互联网环境下公众参与社会管理创新研究，本文主要内容关键词为：互联网论文,管理创新论文,公众参与论文,环境论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的高速发展，中国社会格局正经历着剧烈的变动，社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求不断提升，人民维权意识更加强烈。转型社会价值真空，社会失范引发风险[1]，随之而来的是社会问题的明显增多。党的十六大、十七大均提出了改革社会管理体制和管理格局的要求，社会管理创新已成为破解这些问题的唯一途径。 社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程[2]。 一、目前研究的局限性 近年来，对社会管理创新的必要性、内容和路径已有众多文章作了深入研究和阐述。对于社会管理创新的必要性不言而喻。对于社会管理创新的内容，有人认为包括三个方面，前两个方面是宏观层面上对管理思想理论、管理制度的创新，第三个方面是微观层面上对管理具体技术方法的创新；另外，还有人认为应该包括理论、体制、人员、操作四个层面[3]。目前的研究方向主要集中在宏观层面，对微观层面上的管理方法、管理工具、管理流程的研究涉及较少。对于社会管理创新的路径方面，更多的是宏观上的描述，并站在行政管理者的角度上谈创新，而缺乏不同视角的、具体可操作的创新方法。综上分析，目前对于社会管理创新的研究有两个局限性。 (一)创新主体单一，公众也可以成为创新主体 现阶段，领导人的进取精神对政府创新效果最明显的还是地方各级政府的领导人，这主要是由中国目前的纵向间政府权力配置决定的[3]，因此造成目前的研究只重视政府作为创新主体。但是，广义上的社会管理不限于政府的社会管理职能，还应包括其他主体以及社会自身的管理。创新主体不应仅仅是政府或政府官员，还应包括社会公众。创新主体要求具有良好的知识结构和素养、丰富的工作和生活经历、正确的价值观等，社会公众中存在许多符合这些要求的创新人才，因此，公众也可以成为创新主体，不应该只将政府作为创新主体而将公众作为社会管理的对象进行研究。 (二)创新方式缺乏具体微观层面，思路狭窄 大多数关于社会管理创新方式或途径的研究都是有关如何搞好制度建设，如何完善社会管理的政策和法律规范，如何平衡利益主体，等等，均缺乏具体微观层面的创新方式研究。这一研究局限性的根源之一在于只把政府作为社会管理创新的主体，从而造成政府创新存在两个阻力：其一是政府创新目标的公共性和创新行为实施者私利性之间的矛盾；其二是政治精英创新目标的开拓性与官僚机构具体执行上的保守性之间的矛盾[3]。要化解这两大阻力，除了将公众作为创新主体之外，还应充分利用互联网，扩展电子政务的功能，拓宽社会管理创新的思路，为社会管理创新提供源源不断的创新能源。 社会管理创新是一种自主性和创造性的活动，需要具有不同思想、意见和利益诉求的主体之间相互交流和撞击，需要一个开放的、自由的、能容纳不同观点的交流平台，更需要相关各方参与管理。因此，充分利用互联网来扩展电子政务功能，让大众参与社会管理创新是一项非常值得研究的内容。 二、公众参与社会管理创新的可行性 (一)社会管理需要公众参与 社会管理，就其一般目标来说，是为了解决社会问题，维护社会公共秩序。而社会领域区别于经济、政治领域的关键之处，在于它是一个以人和人的关系为中心，由人们自主结合成的复杂的关系领域。社会管理的特质决定了社会管理的主体具有多元性，即社会管理的组织者、参加者或行动者不仅包括政府，还包括社会组织、公民个人等[5]。 社会管理真正的主体是人民群众，根本的动力是人民群众的首创精神。人民群众自愿参与的社会管理才是真正有效的社会管理，人民群众自觉创造的社会稳定才是真正的社会稳定[1]。社会管理从本质上要求以人为本、注重民生，推进社会公平、保障公民权利。社会管理还需要民主化，即政府行政机关的全体公务员积极参与决策和管理，公众从政府外部积极参与决策和管理，其意愿和主张能充分表达[4]。“科学发展观”和“服务型政府”都要求政府做到以人为本，始终把人民的利益放在高于一切的地位，社会管理中更多地是和人打交道，政府应当问政于民、问需于民、问计于民，加强政府与人民群众的联系。因此，无论从管理的目标、结果，还是动力上都要求社会公众的参与，社会管理离不开公众。