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一、民办教师是特定历史条件下的产物
在解放前和50年代初期，民办教师是指民办（含私立）学校的教师，是相对于公立学校教师而言的。据资料记载，解放前的最高年份全国中学的民办教职工为5.2万人，占中学教职工总数的42.28%，小学民办教职工8.1万人，占小学教职工总数的9.23%。湖南省1952年中、小学的民办教职工数分别占中、小学教职工总数的23.4%和66.7%。随着私立中小学校由政府接办，改办公立，这些学校的教师也转为公办教师。至1954年底湖南省仅有民办中小学校教职工1181人，占中小学教职工总数的1.01%。完全可以这样说，在此之前的民办中小学教师问题已基本解决。
1957年民办教师的性质随着办学指导思想的变化发生了根本性变化。当年教育部提出小学教育的发展必须打破国家包下来的思想。在城市，要提倡街道、机关、厂矿企业办学；在农村，要提倡群众集体办学。私人办学可以允许，但不提倡。在这一方针的指导下，提倡集体办学，允许但不提倡私人办学，举办学校的指导思想发生了根本性的变化。这也是与当时倡导的两种所有制即全民所有制和集体所有制经济相适应的。从此以后，民办教师已不再是过去意义的民办中小学校教师，而是集体办学的教师。当年湖南省民办教师数量比上一年增长了50.6%。
1958年，在“大跃进”浪潮和教育高指标的影响下，中小学教育不顾条件盲目发展，全省当年高中、初中、小学的招生人数分别是上年的2.49倍、3.67倍和1.86倍。与此同时，民办教师增长出现第一次高潮。1958年中小学民办教师达3.89万人，为上年的6.38倍。1966—1976年的十年间，是民办教师队伍膨胀的顶峰。在“文革”期间，师范院校基本停办，师资得不到正常补充。而学校越办越向下，“念小学不出村，念初中不出队，念高中不出社”，各地盲目地发展中学。湖南省1977年高中在校学生人数比1973年增长1.02倍，是1965年的16.75倍；1977年初中在校学生人数比1973年增长1.39倍，是1965年的7.64倍。相应地，民办教师队伍急剧膨胀，至1977年湖南省共有中小学民办教师29.6万人，相当于1965年民办教师数的8.53倍。
民办教师的产生和发展有其客观的背景，归根结蒂是我国经济落后和教育发展水平不高的产物，是与社会主义初级阶段相适应的。
新中国成立后，广大人民群众成为了国家的主人，有迫切送子女受教育的要求，同时随着社会主义经济文化建设的发展，急需各方面的人材。但是另一方面，由于经济基础薄弱和教育落后，不可能全部由国家举办学校满足群众受教育的要求和社会的需要。在这种历史条件下，中央提出“两条腿走路”的方针，实行公办民办并举，提倡集体办学，大力发展教育事业，无疑是正确的。在坚持发展的同时，采取民办公助，是当时历史条件下的正确途径，也是与两种所有制的经济体制相适应的。采用民办教师则既是解决国家财力不足也是解决师资缺乏的有效办法。
民办教师大量增加总是伴随着中小学教育规模大发展而出现的。中小学教育规模不断发展，师范毕业生远远不能满足需要，于是大批民办教师进入了中小学教师队伍。可见，师范教育滞后于中小学教育的发展是民办教师大量增加的直接原因。
民办教师队伍的产生和发展固然有其客观的历史背景，但不顾条件盲目发展的唯意志论也是民办教师队伍大膨胀的重要根源。“大跃进”时期，教育发展也搞大跃进，盲目地扩大办学规模，不考虑师资条件，也不讲究师资的质量要求。“文革”时期，教育事业受到了严重的摧残，造成了教育的严重虚肿，不但是教育没有搞上去，而且搞乱了学校，搞乱了队伍，给后来的工作带来了新的困难。另一方面，民办教师的大量增加，反映出对师资是教育的关键缺乏明确的认识，师范教育必须优先于中小学教育的发展长期得不到重视，以至于教育事业发展没有师资保障。这些都是历史给我们提供的经验教训，应当引以为鉴。
