欧盟委员会的优越性质分析_欧盟委员会论文

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欧盟委员会是欧盟最重要的超国家机构，在一定程度上具有准政府的职能，常被比喻 为“欧洲政府”。“在欧盟体系中，委员会处于核心地位。”(注：刘文秀、埃米尔· J·科什纳等：《欧洲联盟政策及政策过程研究》，北京：法律出版社2002年版，第118 页。)超国家是相对于国家间和政府间而言的，其英文解释是“涉及一个以上的国家， 超越国家权力、利益、边界等”。(注：《朗文当代高级英语辞典》，北京：商务印书 馆&艾迪生·维斯理·朗文出版社中国有限公司1998年版，第1553页，原文为“

concerning more than one country;going beyond national powers,interests,

borders,etc.”。)纽吉特(Nugent)在其对超国家主义的定义中写到：“超国家主义使 政府间关系超越合作，达到一体化，导致主权部分丧失。”(注：Neill Nugent,The

Government and Politics of the European Union(4[th]edition),Houndmills:the

Macmillan Press Ltd.,1999,p.503.)据此，本文认为超国家性质是指超越主权国家的 管制和利益局限性、在多国范围内独立行使职能的特性及其具体体现，而且这种职能对 主权国家形成了制约。尽管存在诸多职能缺位，但作为一个区域组织的超国家机构，欧 盟委员会已经具备了其他国际组织相关机构所不能比拟的超国家性质，其超国家性质在 当今世界是独一无二的。

超国家性质的主要体现

作为欧盟最重要的超国家机构，委员会的超国家性质在《欧洲联盟条约》和欧盟立法 中有诸多体现：

(一)通过政策创议行使超国家权力

欧共体创始条约第211条规定，委员会“应该就本条约规定的事项提出建议或表达意见 ，如果条约有这种规定或委员会认为这是必要的”，这是委员会实现政策创议的法律依 据。欧盟的政策创议往往通过欧洲议会和理事会的立法活动，最终以一定的形式转化为 欧盟法律，因此，委员会的政策创议在很大程度上也就是立法创议。欧盟第一根支柱的 立法创议权被专门授予了委员会。在第二和第三根支柱中，委员会和成员国分享创议权 (后者仅从《阿姆斯特丹条约》开始)。委员会政策创议权的行使主要受两方面因素的影 响，一是政策和立法的类型，二是适用的程序。

通常情况下，人们将欧盟政策和法律分为三类，在不同类型的政策和立法中，委员会 的创议权也不同，具体如下：

1.行政、管理、规则和执行立法。这类立法的管理性、技术性较强，主要以委员会法 规和决策的方式发布，其基本工作由委员会相关总司的官员承担。除非有确实需要，委 员会委员一般不参与立法过程。这类立法在很大程度上取决于委员会的作用。

2.与欧盟对外贸易政策有关的立法。这类立法多数是对外谈判的产物，委员会是代表 欧盟的主要谈判者，主要在前期谈判和制定立法的过程中发挥作用，但立法最后以理事 会规则和决定的形式制定。

3.除上述两类立法之外的其他立法。这类立法多数需要适用欧盟完全立法程序中的某 一程序。一般来讲，这些立法提案是那些大家认为重要的或涉及建立规则的提案。

《马约》实施后，出现了四种不同的立法程序：咨询程序、合作程序、共同决策程序 和同意程序。《阿约》生效后，合作程序事实上已经被取消，故一般来说，可认为欧盟 框架下主要有三个决策程序。决策程序不同，委员会发挥的作用也不一样。

在咨询程序下，理事会是最终决策机构，但它需要征询议会的意见。在议会讨论期间 ，委员会和议会合作，并对议会施加影响，在理事会认为必要时接受议会的修改意见。 在理事会决策的时候，委员会也可以发挥一定的作用，理事会在最终采纳法律提案以前 ，需要就法律草案与委员会广泛交换意见。

在共同决策程序中，委员会对立法提案的影响大大加强。委员会公布立法提案后，议 会和理事会进行审议，并提出修正意见。立法在一读时被采纳的可能性不存在，一读过 程中，如果委员会不同意议会的修正意见，则需要理事会全体一致的支持。二读中，议 会可以同意、修改、反对或搁置理事会的共同立场。二读没有通过的议案则交由协调委 员会审议，最后，由理事会以特定多数、议会以多数表决做出是否通过该议案的决定。 共同决策程序是欧盟立法程序中最具有超国家性质的程序，充分体现了欧盟立法过程中 的多元主义色彩。在《阿约》生效后，它的适用范围相应扩大，增强了欧盟立法和决策 的超国家性质。

同意程序是《单一欧洲法令》规定的一个较为简单的一读决策程序，适用于该程序的 立法需要理事会一致同意和议会的多数表决同意，但议会没有议案修改权力，在该程序 下，委员会对决策居于强有力的地位。