目前国内各级政府在社会管理中已采取了多种公众参与的方式方法，例如网络听证会、电子公告牌、网络博客、政府邮箱和政务服务热线等[6]。 (二)创新的过程离不开公众 创新是以新思维、新发明和新描述为特征的一种概念化过程。创新是人类特有的认识能力和实践能力，是人类主观能动性的高级表现形式。从最本质上说创新是一个系统现象，它是在不同参与主体和组织之间不断地相互作用下产生的[7]，即需要从系统的角度去开展创新活动。所谓系统的角度，一是要形成创新网络，创新主体多元化；二是加强系统内部和外部的交流冲击，保持系统的开放性和互动性；三是创新流程要有回路，创新效果要有反馈，以创新流程为基础，从包括技术、人员、环境等方面考虑创新的瓶颈。 创新主体需要具备不同学科、不同学术背景，而不同学科、不同学术背景的研究人员之间需要进行有效的沟通。因此，创新主体必需多元化，让公众参与到社会管理创新中去。社会学理论和网络分析都很好地证实了异质性群体进行沟通接触的优势[7]，而形成创新网络就是要加强创新主体的有效沟通。如果创新只限于政治精英、企业精英和社会精英，创新就会缺乏互动，创新活动就会受到精英主体自身专业知识、工作经验的局限，创新思路就无法打开，创新活动就会出现最大的瓶颈。社会大众没有专业、思维惯性的束缚，反而会产生意想不到的创新思维。 一般而言，管理创新的过程分为四个阶段：一是对现状不满；二是从其他来源寻找灵感；三是组合创新方案；四是争取内外部的认可。对于社会管理来说，现状不满来自公众，灵感存在于广大公众之中，公众提出的方案势必受到公众的认可。因此，社会管理创新活动必然离不开公众的参与。 (三)公众参与创新活动的内容范围 并不是所有的社会活动都适合公众参与，公众参与社会管理活动是有局限性、有范围的。例如，政府可以集中力量处理一些群众和第三方组织难以处理或者无法处理的重要社会问题，这些问题通常投入大，影响也大，如金融危机下的农民工就业问题，现阶段的社会贫富悬殊问题等；而非政府机构可以解决一些投入小但是具有一定社会影响的问题，如老年人社区活动问题、高校毕业生的就业指导教育等(参见图1)。无论是政府还是非政府机构都需高度关注公众参与，都应该在公众参与管理方式上制定一系列规章制度[6]。 根据社会大众自身的特点和社会管理创新的内容，公众参与社会管理创新活动的内容范围主要是流程设计与优化等管理方法上的技术层面创新。由于社会管理方法技术层面需要各种专业背景人员的参与，因而管理方法的创新是大众参与社会管理创新的主要内容。以平均分粥的故事为例，虽然先后提出了固定人选、轮流人选、组织委员会等多种管理方式，但仍无法实现“公平地分粥”的管理目标，最后制定了“负责分粥的人最后取粥”这种流程管理方式，终于很好地解决了分粥问题。由此可见，如果在社会管理中加入一些科学的管理方式，就能很好地解决许多由于人为因素而产生的困扰多时的管理问题。 此外，对于社会管理产品、服务或操作方法的创新和宏观层面的制度创新，社会公众作为管理和服务的最终对象，不仅可以从另一种角度提出不同的创新思路，而且可以避免政府在管理创新时无法或不敢提出社会管理创新思路的弊病。由于社会公众与政府信息不对称，以及公众无权参与行政内部管理，所以公众参与社会管理创新的内容一般不涉及管理思想理论和人员管理等方面。
图1 政府/非政府机构适宜解决的社会问题分类 三、公众参与社会管理创新方式和路径的探讨 目前，公众参与社会管理创新还存在不少问题：一是公众参与社会管理形式过于单一，程序不够规范，难以全程参与。例如在有关社会管理重大决策的制定、执行和咨询评估的全过程中，公众参与还没有成为必经环节，许多时候公众参与只是为了体现重大政策制定过程中动员性和配合性的一种方式。二是社会管理未能广泛地利用互联网等先进技术和手段，造成有信息能力和表达欲望的公众无法及时获取与自身利益相关的社会管理信息，无法对社会管理活动作出有效回应。三是政府目前仍是社会管理的唯一主体，缺乏市场组织和社会中介组织的参与[6]。针对这些问题，有必要探讨公众参与社会管理创新的具体方式和路径。 (一)现有公众参与社会管理创新方式的局限性 目前，公众参与社会管理创新的方式主要有两种，一是直接向公众征集社会管理意见，二是通过公众智囊团或专家组征集意见。