二、民办教师队伍的历史性变化
党的十一届三中全会开创了我国社会主义建设新的历史时期。中小学教育通过拨乱反正，重新走向了健康发展的轨道，人们对民办教师逐渐有了明确的认识，从而为做好民办教师工作奠定了思想基础。通过“六·五”、“七·五”、“八·五”期间的工作，民办教师队伍发生了历史性的变化。
70年代末，党中央、国务院明确提出：“农村中学逐步做到全部公办，小学逐步做到公办为主”，“加强对民办教师的管理。”1981年原教育部转发的河北省关于整顿民办教师队伍经验的通知指出：“广大民办教师是普及小学教育，特别是办好农村教育的一支重要力量。但由于十年动乱的影响和缺乏严格健全的管理制度，各地民办教师队伍不同程度地存在文化业务水平过低、超编过多、管理混乱等问题。因此，整顿民办教师已成为当前普通教育调整中的一项紧迫任务。”在此期间，国家还就民办教师的经济待遇、进修提高、任用、考核、劳保福利和管理体制作出了一系列的规定，而且特别强调有计划地将合格民办教师转为公办教师，逐步降低民办教师的比例。
根据中央的指示精神，我省从自身的实际出发，做了大量卓有成效的工作。在80年代和90年代初期，全省多次对民办教师队伍进行整顿，先后共将不合格教师5万多人调整出队，从整体上优化了结构、提高了素质，也为后来的民办教师工作奠定了有利的基础。现在，全省中小学民办教师人数已由1980年的26.6万人减少到1995年的10.7万人，民办教师占中小学教师的比例已由1980年的51.6%降至1995年的24.0%。由于在业务培训上坚持与公办教师一视同仁安排，民办教师的业务素质和教育教学的能力明显提高，全省小学民办教师具备规定学历的人数比例已由1984年的54%提高到1995年的88.5%，达到了与全省小学公办教师的学历水平基本一致。根据我们对13个县8214名民办教师1995年度考核情况调查统计的结果，优秀的占总人数的14.49%，称职的占总人数的85.43%，不称职的仅有0.08%。由于民办教师大多较长时间从事教育教学工作，积累了较丰富的实践经验，多数地方反映，在农村小学，主要靠民办教师当家，村小学和片小学的校长多数是民办教师。
民办教师的待遇方面也有明显改善。在过去十几年里，我省采取了一系列措施，制定各项政策规定，使他们的工资水平逐步提高。1985年以来的历次工资改革、工资普调、提高班主任津贴都明确规定按公办教师同等幅度提高民办教师的工资水平。评聘教师职务，民办教师也与公办教师同等对待并实行了职务工资制。据我们对13个县民办教师1995年工资待遇的调查统计，实现了与公办教师同工同酬的占49.63%。临澧县全县民办教师平均月工资水平达396.2元，与公办教师同时按月发放。湘西的泸溪县经济上比较困难，但全县的民办教师工资通过努力基本做到了与公办教师同工同酬，平均月工资水平达342元。全省除个别县（市）外，都建立了民办教师福利基金会，普遍实行了民办教师退休制度。由于至今民办教师到龄退休的人数每个县（市）一般都只有3—5人，福利基金的利息多数是用于解决民办教师的医疗费和特殊困难补助。
此外，民办教师的管理逐步规范化。理顺了管理体制，明确了民办教师由县以上教育行政部门统一管理；建立健全民办教师档案，实行民办教师资格证书和任用证书制度；严格执行1986年底以后不再新增民办教师的规定，坚持堵住了进口等。
民办教师的素质和待遇的提高，稳定了教师队伍，调动了民办教师教书育人的积极性，促进了农村教育事业的发展和教育质量的提高。我省和全国多数省份一样，在80年代中期加快了普及初等教育的进程，至1991年全省普及了初等教育。普及初等教育的重点和难点在农村，在此期间农村小学教师半数以上是民办教师。如果没有民办教师的努力，农村普及初等教育是不可设想的。民办教师为农村教育的发展、为普及初等教育作出了历史性的贡献。