(二)通过政策执行体现超国家权威

欧盟委员会最重要的职能是作为欧盟“法律体系的执行者”的功能，但“欧盟委员会 的执行权力并不是指执行到基层的执行功能，而是指制定应用欧盟立法的一些必要的规 则和条例”。(注：Desmond Dinan,Ever Closer Union:An Introduction to European Integration(2[nd]edition),London:Lynne Rienner Publishers,1999,p.227.)委员 会的政策执行职能主要体现在以下几个方面：

1.制定行政立法/二级立法(注：行政立法有四种概念，第一种是指相对于刑事立法、 民事立法等而言的行政立法；第二种是指制定行政法；第三种是指行政机关制定行政规 范性文件的活动，涵盖所有行政机关制定的规范性文件；第四种是指享有制定行政法规 或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动，其中又分为两类 ，一类是拥有行政法规和规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动即行政立法活动 ；另一类是没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动即其他抽象行政行为，这 种抽象行为不属于行政立法。本文所指的行政立法是它的第四种含义。这一概念在英美 也称为委任立法。相关内容请参见：刘莘：《行政立法研究》，北京：法律出版社2003 年版，第3—12页。由于委员会不能被简单的认定为行政机构，所以，委员会承担的类 似于行政立法的规则制定权一般被称为二级立法权。所以本文将这一职能表述为行政立 法/二级立法权。)

在三权分立的国家，行政机关为执行议会立法往往需要制定具体的执行规则。从形式 上看，行政立法通常有条例、规定、办法等。行政立法从本质上是执行性立法，是为了 执行法律的规定。(注：刘莘：《行政立法研究》，北京：法律出版社2003年版，第46 页。)

理事会和议会是欧盟的立法机构，委员会的大部分工作就是贯彻由理事会所制定的各 项政策。由于欧盟的立法或条约不能覆盖全部政策领域，也不可能对每一个执行细则都 做出详细规定，因此就需要委员会在执行过程中制定执行规则。

通常，委员会每年要以指令、条例和决定的形式发布至少4000件立法文件，(注：

Neill Nugent,op.cit.,p.123.)此外还有照会和意见书等形式的执行规则，只是这两种 形式不具备法律效力。这五种形式构成了委员会的二级立法。条例制定出来后要求在官 方刊物公布并说明生效日期，如无明确生效日期则在公布后的第20天生效。指令和决定 在送达所指向的成员国或个人时即时生效。

委员会二级立法主要局限在早期欧共体的共同政策领域，主要包括农业政策、竞争政 策、涉及煤钢产品的政策领域以及欧盟共同对外关税管理等方面，其中比例最大的是共 同农业政策下的有关价格调整和市场支持措施的立法，内务、司法和外交防务等问题则 基本不涉及。

2.监督欧盟政策和法律的实施

除了竞争政策等少数政策领域外，欧盟委员会没有直接执行权，有关政策由成员国的 相关机构贯彻执行，委员会主要履行监督职能：一方面检查政策实施的效果，另一方面 监督成员国政策实施机构本身。

成员国在贯彻欧盟政策和法律过程中可能的不合法行为主要有：不将欧盟政策或立法 纳入国家法律；不正确地采纳欧盟政策和法律；不正确地实施欧盟法律等。这些行为主 要集中在内部市场和工业事务、间接税、农业、环境和消费者保护等领域。通常，委员 会可以通过以下几种途径发现可能的不合法行为：一是针对一些成员国不将欧盟法令纳 入国家法律或不正确采纳欧盟法律的情况，要求成员国提供贯彻和实施欧盟条约和法律 的详细措施；二是采用“主动提交”方式。例如，要求成员国将所有有关技术规则和标 准的国家草案提交委员会，以便委员会作出判断；三是通过那些认为利益受到侵害的个 人、组织、公司或成员国的申述而引起委员会的注意；四是通过自身努力，如成立监督 、调查小组，分析外部机构提供的信息，或者仅仅是阅读有关的新闻报道等。

如果发现成员国或者公司有违反欧盟法律的行为，委员会可以采取强制措施处理。一 般的处理程序是：当委员会发现违反欧盟法律的案例时，在采取正式行动前先向当事人 下达一个正式通知，告知它违背了应履行的法律义务。如果该当事人没有及时更正，委 员会将展开调查，一旦确认违法行为还在继续，则正式进入法律程序。这时，委员会会 提交一个处理意见，给当事人一个改进的机会，如果在规定的期限内，当事人仍然没有 达到委员会的要求，委员会则可将这一事件提交欧洲法院审理。