第一种方式的局限性在于对参与的公众的背景没有进行事先筛选，致使没有相关专业背景或兴趣的人难以提出创新性意见，而且可能出现不同的地方政府征集相同社会管理意见的情况，公众提出的创新意见无法在更大的范围内得到共享；第二种方式的局限性在于虽然创新主体不是政府行政人员，但由于是政府聘任的，仍无法破解政府创新存在的两个阻力，而且智囊团或专家组在创新活动中可能由于相互影响而意见趋同，反而制约了创新的多样性。 (二)电子政务在推动公众参与社会管理创新上的局限性 电子政务的重要作用是转变政府的管理理念，使政府管理人员具有创新理念。电子政务的目标之一是使政府及时了解民意，集中群众智慧，促进决策民主化、科学化。但是，从操作实践上看，电子政务在创新理念及决策民主化方面并没有很多方式方法。虽然应用电子政务使政府工作人员重复性劳动减免从而有更多时间进行创造性和非例行性的工作，但发挥创造性的空间仍受很多因素限制。究其原因，主要在于还没有找到集中群众智慧的方式方法，而是仍然站在政府管理人员的角度去开展管理创新。实践表明，电子政务的难点不是技术，也不是资金，而是管理思想的转变和管理理念的更新[8]。因此，从这一意义上看，推进电子政务的过程，就是在政府管理领域引进现代管理理念的过程，而这个过程，需要电子政务扩展服务功能，以便为社会公众提供参与社会管理创新的机会和途径。 (三)互联网为社会公众提供了参与知识创新的最佳途径 互联网发展30余年来，在信息表现力、用户互动性等方面都有了长足的进步。在Web1.0时代，互联网出现了电子商务、电子政务、搜索引擎、门户网站等服务内容，它们将信息和知识传递给用户，知识传递的单向性比较明显；到了21世纪，互联网进入Web2.0时代，以博客、维基百科(WIKI)、微博、SNS社交网络等为代表的网络应用，使用户的参与性不断增强，用户不再是信息和知识的接收者，更是信息和知识的传播者和分享者。因此互联网成为一个巨大的知识库，在这个知识库里，用户可以用GOOGLE或百度去搜索知识，在线学习知识；用户也可以使用博客、维基百科等分享知识、传递知识，并在互联网上建立“虚拟人”，使用SNS等工具建立虚拟社会关系，从而可以在兴趣、专业相似的虚拟人群中交流意见、分享知识。互联网，这个巨大的知识库不仅在于它的容量巨大，更是在于互联网所连接人群中的巨大知识量。 根据中国互联网络中心发布的第27次中国互联网络发展统计报告显示，截至2010年12月底，中国网民规模已达到4.57亿人[9]，较2009年增长19.1％。互联网最大的特性是开放，在互联网时代，速度就等同于创新，不断通过互联网以及同行之间的交流，了解业界、国内甚至世界上对于管理方面的创新，并及时地吸取经验也是非常重要的环节。互联网的快速发展为社会公众通过网络平台参与知识创新提供了最佳途径。 虽然在互联网环境下可以实现知识的获取、传播和共享，但是知识的创新却没有一个很好的实现方式。近年来，电子商务与企业知识管理研究人员在这方面开展了很多有意义的探索和实践。 (四)公众通过互联网参与知识创新的方式 在互联网上实现公众参与知识创新是最终实现公众参与社会管理创新的基础。目前，在互联网上公众参与知识创新存在几种不同的方式。 1.外包(Outsourcing) 托马斯·弗里德曼在其《世界是平的》一书中提到铲平世界的十大“推土机”，其中外包是最大的一台[10]。外包是一个战略管理模型，在讲究专业分工的20世纪末，企业为维持组织竞争的核心能力，考虑到组织人力不足的困境，可将组织的非核心业务委托给外部的专业公司，以降低营运成本，提高品质，集中人力资源，提高顾客满意度。简而言之，外包就是企业通过互联网或其他方式将一些业务转让给更专业的组织去完成，外包的内容首先是信息技术，其次是人力资源、财务和会计。美国的软件设计外包给印度就是外包模式最好的例子。外包模式使组织内部知识管理转向组织外部，其特点是在全球范围内寻求知识的最优化管理。 2.众包(Crowdsourcing) “众包”的概念是由美国《连线》杂志记者杰夫·豪(Jeff Howe)在2006年提出的。众包是指一个公司或机构把过去由员工执行的工作任务，以自由自愿的形式外包给非特定的(而且通常是大型的)大众网络的做法[11]。众包与外包的区别在于外包强调的是高度专业化，而众包则反其道而行之，它相信跨专业的创新往往蕴含着巨大的潜力，并以个体为单位参与全球合作与竞争。众包模式最好的例子就是“创新中心”(InnoCentive.com)。平台的成员包括波音、杜邦和宝洁等世界著名的跨国公司，他们把各自最头疼的研发难题抛到“创新中心”上，等待隐藏在网络背后的高手来破译。