论行政附带民事诉讼，本文主要内容关键词为：民事诉讼论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政附带民事诉讼是一种普遍的诉讼现象，有的国家由司法判例加以确定，有的国家则由法律予以明文规定。我国公民、法人、其它经济组织在利用法律保护自己的合法权益督促行政机关依法行政，提起行政诉讼的同时附带民事诉讼在实践中大量存在。但是我国的《行政诉讼法》和相关的法律中没有明文规定。理论界对此也是众说纷纭，难于统一。我国行政附带民事诉讼无法可依，不易操作，也给审判实践造成了混乱。本文仅此略抒浅见，以期引起同仁对这一现象在理论和实践上的重视，并推动我国行政附带民事诉讼制度的建立与完善。
一、行政附带民事诉讼的概念
行政附带民事诉讼是指人民法院在解决行政争议时对该行政争议相关的民事争议采取一次性处理的诉讼活动。相关的民事争议决定了行政附带民事诉讼的范围。理论界对行政附带民事诉讼的理解不一，也在于对相关的民事争议理解不一，我们认为相关的民事争议仅仅只与作为行政诉讼被诉的具体行政行为有一定联系，该民事争议并不是直接由该具体行政行为所派生的。否则当是行政赔偿诉讼而不是行政附带民事诉讼。
成立行政附带民事诉讼必须具备以下几个条件：
（1）行政诉讼必须成立。 行政诉讼的成立是行政附带诉讼的基础。如果行政诉讼不成立。而只有民事诉讼的成立，则只是独立的民事诉讼而不是附带的民事诉讼。
（2）有两个或两个以上不同性质且又相互联系的诉讼请求。 行政附带民事诉讼中必须有一个行政法性质的诉讼请求，即行政管理相对人作为原告对行政机关作出的具体行政行为认为侵犯了自己合法的权益，要求法院对该具体行政行为进行司法审查，予以撤消或强制行政机关变更这种行政行为。另外必须有民事性质的诉讼请求，要求附带民事诉讼的被告停止侵害，排除妨碍，赔偿损失等。这两种不同性质的诉讼请求可以在同一时间由同一人提出，也可在不同时间中由不同的人提出，只要是在行政诉讼一审裁决作出之前均可。不同的诉讼请求有关联性主要是：①某一种具体的行政法律、法规同时赋予行政机关对相对人既违反行政法又违反民法或经济法的行为有行政处罚权和民事争议处理权。当事人提起的行政诉讼与民事诉讼有关联，应注意这两种诉讼可以是不同人担当。②如果一具体行政行为除影响相对人行政法上的权利，又带两种不同性质的法律后果，即行政机关行使职权引起对方当事人对其行政行为不服，又引起新的民事争议或经济争议又不能通过行政诉讼（包括行政赔偿诉讼）得以补救。③如果一具体行政行为对某一行政法事项的处理（包括对事实和性质的认定）规定制约着某一民法或经济事项的处理或前者对后者的处理具有预决性质，这两者事项处理之间有关联。
（3）法院对这两种诉讼请求并案审理。 行政附带民事诉讼不同于刑事附带民事诉讼，也不同于纯粹的民事诉讼，有其自身的特点。对它的特点的了解有助于从实践上对其准确划分，正确处理。行政附带民事诉讼的特点是：①原告只能是经济行政机关处罚的侵权行为的受害人或加害人或经济行政机关裁决的民事争议的当事人。一些民事争议经过行政机关的裁决，当事人对行政裁决不服，提起行政诉讼。但此行政诉讼只能解决被诉的具体行政行为是否合法正确，而不能解决民事实体纠纷。只有一方提起附带民事诉讼才能解决。侵权行为既违反行政法当由行政机关给予行政处罚。当事人可能对行政处罚不服提起行政诉讼，也可能对赔偿数额不服而提起民事诉讼，成为附带民事诉讼的原告。②附带民事诉讼的被告不能是该行政诉讼中的被告。行政诉讼的被告是作出了具体行政行为的行政机关，如果其作为附带的民事诉讼的被告则只能因为该民事诉讼是由被诉的具体行为直接派生的，这样不是附带的民事诉讼而成为了行政赔偿诉讼。③附带的民事诉讼只能要求民事权益得到保护，包括采取损害赔偿、停止侵害、排除妨碍等民事救济措施。不能对行政机关的具体行政行为提出异议。
二、行政附带民事诉讼的范围