在大多数情况下，成员国的违法案例会在早期阶段得到解决。委员会平均每年向成员 国发出正式通知逾千件，提交处理意见300余份，但向欧洲法院递交的起诉书只有50～1 00份。(注：Neill Nugent,op.cit.,p.135.)之所以出现这种情况，一方面是由于资源 有限，获取信息比较困难。但另一方面也由于委员会不希望和成员国或公司形成对立。 而成员国方面，即使它们不愿意采纳欧盟法律，一般也不愿意和委员会形成直接对立， 双方都小心地避免形成对抗。

3.管理欧盟财政

欧盟财政收入主要来自关税、农业提留、各国上缴给欧盟的增值税以及各国根据GDP按 比例交给欧盟的“捐税”。欧盟的支出主要用在农业政策、地区和结构政策、能源和产 业政策以及行政和外事方面。2003年欧盟的财政预算规模为975亿欧元，其中农业支出4 47亿欧元，结构基金340亿欧元，内部政策支出68亿欧元。(注：数据引自欧盟官方网站 ：http://europe.eu.int/comm/budget/pdf/budget/syntchif2003/en.pdf,p.5.)

欧盟预算收入的决定权在理事会手中。委员会在监督这些收入的征收时有两个主要职 责：监督特定税种税率的落实；确保成员国政府将规定的收入交给欧盟。委员会在决定 欧盟收入方面缺乏主权国家的控制能力。委员会每年向欧盟的两个预算机构——理事会 和欧洲议会提交初步的预算草案，预算的通过需要经历一个政府间过程，但预算案最后 以委员会主席的名字非正式地命名，这表明委员会在预算政策中占有重要地位。

在支出方面，委员会必须在批准的年度预算范围内开支(欧盟法律不允许欧盟存在财政 赤字)，而且要按欧盟法律中规定的名目支出。委员会在这一过程中主要发挥监督职能 。

在财政管理方面，除以上两方面职能外，委员会还兼有反欺诈职能。近年来，欧盟内 部欺诈行为肆虐，而且欺诈主要发生在国家层面。为此，委员会下大力气进行反欺诈工 作，并对反欺诈工作进行了相应改革。

4.协调多元利益

欧盟决策多为相互竞争的多元利益博弈和妥协的产物，委员会的很大一部分时间消耗 在寻求共同基础以达成妥协上，这是一个协调多元利益的过程。许多问题依赖谨慎处理 和高度的政治技巧，“委员会从不(至少有意识地)引入遭到全部15个成员国反对的建议 ，它确实寻求保护单个成员国所关注的利益。”(注：Fiona Hayes-Renshaw and Helen Wallace,The Council of Ministers,New York:ST.Martin's Press,Inc.,1997,p.188 .)委员会需要在国家之间及欧盟与成员国之间发生相互冲突的情况下寻求维护欧盟的整 体利益。

让委员会充当“中介者”和“协调者”的角色基于以下两点考虑：一是人们通常认为 它没有偏见，能够超越国家利益，从欧盟全局出发考虑问题；二是在许多事情上，委员 会在考虑政策建议时就已经与相关利益方进行过持续和广泛的讨论，对各方态度最为了 解。但委员会在行使“中介者”和“协调者”功能时也存在着局限性，主要表现在，这 项职能的发挥过于依赖委员的个人能力。一个胜任的委员可能会通过一个工作会议而推 动一项政策建议得以实现，而一个缺乏能力的委员则可能导致对委员会立场的曲解，损 害整个政策建议的进展。因此，充当这一角色对委员会成员的政治技巧提出了很高的要 求。德洛尔时期委员会权力达到顶峰，许多重大进展的取得都依赖德洛尔的个人魅力和 政治技巧。而德洛尔的继任者桑特则缺乏足够的协调能力和政治技巧，导致委员会腐败 和管理不善，1999年3月在面临欧洲议会指控的压力下，委员会被迫集体辞职。

(三)其他超国家职能

委员会除了担任立法创议者和行政执行者的角色外，通常还被认为是欧盟的对外代表 和谈判者、欧盟意识的推动者和维护者。

1.欧盟的对外代表和谈判者

委员会是欧盟的对外代表和谈判者，行使类似“准国家政府”的对外职能。委员会设 有三个负责对外关系的总司：第一总司(DGI)，负责与北美、远东和澳新的贸易政策； 第一A总司(DGIA)，负责欧洲和新独立国家关系、共同外交与安全事务政策及对外事务 ；第一B总司(DGIB)，负责南地中海、中近东、南亚和东南亚、拉美关系以及南北关系 。此外，第八总司负责与发展有关的对外政策，还有一个人道主义办公室负责国际人道 主义援助。委员会对外职能主要体现在以下六个方面：

第一，委员会是欧盟对外贸易关系的代表。在委员会参加的谈判中，由世界贸易组织 主持的谈判经理事会正式授权进行；与美国、日本等国家就市场准入等问题进行的谈判 以非正式的交换意见方式进行。