三、解决民办教师问题是“九·五”师资建设的紧迫任务
就湖南省的情况而言，经过80年代的调整之后，90%的民办教师集中在小学。1995年全省中小学民办教师10.7万人，其中有小学民办教师9.8万人，占小学教师的33.04%。所以民办教师仍然是小学教师队伍的重要组成部分，解决好他们的问题既是加强中小学教师队伍建设的需要，也是农村普及九年义务教育的需要。长期以来，广大民办教师在条件艰苦、待遇较低的情况下，辛勤从教，为教育奉献了自己的青春。据统计，现有的民办教师1980年以前参加教育工作的占80%，至今已为教育事业奋斗了十五年以上，其余20%的民办教师至本世纪末也已经从教十五年以上。且经过多次整顿和不断的培训提高，绝大多数民办教师都能胜任工作，是农村教育不可缺少的重要力量。解决好他们的问题既是农村教育改革和发展的要求，也是历史赋予我们的责任。
党和政府十分重视和关心民办教师，80年代以来一直在致力于解决好民办教师问题。1980年党中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》指出：目前民办教师的比例过大，应采取适当措施，逐步提高公办教师的比例。还提出国家给予民办教师的补助费应该有所增加；经过严格考核，将合格的民办教师分期分批转为公办教师，师范院校每年都要招收一部分民办教师；国家给予民办教师的补助费应全部直接发给本人，切实执行男女同工同酬的原则。1984年国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》进一步指出：要采取有效措施，逐步改变中小学教师待遇偏低的状况，使教师这个职业成为最受人羡慕的职业之一。农村中小学民办教师全部实行工资制，逐步做到不分公办、民办。国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确要求：“要采取措施提高民办教师待遇，逐步做到民办教师与公办教师同工同酬。今后不再增加新的民办教师。现有合格的民办教师经考核认定资格后逐步转为公办教师，不合格的要予以调整。国家计委、人事部及各地要作出规划、分年度实施，争取到本世纪末基本解决民办教师问题。”
各级地方政府按照中央的部署，积极采取措施，为解决民办教师问题做了大量的工作。回顾我省80年代以来的民办教师工作，在不同的时期侧重点有所不同。“六·五”期间以调整整顿为主，辞退了大批不合格教师，精干了队伍；“七·五”期间关住了新增民办教师的口子，狠抓民办教师的培训提高，加大了民转公的力度；“八·五”进一步理清了民办教师工作的思路，坚持执行“关、转、招、辞、退”五字方针，加强民办教师管理，努力提高待遇。在上述三个五年期间，虽然各个时期的工作各有侧重，但提高素质，改善待遇，合格民办教师转公办，逐步解决好民办教师问题则是贯穿始终的主线。这些工作为下一步彻底解决民办教师问题奠定了有利的基础。
回顾党和国家关于民办教师工作的指示和过去的民办教师工作的实践，我们对解决民办教师问题的思路更加清楚，目标更加明确。考虑到客观条件的可能，既要继续贯彻实行当前的解决办法，也要有根本性的解决办法，这根本的解决办法就是将历史遗留下来的合格民办教师转为公办教师。