我国《行政诉讼法》对于行政附带民事诉讼的范围没有明文规定，仅散见于一些其它相关的法律之中。如《土地管理法》第五十三条规定：“侵犯土地所有权或者使用权的由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服的，可以在接到通知后30日内向人民法院起诉。”该条既规定行政诉讼，又规定了行政附带民事诉讼。类似这样的规定还有许许多多，如《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《专利法》等。对于行政附带民事诉讼的范围认识不一，各地司法实践相互矛盾，影响了法律的统一性、严肃性。归纳起来，主要的观点有三种：第一种观点主张行政附带民事诉讼即是行政赔偿诉讼；第二种观点主张行政附带民事诉讼仅限于侵权行为的加害人或受害人对行政处罚不服，提出增加或减少损害赔偿数额的民事诉讼；第三种观点主张行政附带民事诉讼的范围为解决行政争议过程中附带解决的相关的损害赔偿诉讼，排除了具体行政行为直接引起的行政赔偿。
上述第一、二种观点虽有些道理，但没有把握住行政附带民事诉讼的实质，因而是不可取的。第一种观点认为行政附带民事诉讼与行政赔偿诉讼都是基于对具体行政行为不服提出的，诉讼请求也都是民事赔偿请求。但是，不可忽视的是行政附带民事诉讼同行政赔偿诉讼有质的区别，主要体现在：①行政赔偿诉讼同被诉的具体行政行为有直接的因果关系。我国《行政诉讼法》第六十七条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯，造成损害的有权请求赔偿。”行政附带民事诉讼虽然同被诉的具体行政行为有关联，但不是被诉的具体行政行为直接造成的损害赔偿；②二者的被告不一致。行政赔偿诉讼被告是作出了该具体行政行为的行政机关，行政附带民事诉讼被告为平等的民事相对方；③两者法律关系不同。行政赔偿诉讼实体法律关系为行政法律关系，行政附带民事诉讼实体法律关系为民事法律关系。第二种观点在于错误地缩小了行政附带民事诉讼的范围。侵权行为加害人或受害人对行政处罚所要求的赔偿数额不服提起的民事诉讼当然为行政附带民事诉讼，但行政附带民事诉讼不仅限于此，如对行政机关关于权属争议或某些合同争议的裁决不服引起的民事诉讼也应属于行政附带民事诉讼。因为在这些行政案例中如果人民法院仅对行政裁决作出维持、变更或撤销的裁决，并没有对民事争议作出实质性的确定，不利于当事人保护自己的合法权益，也不利于保障经济的发展，同时也可能使人民法院对两个有关联的诉讼请求作出相互矛盾的判决。只有将两个有关联的诉讼请求合并审理才使法院判决一致。
笔者同意第三种观点。因为行政附带民事诉讼从有关法律可以确定其范围主要是在行政诉讼过程中附随解决与被诉行政行为相关联的民事诉讼，这种关联性前文已述。
笔者认为从一些行政法律规范中可以确定行政附带民事诉讼的范围主要是以下三个内容：
（1）对于权属争议引起的行政附带民事诉讼。 我国有关法律规定了公民，法人或其它组织不服人民政府或其主要部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或使用权归属处理决定的，有权提起行政附带民事诉讼，如《草原法》第3 条规定：“草原所有权和使用权争议同当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理，当事人对有关人民政府处理决定不服的可以在接到通知三十日起一个月内向人民法院起诉。”《土地管理法》、《森林法》也有类似规定。有人认为这类争议应为民事案件，由当事人直接到法院提起民事诉讼。这种观点在事实上一点也行不通。如甲、乙关于土地使用权纠纷，人民政府作出行政裁决：乙享有土地使用权，于是甲向人民法院提出民事诉讼，如果人民法院作出判决甲享有土地使用权，则人民政府裁决怎么办？因此这类民事诉讼只能为行政附带民事诉讼一并解决两种诉讼请求。