第二，委员会拥有签订协议的权力。委员会代表欧盟签订的协议主要有贸易协议、经 济合作协议以及联盟协议三种形式。

第三，委员会代表欧盟参加一些重要的国际组织，如联合国及其附属机构、世界贸易 组织、欧洲委员会和经济合作与发展组织等。

第四，委员会代表欧盟向世界其他国家派驻外交代表和外交使团，并接受别国派驻欧 盟的使团。目前世界上有140多个国家派有驻欧盟使团，欧盟在世界上135个国家和地区 派驻了欧盟外交使团。(注：刘文秀、埃米尔·J·科什纳等：《欧洲联盟政策及政策过 程研究》，北京：法律出版社2002年版，“序言”(2)，第4页。)

第五，委员会负责与申请加入欧盟的国家进行入盟谈判。在理事会确定方针后，委员 会负责就有关问题与候选国进行谈判并签署协议。

最后，参与共同外交与安全政策领域的工作。在这一政策领域，委员会主要扮演辅助 和次要角色，但随着欧盟外交部长的设立，委员会参与共同外交与安全事务的职能得到 加强，将会进一步促进欧盟的对外关系。

2.欧盟意识的推动者和维护者(注：关于这一点，在英文著作中表述为“The

conscience of the Union”，国内一些学者在翻译时，将其译为“欧盟的‘良心’” ，笔者认为这样不容易让中国读者理解其内在含义，因此，本文根据其含义，表述成文 中的形式。)

委员会之所以能够在欧盟政策过程中超越国家及部门利益，从欧盟整体的角度出发推 进政策发展，是由于它扮演着欧盟意识的推动者和维护者的角色。一位前委员会成员曾 对委员会作过如下描述：“在杂乱的国家利益中代表整体利益，并且指明前进的道路， 吸引成员国关注可能出现的新的更宏大的前景。”(注：Neill Nugent,op.cit.,p.141.)德洛尔曾经宣称，委员会惟一的义务是指明“前进的道路”。(注：Desmond Dinan,op .cit.,p.234.)但做到这一点并不容易，一是“共同利益”的存在值得怀疑；二是如果 委员会过于追求一体化政策的大发展，则有可能激发反委员会情绪。

在实践中，委员会没有像某些人所期望的那样独立、富有远见和激情。在更多的时候 它是一个务实的机构，但这并不妨碍委员会勾画未来前景，推进共同利益。委员会在很 多时候表现出勃勃雄心和长远眼光，这一点在“欧洲统一大市场”方案、“社会宪章” 、“经济与货币联盟”等条约和法案的制定和贯彻过程中得到了充分体现。

超国家性质的局限性

欧盟委员会超国家职能在上述几个领域表现明显，但其局限性也显而易见，主要体现 在以下几个方面：

(一)政策创议的多重制约

一般认为，欧盟立法和政策创议过程分为三个层次：欧盟层次、成员国层次以及欧盟 和成员国之间的协商。现在，次国家行为体(sub-national actor)(注：通常来说，次 国家行为体主要有次国家政府、地方当局、利益集团以及政党等行为体。)在欧盟决策 中的地位有所加强，“已经变得国际化了，获得了进入国家外的欧洲决策领域的通道” ，(注：Charlie Jeffery,Sub-national Moralization and European Integration:

Does it Make Any Difference?转引自陈玉刚：《国家与超国家——欧洲一体化理论比 较研究》，上海：上海人民出版社2001年版，第179页。)委员会政策创议在各个层次和 方面更受到多重制约。主要有如下体现：

1.成员国政府的制约

欧盟超国家职能的每一步发展都以成员国丧失相应的决策权力为基础，“成员国为获 得欧盟成员国资格最显著的代价是国家决策权力的大量丧失。”(注：Neill Nugent,op .cit.,p.471.)决策权力的丧失关乎成员国切身利益，成员国必然小心地保持对欧盟超 国家机构的监督和制约。

成员国对委员会政策/立法创议的制约主要通过两个渠道实现：一是通过部长理事会和 欧洲理事会这样的超国家机构间接对委员会的政策创议施加影响，这将在后面进行论述 ；二是通过常驻代表委员会甚至是成员国政府的部长或领导人直接施加影响。

在很多情况下，特别是涉及一些政治性很强的政策或立法创议时，立法议案在提交欧 洲议会或理事会表决以前，会被送到成员国常驻代表委员会讨论，征求常驻代表委员会 的意见。在正式讨论开始以前，常驻代表委员会往往会开一个预备会议，讨论一些基本 问题，欧盟委员会总秘书处则派代表参加预备会议，了解常驻代表委员会的意见。此外 ，委员会还要专门为常驻代表召开会议，回答他们的问题，介绍详细情况，寻求支持理 解。委员会委员与成员国常驻代表保持着密切联系，也经常与成员国政府官员接触，听 取他们的意见，减少政策议案通过的阻力。