《义务教育法》明确规定：“国家实行九年制义务教育。国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”而合格民办教师转为公办教师，是实施九年义务教育的迫切要求，也是“九·五”中小学师资建设的紧迫任务。在新形势下，义务教育的师资再长期由公办教师和民办教师两部分构成，显然已不适应。虽然经过十几年的努力，民办教师的地位不断提高，待遇明显改善，但由于民办教师这种用人制度本身的局限性，使得许多问题难以从根本上解决。民办教师缺乏基本的社会保障而产生的不稳定性不能适应中小学教育事业长期稳定发展的要求；各地经济发展水平不平衡以及认识上和工作上的差距使民办教师难于普遍地做到与公办教师同工同酬；诸多的后顾之忧及耕教矛盾等使民办教师不能全身心地投入教育教学工作，不利于教育教学质量的提高。这些问题势将影响基础教育的改革和发展，影响“普九”的实施。同时，民办教师的长期存在与《中国教育改革和发展纲要》提出的“建设一支具有良好政治业务素质、结构合理、相对稳定的教师队伍”的要求也是不适应的。因此，中央提出的争取本世纪末基本解决民办教师问题，就是要在本世纪内，逐步将合格的民办教师转为公办教师，这是中小学师资建设面临的紧迫任务。
四、从实际出发，积极稳妥地解决民办教师问题
既然民办教师问题必须在本世纪内解决好，那么我们就应该从实际出发，根据国家有关的政策规定，积极主动地做好工作，加快民转公的进程，使民办教师问题尽快地划一个句号。近几年来，我省的一些地（市）为解决民办转公办的问题，除利用上级下达的民转公指标外，还在本地（市）调剂劳动指标，大大加强了民转公的力度。株洲市为解决民办教师转公办，从1993年起，对本市在编的5230名民办教师中具有合格学历的，逐步录用为公办教师，连同省里下达的专项指标，三年中共录用了3662人，剩下的1568名民办教师计划在1996、1997年全部解决。长沙市对现有的6205名民办教师，打算从1996年起用两年时间全部录用为公办教师，如果省里安排的指标不够用，则由市里调剂指标补足。他们还明确提出：民办教师录用为公办教师后，其工资、福利待遇由县（市、区）人民政府负责解决，列入财政预算，予以保证，不得拖欠。其它如零陵、怀化等地也安排了地方指标加快民转公的步伐，有力地推动了民办教师问题的迅速解决。
要在本世纪末基本解决民办教师问题，还必须在摸清底子的基础上制定好解决民办教师问题的规划，对现有的民办教师通过调查摸底，做到中心有数。有多少不合格的需要辞退，有多少已经到龄或别的原因需要退养，有多少合格的需要转、招都必须逐项算清帐，增强规划的针对性。同时必须提出分年实现的目标和措施，每年转、招多少，指标如何落实等等。根据我省民办教师的实际情况，由于经过了多次整顿，民办教师中的不合格教师已在1%以下。又据我们抽样调查的结果，56岁以上的民办教师仅占2.9%。因此在本世纪内要将历史遗留下来的合格民办教师全部转为公办，则全省共需转10万人，平均每年必须转2万人以上。对于这项工作的难度，我们应有充分的估计。
解决民办教师问题的规划应纳入中小学师资建设的总体规划，并将民办教师工作与其它各方面的工作统筹考虑。除了直接转之外，究竟还有多少需要通过招的途径解决，要论证清楚。通过师范院校招收民办教师，有系统培训提高和民转公的双重意义，而且在前些年的确发挥了积极作用。但是随着民转公的力度不断加大，而绝大多数民办教师又已经具备合格学历的情况下，对师范院校招收民办教师则要作具体分析。从湖南的情况看，现有的中学民办教师不具备规定学历的仅2916人。按照我省民转公的情况，完全有条件将现在已具备规定学历的中学民办教师优先转为公办教师。对其余不具备规定学历的中学民办教师则为其提供培训和“三沟通”等学习条件，促其尽快达到规定学历然后直接转公办，而无需再占用师专的招生指标。鉴于小学民办教师数量仍然较大，且还有相当一批教师需要再经过系统的培训提高，特别是有的地（市）小学教师的数量已经饱和，因此在本世纪的最后几年，中等师范学校每年仍然招收0.3—0.4万名民办教师是完全必要的。