（2 ）对于损害赔偿方面的行政裁决的不服引起的行政附带民事诉讼。这类行政附带民事诉讼案件主要表现为公民，法人或其他组织的侵权行为既违反了有关行政者，又侵犯了他人合法民事权益。行政机关对其作出的行政处罚包括损坏赔偿、被处罚人或受害人对行政处罚不服（包括损害赔偿）引起行政附带诉讼，我国《专利法》第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利人或者利害人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉；专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”这种诉讼如果有当事人对赔偿数额不服，则是行政附带民事诉讼。《治安管理处罚条例》第八条，《药品管理法》第五十六条，《水污染防治法》第四十一条均为类似规定。
（3）某些合同争议的行政裁决不服引起的行政附带民事诉讼。 我国《劳动法》中规定了对于劳动仲裁裁决不服的可以向法院起诉，而劳动仲裁委员会实质为劳动行政机关下设的一个部门，对于裁决不服而起诉也只能为行政附带民事诉讼。否则，可能会造成仲裁委员会的裁决与人民法院的裁决不一致。
三、行政附带民事诉讼的审查
行政附带民事诉讼本质上是一种民事诉讼，对此类案件的审理应该适用民事案件的审理原则，如辩论原则、调解原则等。我们在实践中审理行政附带民事诉讼应注意：①对行政机关在处理行政争议对该行政争议相关的民事争议，可作为行政附带民事诉讼而提起诉讼。如果行政机关仅以居间裁判人身份居间裁决民事争议，当事人对裁决不服不能向人民法院提起诉讼。②行政机关作出的行政处理决定必须具有行政上的确定力、拘束力与执行力，非经有权机关撤销即产生法律效力，这是要求行政处理决定有行政法上的效力，但还未发生法律效力，如果当事人未能在规定的期限内向人民法院起诉的，即该决定产生法律效力之后向人民法院起诉的人民法院可以不予受理。③对于包容有两个不同性质的诉讼请求的行政附带民事诉讼，人民法院在审理过程中一方面要对行政裁决进行司法审查，以审理行政裁决的正确与否，解决行政诉讼。另一方面要对民事诉讼请求作出处理，以解决民事争议。两个诉讼请求合并审理，减轻讼累，符合诉讼经济原则。
举证责任是审查任何一类案件中都必须明确规定的。在行政附带民事诉讼中不应该运用行政诉讼中举证责任倒置原则，因为行政附带民事诉讼在本质上为民事诉讼，应适用《谁主张谁举证”这一古老的罗马法准则，原告应对侵权行为造成的损害程度、损失数额提出有效证据，由人民法院进行审查。
行政附带民事诉讼的审查程序可参照《民事诉讼法》有关规定进行，对两部分诉讼请求合并开庭审理，先审行政诉讼，后审理行政附带民事诉讼，由同一合议庭在同一裁决文书中作出裁决。
四、建立、完善我国行政附带民事诉讼的立法构思
由于我国《行政诉讼法》对行政附带民事诉讼没有明文规定，实践中司法工作人员无法可依，对此类案件的审理造成了极大的混乱，也严重地损害了我国法律的权威性，不利于法制的健全和完善，要克服这种现象，使行政附带民事诉讼制度得以建立和完善，根本的任务是要立法上着手解决。对立法上是否明文规定行政附带民事诉讼，理论界存在着分歧。有人主张在现行的《行政诉讼法》中设专门款项规定行政附带民事诉讼的民事诉讼部分，参照《民事诉讼法》的规定。这样的法律设置，虽然比较简单易行，但行政附带民事诉讼与纯粹的民事诉讼毕竟有较大区别，简单的款项不可能解决实际问题。因为行政附带民事诉讼与行政诉讼紧密相联，就如刑事附带民事诉讼与刑事诉讼紧密相联一样，如果采取简单的设置，参照《民事诉讼法》是行不通的。
从立法的角度上考虑，笔者认为应当在我国现行的《行政诉讼法》中设立专章对行政附带民事诉讼予以明确规定。首先明确行政附带民事诉讼的定义、范围，这是行政附带民事诉讼的核心内容，以消除审判实践中的分歧；其次明确规定行政附带民事诉讼的当事人，诉讼参与人；再之对行政附带民事诉讼的审理程序及其审理形式和举证责任等审理规则予以明确确定，以便于此类案件审理中的正确操作。
总之，行政附带民事诉讼既可以减少讼累，符合诉讼经济原则，也有利于防止人民法院对两个相关联的诉讼作出相互矛盾的判决。对其进行理论上的研究有着重要的实践意义。
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