成员国政府在考虑提案时的出发点是国家利益，如果认为委员会政策提案威胁到自己 国家的利益，它们会提出保留意见，甚至采取各种手段阻止提案通过。这方面最有影响 的案例当属1965年法国总统戴高乐阻止当时的欧共体委员会主席哈尔斯坦提出的解决农 业共同政策的一揽子方案，由此引发的“空椅子危机”曾使欧共体的运作一度陷入瘫痪 。

经过50余年的发展，委员会已经比较好地适应了与成员国政府及其常驻代表委员会的 沟通。双方建立了经常性的联系沟通渠道，学会了彼此妥协，以达成双方都可以接受的 政策。如成员国代表、成员国常驻代表委员会官员经常和委员会成员通过召开特别工作 组会议等方式来讨论提议，有效地避免了类似“空椅子危机”之类的严重危机。

2.次国家政府及利益集团的制约

早在20世纪90年代，次国家行为体就已经进入欧洲一体化研究者的视野。特别是《马 约》确定辅助原则以及根据这一原则设立地区委员会(Commission of the Regions,COR )以后，次国家政府行为体开始成为欧盟决策的重要角色。同时，各种次国家行为体对 委员会政策创议的制约作用也日益显著。

次国家政府对委员会政策创议的影响主要通过派驻到地区委员会的代表来实现。《马 约》就教育、培训和青年事务，经济和社会合作(包括结构基金)，跨欧洲交通网络和能 源基础设施网络，公共健康以及文化等政策领域赋予了地区委员会咨询权，《阿约》又 为它追加了交通政策、欧盟扩大、反社会排斥、环境和跨区域合作等领域的咨询权。地 区委员会往往和经社理事会(Economic and Social Committee,ESC)一起发挥咨询作用 ，经社理事会可以为地区委员会规定提出意见的日期，超过规定日期，经社理事会可以 撇开地区委员会单独行动。目前，地区委员会的作用正在加强，许多次国家政府的经验 丰富的政治家成为地区委员会成员，他们正在努力突破地区委员会职能的局限。

由于欧盟的政策领域逐步扩大，影响渐增，利益集团对欧盟的游说已经是普遍的事情 。一般而言，利益集团通过两种途径来影响欧盟政策的制定：一是对本国政府官员或议 员进行游说，说服他们影响欧盟政策制定；二是直接在欧盟层次上进行活动，即通过与 委员会、欧洲议会建立联系来影响欧盟政策创议。

3.欧盟其他机构的制约

在欧盟政策创议和立法过程中，委员会提出立法创议，但没有立法决策权，理事会(包 括欧洲理事会和部长理事会)和欧洲议会是欧盟实际的立法机构，享有立法决策权，但 无权直接拟订提案，它们通常以要求委员会提交特定立法提案的方式实现其立法意图。 政策创议和立法过程是委员会和欧盟立法机构共同协调、相互制约的过程。

委员会的政策创议受到欧盟主要立法参与机构的各种压力，我们仅就其中最重要的部 长理事会的压力展开论述。部长理事会掌握欧盟最终决策权，当理事会要求委员会提交 特定政策建议时，委员会就要做出相应的反应，委员会的很多政策建议都是应理事会的 要求而提出的。当然，我们也不应夸大理事会对委员会政策创议权的影响程度，因为理 事会毕竟是一个政府间机构，难以摆脱国家利益的局限和制约去追求基于欧盟整体利益 的、大胆的、超前的政策发展规划和一致意见。而且，自20世纪80年代以来出现了一种 不断增强的趋势，即主要的政策创议更多地是在欧洲理事会而不是部长理事会的层次上 做出的。委员会已经很好地适应了这种转换。

(二)政策执行的多方面局限

相对于主权国家政府而言，委员会对政策执行的监督缺乏有效的制约和强制手段，监 督政策实施面临众多困难，主要表现在以下几个方面：

首先，委员会缺乏直接的执行能力。除了竞争政策等少数政策领域外，欧盟大部分政 策的执行依赖成员国机构进行。在大部分政策执行过程中，委员会只充当辅助者的角色 ，成员国的相关机构有可能故意推诿拖延政策的执行。

第二，委员会缺乏足够的资源履行监督职能。由于人员、经费等的短缺，委员会对政 策实施的监督在很大程度上依赖成员国的信誉和合作意愿。委员会难以有效控制政策实 施的进展，即使委员会怀疑成员国在政策实施过程中有保留之处，也往往缺乏足够的能 力进行调查。

第三，即使成员国有足够意愿在政策执行方面进行合作，成员国相关机构也并不一定 具备委员会所希望的足够的政策实施能力。这一方面是因为某些欧盟政策牵涉面广，本 身就难于管理；另一方面是因为成员国官员由于自身素质或负担过重等问题而难以适应 欧盟的复杂规则。