在民转公的进度上，要注意财政的支撑能力，区别情况，分类推进。从全省的情况看，要在2000年前解决10万民办教师转公办，至少每年必须转2万名，因此要进一步加大力度。如果中央专项下达和省里安排的指标达不到1.5万名以上，则全省要在2000年以前根本解决民办教师问题是有困难的。从财政承受能力看，绝大多数县（市）是可以解决经费问题的。据我们调查，全省已有半数民办教师实现了与公办教师同工同酬，除工资的经费来源不同之外，在总的人员经费上并不会因为民转公而有新的增加。即使那些没有做到民办教师与公办教师同工同酬的，只要将农村教育费附加与财政投入统筹使用，经费是完全有保障的。调查中发现，凡是实现了农村教育费附加乡征县管统筹使用的地区都保证了民办教师工资。泸溪县的农民人平均收入仅700元，经济条件比较困难，他们能做到民办教师的工资待遇与公办教师同工同酬，经济条件好的县更能做到。其关键是要依法征足农村教育费附加，实行乡征县管统筹用于教育，并优先保证民办教师工资。只要这一条落实了，经费就有保证。我们还注意到这样一个事实，即越是困难的地区，如湘西的部分县（市）民办教师的比例越低。因此，从总体上看，绝大多数地方已有将民办教师转为公办教师的经济能力。当然随着民办教师转公办之后，对于农村教育费附加的使用范围也应作相应的调整。但即使是这样，不同地区的差别仍然存在，因此各地应在考虑民办转公办之前首先落实工资经费，务必不因民转公造成新的拖欠。不同条件的地区不能强求一律，要积极稳妥地从各地实际出发，分类推进。从全省的情况看，约有1/3经济发展水平较高的地区能在2—3年内完成转招任务，其余的也能在5年内基本完成这一任务。
民办教师转公办，还要切实把住质量关。民转公的对象是合格教师，是能胜任教育教学工作的，它不同于一般的招干录用，不能照搬招干录用的一般作法。民转公，是党和国家对民办教师的关心，是对民办教师长年累月献身教育事业所做出的积累性贡献的肯定。因此，民办教师转公办应在强调基本条件合格的前提下，着重考核其教育教学工作的实际水平，工作态度和工作业绩。对优秀的民办教师更应该先转。民办教师转公办也是为了加强农村中小学教师队伍建设，充实和加强农村学校师资的力量。对民转公的教师要大力提倡扎根农村，为农村教育作贡献，因此对民转公的教师应有继续在农村学校从教的服务期要求。
在注重民转公的同时，应尽可能做到民办教师与公办教师同工同酬。要采取有效措施，改善和提高民办教师工资待遇，其中由财政支付的部分，要在落实补助民办教师工资一半的基础上逐年有所提高，其余部分从教育费附加中补足。农村教育费附加首先应保证民办教师支付工资的费用，切实建立民办教师工资保障机制。这样做，不但是保证了工资待遇的落实，而且为民转公以后人员经费奠定了一个好的基础。
最后，必须坚决关住新增民办教师的进口，辞退不合格的民办教师，加强编制管理，提高人员经费的使用效益。我省已于1986年底关住了新增民办教师的进口，但是有的过去整顿中不合格的民办教师仍然没有离开教师队伍，特别是在少数地方，由于“普九”师资不足，代课教师已经有相当数量。据统计全省有小学代课教师3.31万人，但据实际情况反映，目前的代课教师还要多一些。这种长期顶编代课教师如果不在管理上作出明确的规定，很可能成为一种变相的民办教师。对于不合格的民办教师，要坚决辞退。但在辞退的时候，必须区别不同情况，妥善做好生活上的安置。必须严格编制管理，坚决清退超编的代课教师，对超编的公、民办教师应调剂到缺少教师的地方去工作。对那些实在因缺编需要请代课教师的，必须实行聘任制，且聘用时间不宜太长，不能长期顶编代课。随着《教师资格条例》颁布实施以后，教师来源的多渠道已经开通，今后的代课教师也只能聘请具有教师资格的人员，并根据需要的情况正式聘用。