的对象首先是被审计单位。财务审计强调真实合法，绩效审计强调的是效益。它们的目标是管理活动和资金效用最优，这是审计机关与被审计单位共同追求的目标。其次是党政部门领导。审计机关要进一步宣传，使党政领导清楚绩效审计在优化政府职能，从而提高资金使用效益，推进服务公众工作。三是社会媒体，要通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取社会的信任和支持，使绩效审计有广泛的社会基础和良好的舆论氛围。
6.强化审前准备，提高审计质量。要根据审计署6号令对于审计项目质量控制提出的要求，认真做好审前准备工作，科学确立审计方法，合理确定审计重点，完善审计实施方案，全面提升审计工作质量。一要搞好审前调查。经济责任审计比传统财务审计范围更大，涉及面更宽，需要审计人员通过翻阅相关法律、规章、批文、决定、报告、纪要等文件资料全面掌握；收集数据，分析计算，确定重点；采取询问座谈等方式掌握第一手材料，为确定审计重点做好基础。二要编好实施方案。经济责任审计是全面审计，要结合审前调查和以前年度审计情况，从审计范围、审计内容、审计方法和步骤以及审计业务分工等方面细化审计实施方案，重点侧重于实施方案的可操作性。
（三）“免疫系统论”下经济责任审计的重点
1.从绩效评价的角度，在财政预算监督上有所突破。控制和降低行政成本，要从预算编制和预算执行这两个关键环节抓起。经济责任审计必须从预算编制和执行入手，通过审计，分析年初预算安排行政管理费支出占整个预算支出的比重，看其是否合理；分析行政管理费增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；分析行政管理人员工资福利支出占整个预算支出的比重，看行政管理人员编制核定是否科学，是否符合精简高效原则；分析全部政府性资金是否纳入预算管理，看财政资金是否存在体外循环和随意支配；分析政府采购程度，是否达到节省支出的目的；分析部门支出是否严格按预算、按规定，看有无损失浪费现象。只有从预算的绩效审计入手，才真正抓住降低行政成本的根源。
2.抓住关注点，在严控职务消费上有所突破。在整个行政成本中，职务消费所占的比重很大，且损失浪费严重，是纳税人和社会公众最关注、最痛恨、最希望压缩的行政成本。因此，审计机关在经济责任审计时，除了关注人员、福利津贴、办公设施等构成的行政成本以外，应着重审查公务接待、公车配用、公费考察、会议培训等职务消费构成的行政成本。可每年安排一两个单项，也可一年综合安排多项进行行政管理成本审计，揭示存在的问题、分析研究原因、提出解决问题的建议意见，以实现控制和降低行政成本之目的。
3.推行阳光审计，在审计结果公告上有所突破。要加强经济责任审计工作，就必须实行审计结果公告，这是监督审计结果执行的有效途径。审计的目的是监督被审计领导干部遵守财经法规，有效控制行政成本。但现实中被审计领导干部对落实审计决定存在表面应付，执行不到位的情况，使审计效果大打折扣。实行审计结果公告，把行政成本置于阳光之下，可以将审计监督和社会舆论监督有机结合，利用社会舆论传播范围广、反映速度快、影响效度大的特点，把行政成本高的问题“曝光”，利用社会压力迫使有关单位领导重视整改行政成本高的问题，并将整改结果向社会反馈，形成巨大的威慑力，从而达到降低行政成本之目的。
4.转化审计成果，在推动制度创新上有所突破。行政成本居高不下的根本原因是行政管理中缺少一套有效控制行政成本增长的法规和制度，或是该制度在现行体制下得不到有效执行，起不到严格控制行政成本的作用。因此，开展经济责任审计，不仅要揭示财政运行方面存在的问题，而且要认真解剖分析原因，从制度、机制上寻求解决问题的方法。当前，要通过审计，着力推动公费招待、公车配用、公费考察以及会议培训费用、干部福利津贴补贴等管理制度的创新。审计机关还要不懈努力推动领导干部职务消费货币化改革，以及由“全能政府”向“有限政府”转变的政府职能改革，这是一条降低行政成本的根本途径。
三、全面发挥经济责任审计的免疫功能
一是促进干部履职能力全面提高，完善绩效评价体系。审计作为保障经济社会运行的“免疫系统”，其建设性作用的发挥，关键在绩效。目前，我国经济社会宏观层面的矛盾和问题很多，党委、政府也希望审计机关在体制、机制、制度、管理和资金的使用、资产的增值以及一些带有全局性、宏观性的热点、难点问题等方面提出建设性的可操作的意见和建议，发挥审计的“免疫系统”作用。所以，经济责任审计作为监督领导干部履职行为，应借助政府管理的平台，从体制的效率、管理的效能、资金的效益、工作的成效、政策的效用等五个方面来发挥审计的建设性作用。
二是促进行政管理部门依法行政，建立勤政高效的政府。依法行政是中国社会主义法制建设的重要标志，是依法治国的具体表现，也是社会主义政治、市场经济和社会发展的客观要求。要通过审计，及时发现行政事业单位在行政决策、行政活动和执行国家政策法规中的问题，纠正决策执行中的偏差，激发领导干部不断提高科学民主的决策水平，促进强化成本管理意识和管理责任，转变工作作风，提高工作效率，最大限度地降低微观行政管理成本，建立勤政高效的政府。
三是促进党政部门廉政建设，推进干部人事制度改革。优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量，惩治和有效预防腐败是直接关系人心向背和党生死存亡的大事。要通过深化经济责任审计，对被审计单位的决策、计划、组织、指挥、控制的全过程全方位审核检查，考核被审计单位取得和使用各种资源的经济性和效益性，将审计结果作为人大评议领导干部、组织部门选拔任用干部全面、系统、完整的依据，对干部考核制度进行补充和完善，促进组织部门选拔培养德才兼备、想干事、能干事的领导干部，推动干部人事制度改革。
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