第四，成员国的执行机构并不总是乐意看到欧盟的法律得到实施，而委员会却很难采 取具体措施对之进行制裁。例如竞争政策在实施过程中不允许成员国扶持本国工业，但 一些成员国出于自身利益考虑，却采取各种隐蔽措施私下支持本国工业。

最后，欧盟政策为了适应各国的不同情况，存在一定的灵活性，可能造成对欧盟法律 和政策的不同理解。

在财政管理上，无论从财政支出还是财政收入方面来看，欧盟委员会所发挥的作用和 影响都无法与主权国家政府相提并论。欧盟的预算规模较小，其占GDP的比重要远远小 于主权国家。

在对外职能上委员会也受到诸多制约。例如，在裁量权最大的对外贸易谈判中，委员 会首先必须得到部长理事会的授权，谈判过程中需要执行理事会的指令。此外，它还会 受到113条委员会的干预。在谈判中，委员会必须兼顾国际社会、欧盟和成员国三方利 益，从而增加了谈判的难度系数。

超国家性质的动态分析

前文对委员会的超国家性质进行了静态分析，然而委员会的超国家性质是动态变化的 ，不同时期超国家性质表现不一。当前，欧盟正处在东扩和制宪的新历史时期，这必将 对委员会的超国家性质带来新的影响。

(一)超国家性质演进的动力因素

欧共体/欧盟的超国家性质处在不断的发展变化过程中，研究共同体超国家性质的演进 可以依循两条线索，即一体化政策领域的深化和扩展。同时，委员会自身职能扩展的要 求也会强化其超国家性质。

1.一体化政策领域的深化

一体化政策领域的深化是指一体化过程中特定政策领域的决策和执行的超国家色彩日 益强化，决策更多地适用超国家机制，主要表现为适用特定多数表决机制的政策领域不 断增加，超国家机构权力不断扩大，欧盟决策对成员国具有法律和机制上的约束力和强 制力等。一体化政策领域的深化标志着共同体在超国家方向上取得进展，它是委员会超 国家职能发展的主要动力因素之一，委员会超国家职能的发展在很大程度上与一体化政 策领域的深化同步进行。

欧洲一体化之初，其设计者们满怀激情试图创立一个联邦主义的“欧洲合众国”，而 且由于机构较小，职权范围较窄，不涉及国家主权的敏感问题，煤钢共同体高级机构的 超国家性质表现最为显著，“后来每次新的主权转移，都从未超越过欧洲煤钢共同体或 欧洲防务共同体所规定的限度。”(注：[法]让·莫内：《欧洲之父——莫内回忆录》 ，北京：国际文化出版公司1989年版，第220页。)

进入欧共体时期后，由于共同体的政策领域大为扩展，逐步增加的主权让渡特别是一 些敏感领域的主权让渡使成员国在相当程度上丧失了对利益攸关的政策和政策过程的完 全控制权，一些不愿看到一体化向联邦方向发展的成员国感受到了一体化超国家机制所 带来的现实的和潜在的威胁，主张限制共同体超国家机构的权力，运用政府间力量阻滞 一体化政策领域的深化发展。1965年“卢森堡妥协”之后，欧洲一体化的深化受到很大 制约，委员会的超国家职能亦受到削减。1987年《单一欧洲法令》生效后，欧共体政策 领域的深化又有了新发展，委员会的超国家职能开始进入新的发展时期。1993年欧盟诞 生后，其机构权力在原有基础上有了新的扩展。从欧盟的运作机制来看，超国家的欧洲 议会大大拓展了权力；理事会特定多数表决机制的运用范围扩大了；欧盟从法律和机制 上获得了对“违法”成员国的约束力和强制力，“联邦”色彩加强。目前来看，尽管面 临各种阻碍因素，但欧盟政策领域的深化呈持续发展的趋势，(注：刘文秀：“欧盟国 家主权让渡的特点、影响及理论思考”，《世界经济与政治》2003年第5期，第24页。) 委员会超国家职能呈加强的态势。

2.一体化政策领域的扩展

一体化政策领域的扩展是指欧盟所介入的政策领域范围的扩大，是委员会政策职能扩 展的最直接因素。

从欧洲一体化的发展历程来看，欧共体/欧盟的政策领域呈现不断扩展的趋势。煤钢共 同体的职责仅限于煤钢的生产、销售、运输、竞争及其他相关内容，尽管其超国家性质 表现突出，但政策领域狭窄。到欧共体时期，一体化政策领域扩展到了经济和社会的多 个领域，委员会的超国家职能范围自然也随之扩展。全方位联合的欧洲联盟政策领域进 一步扩大，超越了经济与货币政策、社会政策和地区政策等领域，向政治安全领域大幅 扩展。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》明确将制定共同外交与安全政策和欧洲共同防 务政策的权限纳入了欧盟的职能范围。