据2008年年底的一项统计，有来自美国、欧洲、俄罗斯、中国、印度和阿根廷等国家和地区的165000位科学家和技术人员参加了难题破解。截至2008年，“创新中心”已经发布了800余个涉及40个学科的科技难题，包括化学、生命科学、商业、计算机科学、清洁技术等领域。其中，破解的难题超过348个，难题破解率超过40％，效率要高出30％，已经有超过300万美元的奖项颁发给了破题者。 众包模式充分地利用了互联网，使全世界的人，无论是专业人士还是非专业人士，都能充分发挥自己的知识潜能，以实现知识在全球范围的创新和增值。 3.威客(Witkey) 威客模式是由中国科学院的刘锋在2005年提出来的。威客模式是指通过互联网把自己的智慧、知识、能力，经验转换成实际收益的人，他们在互联网上通过解决科学、技术、工作、生活、学习中的问题，从而让知识、智慧、经验、技能体现出经济价值[12]。威客模式与众包模式有相同之处，但威客模式加入了电子商务的理念，更关注知识价值的体现。威客模式最好的例子就是猪八戒网(zhubajie.com)。它结合了类似淘宝的信用评价机制和支付宝的在线支付方式，使威客模式从理论走向实践。截至2011年6月1日，该网站交易总额突破5亿元，日均增长达100万元，交易总数超过30万件，活跃服务商超过500万，买家遍及中国、美国、英国和日本等在内的25个国家和地区。 威客模式一般有三种运营流程：①现金悬赏任务流程。任务发布者发布任务→全额预付现金给威客网站→众多威客参与任务→任务奖金支付给作品最好的一名威客。现金悬赏任务比较适合简单的知识任务，比如设计公司的LOGO。②招标任务流程。任务发布者发布任务→支付少量定金或不支付奖金→经威客网站确认的高水平威客报名参加→任务发布者选择合适威客开始工作→根据工作进度由任务发布者或威客网站向威客支付酬劳。招标任务比较适合较为复杂的工作，比如程序设计。③威客地图(witmap)。威客在威客网站开设威客空间或工作室→任务发布方通过技能关键词查询威客或智力作品→双方通过站内留言、E-mail、即时通信、电话、直接见面等方式进行沟通，确定是否合作→合作后双方可以在威客网站进行相互评价。威客地图不同于知识地图，它结合了虚拟人的地理方位等信息，可视为人才的搜索引擎，它为企业发掘人才提供了一个快递搜索的工具。 威客模式利用互联网来降低知识资本生产的地域成本、交易成本和渠道成本，通过交易加速知识的流动，实现知识的获取、存储、传递和利用，使个人知识的价值和整个社会的知识财富得以增加。 以上三种模式是在互联网环境下，在全球化的视角下，对知识创新、知识的有偿共享提供的有益实践探索。这些实践，为我们研究如何利用互联网让公众参与社会管理创新提供了有用的理论实践指导和研究素材。 (五)公众通过互联网参与知识创新和社会管理创新的比较 公众通过互联网参与知识创新和社会管理创新的相同之处在于认同社会公众中存在创新人才，公众均是创新结果的直接利益人，公众与创新需求方在创新效果利益上是一致的。由于公众没有受各种因素制约其创新思维，往往会提出别出心裁的创意。 但是公众通过互联网参与知识创新和社会管理创新也有不同之处(参见表1)。从表1中的比较可以看出，知识创新和社会管理创新有许多相同之处，我们完全可以吸取互联网环境下公众知识创新模式的实践经验，提出公众参与社会管理创新的具体实现方式。 四、结语 本文首先提出目前社会管理创新存在创新主体单一的缺陷，指出社会公众作为创新主体可以参与社会管理创新；然后提出社会公众有必要也有能力参与社会管理创新，而公众参与社会管理创新的内容范围是有局限性的；最后指出互联网为社会公众提供了参与知识创新的最佳途径，电子商务和企业知识管理已经为公众通过互联网参与知识创新提供了有益的尝试途径，这些实践为今后研究在互联网环境下公众参与社会管理创新的具体方式提供了有益的参考。由于篇幅原因，本文未提出在互联网环境下公众参与社会管理创新的具体实现方式和路径。
公众参与社会管理创新是一个艰难的过程。利用互联网这一政府与公众的沟通渠道，可以大大地减少这个过程的难度。中国在电子政务发展中应扩展公众参与功能，吸取三种互联网环境下公众参与知识创新模式的实践经验，提出在互联网环境下公众参与社会管理创新的具体实现方式和路径。
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