目前，欧盟广泛介入贸易、农业、渔业等政策领域，委员会的超国家职能在这些政策 领域体现得最为深入；地区政策、环境政策和能源政策等是欧盟与成员国共享的政策领 域，委员会的超国家职能在这些政策领域有较好的体现；教育、社会福利等是欧盟有限 介入的政策领域，在这些政策领域，委员会在行使超国家职能上没有太大的空间；而共 同外交与安全政策和司法与内务领域的合作属于政府间合作的性质，一般而言涉及这两 个领域的特定政策不适用超国家决策机制，但委员会和欧洲议会有一定程度的介入，主 要起咨询作用，基本上没有决策权。

德洛尔曾经预言：到20世纪末，80%的经济与社会立法将由欧共体执行机构做出。(注 ：赵俊杰：《21世纪的欧盟经济发展战略》，北京：中国城市出版社2002年版，第70页 。)现在看来，德洛尔的预言已经实现了。实际上，就目前的情况来看，欧盟的政策领 域之宽泛，也就是说欧盟所介入的政策领域之多实在可以与主权国家相媲美。(注：刘 文秀：《世界经济与政治》2003年第5期，第24页。)一体化政策领域广度的扩展，必然 带来作为共同体主要执行机构的委员会超国家职能的扩展。随着一体化政策领域的扩展 ，欧盟事实上已经广泛介入了其成员国的绝大多数政策领域，只是介入的程度不同而已 。因此，从这个角度来看，一体化政策领域不断扩展的过程也是委员会超国家职能日益 发展的前提和基础。可以认为，一体化政策领域的扩展是委员会超国家职能发展的又一 个重要动因。

3.委员会扩展超国家职能的内在动力

委员会扩展超国家职能的内在动力主要体现在以下三方面：

首先，超国家机构是欧洲一体化发展的动力和基石。欧共体/欧盟的存在是以更好地实 现成员国国家利益为前提的。由于国家利益的差异，成员国不可能从欧盟整体的角度出 发来考虑欧盟所面临的问题，只有欧盟超国家机构才能代表成员国的整体利益。因此， 作为欧盟最重要的超国家机构，欧盟委员会如果不具备足够的超国家性质，就无法达到 其实现欧盟整体利益的要求，如此一来，共同体的运行就将发生困难。因此，尽管存在 诸多制约因素，但委员会为履行职责所需要的超国家性质应该得到保证，“超国家的中 心组织机构是决定欧洲一体化进程的一个重要因素，是在这个进程中政治共同体得以形 成的一个‘基石’”，(注：王学玉：“欧洲一体化进程动力析论”，胡瑾、王学玉主 编：《发展中的欧洲联盟》，济南：山东人民出版社2000年版，第269页。)没有一个具 有相应超国家性质的核心机构，欧洲一体化将难以顺利发展，委员会恰恰就是这样的一 个核心机构。

其次，民主合法性的内在诉求是推动人们加强委员会超国家性质的重要动因。现代西 方代议制度要求由民选机构代表人民履行公共管理职责。在欧盟机构中，欧洲议会是惟 一的民选机构，而委员会是代表欧洲整体利益的执行机构，作为执行机构的委员会应该 向民意机关负责，欧盟整体利益应该由委员会独立维护。但欧盟的现状是，委员会的任 命和职责权限的确定主要取决于成员国政府，委员会的工作经常受到成员国政府的干预 。赋予欧洲机构民主合法性、弥补“民主赤字”的呼声要求加强欧盟民意机关和整体利 益代表机关的职能，这就要求作为欧盟主要执行机构的委员会向欧盟惟一的民选机构— —欧洲议会负责，并赋予委员会更多的超国家职能，这在客观上推动了委员会超国家职 能的扩展。

第三，委员会作为欧盟的超国家机构，为扩大自身影响或更好地履行职责也积极寻求 增强其超国家职能。某个机构成立后，它具有扩大自身权限的自我加强效应，委员会本 身也在不断寻求自身权力的加强。例如，莫内在接受高级机构职务时坚持高级机构的独 立性；哈尔斯坦曾经试图将委员会建成“准欧洲政府”；德洛尔不遗余力地扩大委员会 的权限和独立性等等，这些都是委员会具有自我增强超国家性质能力的现实表现。

(二)超国家性质的发展契机

在历经50余年的发展后，当前欧盟正面临着新的发展契机，刚刚经历的历史上最大的 一次扩大以及《欧盟宪法条约》的签署已经并将继续对欧盟的未来产生深远影响，也将 对委员会的超国家性质带来深刻变化。

在半个世纪的发展历程中，欧共体/欧盟先后经历了五次扩大。目前，欧盟刚刚经历了 新世纪的首次扩大，增加了十个国家，(注：申请加入欧盟的国家有保加利亚、塞浦路 斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、立陶宛、拉脱维亚、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛伐 克、斯洛文尼亚和土耳其。其中，欧盟与捷克、爱沙尼亚、匈牙利、立陶宛、拉脱维亚 、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚等十国的谈判于2002年12月结束， 这十个新成员国于2004年5月1日正式加入欧盟。目前欧盟共有25个成员国。)规模之大 ，超过以往历次扩大的总和。而且，由于这些新成员国的经济发展水平与欧盟现有成员 国差距较大，因此此次扩大的复杂性也大大超过以往。所以说此次“扩大是欧盟在21世 纪开始阶段所面临的最重要的机遇之一。”(注：欧盟委员会官方网站：http://europa .eu.int/comm/enlargement/index_en.html.)扩大后，原来为12个成员国所设计的机构 框架显然不能够完全适应新的形势，因此可以预料，此次扩大将对欧盟和委员会的超国 家性质带来深刻影响。

为应对这次扩大，早在1997年的《阿姆斯特丹条约》中，欧盟就提出将调整委员会的 委员数目，条约称在欧盟扩大到20个成员国之前，新的政府间会议将对有关机构的构成 及其功能进行全面审议。2000年12月尼斯会议达成协议：大国将不再多派一名委员，而 小国也将在欧盟委员会中继续保留一名代表，但当成员国扩大到27个之后，将决定是否 把委员会的席位限制在“不超过27个”上，如果加以限制，那么委员将由各成员国派代 表轮流担任。

2004年6月在布鲁塞尔召开的欧洲理事会作出签署《欧盟宪法条约》的决定，10月29日 ，欧盟现有25个成员国领导人齐聚“永恒之城”罗马，签署了欧盟历史上第一部宪法条 约，标志着欧盟在推进政治一体化方面又迈出了重要一步。宪法条约将对委员会等欧盟 机构的未来做出新规定，为委员会超国家性质的发展提供了新的契机。宪法条约签署后 还需欧盟各成员国根据本国的法律规定予以批准方可生效。如果各成员国批准顺利，《 欧盟宪法条约》将于2006年11月1日正式生效。目前，欧盟民众对欧盟宪法的支持率很 高，一项调查显示，77%的民众支持采纳欧盟宪法，只有15%的人表示反对。(注：欧盟 委员会官方网站：http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference = IP/04/216&format = HTML&aged = 0&language = en&guiLanguage = en.)欧盟宪法( 注：欧盟宪法全文请见欧盟官方网站：http://europa.eu.int/constitution/

constitution_en.htm，有关委员会、委员会主席和欧盟外长的内容请见：http://

europa.eu.int/constitution/download/part_I_EN.pdf,pp.31—35.)对欧盟各方面工 作均有所涉及，有关委员会的主要规定如下：

委员会应该促进联盟的共同利益，并为达到这一目标而采取恰当措施。它应当确保宪 法实施，保证其他机构遵守宪法。它是惟一的立法倡议者，监督宪法和联盟法律实施， 履行宪法赋予的各项职能等等。依据宪法建立的第一届委员会依然是每个成员国一名委 员，从第二届起，委员会的委员数将是欧盟成员国数目的三分之二，由各成员国轮流提 名。委员会应该完全独立地履行职能，作为一个整体对欧洲议会负责。委员会主席候选 人将由理事会通过有效多数表决机制选举产生，候选人需得到欧洲议会的多数批准方能 当选。在未获批准的情况下，理事会必须在一个月之内另外提名一位候选人。理事会在 征得委员会主席同意的情况下以多数表决任命欧盟外长，欧盟外长作为欧盟委员会的副 主席，主持欧盟外事委员会，执行联盟共同外交与安全政策。

目前看来，委员会未来的发展尚有很多不确定因素，《欧盟宪法条约》从签署到生效 需要两年时间，但从应对欧盟扩大的需要和制定宪法来看，欧盟进一步强化委员会超国 家职能的趋势是明显的，欧盟宪法对依据宪法建立的第二届以后的委员会成员数量的限 制以及先前起草的欧盟宪法草案中有关双轨制和核心委员的规定(注：双轨制和核心委 员是指：到2009年11月1日以后，委员会将由15名委员组成一个核心，拥有正式的投票 权和最终决策权。核心委员以外的成员将发挥辅助作用，参加政策起草和实施。但不发 挥真正的决策作用，宪法将确保所有25个成员国完全平等，各国将轮流出任核心委员。 相关内容参见欧盟委员会官方网站：http://europa.eu.int/comm/press_room/

presspacks/constit/cv00820.en03.pdf.)即是这种趋势的反映。可以预料的是，以欧 盟扩大和制定欧盟宪法为契机，委员会将强化其权威性并提高工作效率，其超国家职能 将得到更加充分的发挥。

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