国有资产管理体制改革的探索与新突破，本文主要内容关键词为：新突破论文,体制改革论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F123.7 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2003）06-0024-03
建立一种既适合国情，又符合市场经济规律，既保证国家对资产的所有权，又能让国有资产运营充满活力的国有资产管理模式，是经济体制改革的重要内容。十六大报告提出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这是国有资产管理体制的重大变革。它明确了我国国有资产管理体制今后的发展方向，是我国国有企业改革深化、国有经济战略布局调整延续的重大改革措施，是经济体制改革方面的又一重大理论突破。
新体制具有诸多特点：在所有权上，国有资产所有权由中央和地方分级行使；在管理上，设置专职机构，将各政府部门的多头分散管理统一到一个部门上来管理，行使政府对国有资产的行政管理职能；在经营上，建立以资本经营这一纽带为基础，以国有资产经营公司为联结，向上对政府管理部门负责，向下对经营实体公司负责的完整体系；在目标上，构建一个中央统一所有、中央与地方分级行使国有资产出资人权利，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产运营体系。
一、国有资产实现形式的探索是国有资产管理体制改革的核心内容
现代企业制度的基本要求是产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。建立现代企业制度的探索引发了国有资产实现形式问题的研究。国有资产实现形式的核心问题是采取什么形式来管理、经营国有资产最有效的问题。在历经20年的利改税、承包经营、股份制改造等诸多改革实践之后，国有企业改革已触及到产权明晰这一关键的环节。在建立现代企业制度的进程中，为解决国有资产进入竞争性领域过多、重复建设以及企业效益低下等问题，我国政府提出了调整国有经济结构的指导思想：除了关系国民经济命脉和国计民生等关键行业和重要自然资源外，对于一般竞争性行业，通过企业出售、拍卖、产权转让、股权转让、关闭破产以及上市公司国有股向外商转让等方式，以不断调整和优化国有经济布局，收缩国有经济战线，大力改善国有经济结构。
但国有企业改革和发展的任何重大举措都涉及产权变动和所有权的行使。此时，如果国有资产管理体制仍然不顺、产权责任仍然不清、所有者仍然缺位，其结果要么资产大规模流失在所难免，要么坐失发展的机遇。随着宏观经济环境和国有企业微观状况所发生的变化，决定了国有资产管理的发展目标、发展战略和管理方式也要进行相应的调整。
二、促进国有资产出资人职能到位的探索
党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。
八届人大四次会议《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“按照国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的原则，建立权责明确的国有资产管理、监督和运营体系”、“按照政企职责分开、出资者所有权与企业法人财产权分开的原则，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产出资人制度、法人财产制度。”
党的十五大报告提出：“建立有效的国有资产管理、监督和运营机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。”
党的十五届四中全会《决定》将探索建立国有资产管理有效形式的基本原则，概括为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”。“国家所有”即由中央政府代表全体人民统一行使国有资产的所有权；“分级管理”是指由中央政府和各级地方政府分别对所管企业中的国有资产进行管理；“授权经营”是指企业与原主管部门脱钩后，政府把国有资产的一部分出资人的权能，授予企业集团母公司或国有资产经营公司，由其原下属企业以持股方式行使资产所有权；“分工监督”是指对中央政府所属企业的管理分工：由中央企业工作委员会负责任免企业经营者，国家经济贸易委员会负责企业改革及运营的工作，国家财政部负责国有企业的资产和财务的管理工作。在这个框架中，国有资产依行政级次而设定了分级产权。除国务院保留了最终控制权外，地方政府同样也享有出资人的权利。在继续推进政企分开的过程中，通过授权经营，将原由政府各部门行使的国有资本营运职能让渡给大型企业、企业集团和国有控股公司。这实际上意味着在政府和国有企业之间构建了一个中间层次。
通过授权经营推进政企分开，是十五届四中全会《决定》取得的一个重大成果。实行政企分开，意味着一系列的职能分离。首先，各级政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能要分离，这需要通过政府机构改革来实现；其次，在国家所有权内部，对国有资产的管理职能与产权主体的经营职能要分离，这种分离通过授权经营来实现；第三，在产权主体的经营活动中，资本的营运职能与生产经营职能要分离，这要通过建立和完善现代企业制度，加强国有企业内部管理来实现。这里的关键是国有资产的出资人职能要到位，所有这些职能分离的有效性要靠出资人的有效管理和监督来保证。按《公司法》规范建立的企业监事会制度和稽察特派员制度，是从体制和机制上强化这种管理和监督。
但是，中央政府和地方政府出资人职责划分的问题，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构并未明确，国有资产的部门所有、权利、义务和责任不统一的问题仍继续存在。十六大提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。这为进一步深化国资改革指明了方向。
三、构建新的国有资产管理体制
1.国有资产管理体制的改革应主要解决五个问题：（1）中央政府、地方政府对出资人职责的划分；（2）政府的公共管理职能部门与监管国有资本经营职能的机构分开；（3）落实国有资产经营责任，形成对每一部分经营性国有资产均可追溯产权责任的体制和机制；（4）所有者权能到位。所有者（代表）进入企业，并在企业内行使所有者权能；（5）实现所有权与经营权分离，确立公司法人财产制度和所有者有限责任制度。
2.建立国有资产管理体制的三个层次。
第一层次：国有资产管理层——国有资产管理委员会。国有资产管理委员会的最大创新就在于把由各方面、各部门肢解了的国家资产所有权权能集中起来，统一经营性国有资产的管理权。
第二层次：国有资产营运层——国有资产营运机构。它不仅使国有资产产权经营、资本营运有了体制载体，而且使现代企业制度建设有了明晰产权的先决条件——即建立国有资产的出资人制度。
国有资产营运机构有多种划分标准。（1）分为纯粹控股公司和混合经营公司，前者只从事投资持股和产权经营，不进入具体的产品和劳务经营领域，后者除投资控股和经营产权外，还从事具体的产品和劳务经营；（2）分为综合性公司和行业性公司，综合性公司的经营不受行业和部门的局限，行业公司则以某一行业经营为主，一般不超出行业界限；（3）从产生途径看，它们主要分为三种：即由国资委直接组建的，具有纯粹控股和综合经营性质的国有资产经营公司；由企业主管部门转型过来的，具有混合经营性质的行业资产经营公司；由国资委授权经营子公司产权的大型企业集团公司。
在经营职能上，它们主要实现三种经营行为：一是充当具体从事产品和劳务经营的一般企业国有资产的出资者，按自己的出资额，在企业享有投资收益权、决策参与权、经营者选择权和财务监控权，并承担出资人投资风险，以及不干预企业具体经营、实行资本再注入等义务；二是充当国有资产产（股）权的经营者，实施产（股）权的转让、收购、重组、托管、投资、抵押、担保等各种资本营运活动，以产权经营行为推动国有资产以资本积聚、资本集中等形式快速增长；三是必要时充当本系统内各企业外部事务的管理者，这种行为主要发生于国有企业从传统的工厂制向公司制转变时期，作为控股公司要帮助企业解决一些外部管理问题。
第三层次：具体从事产品和劳务经营的各类企业。
3.整合国有资产出资人权能。
（1）资产受益权。资产受益权是各种所有制资产的一项最基本最主要的权能。国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司，都应同其他资产一样，按出资多少，取得相应的收益，并承担相应的责任。
（2）参与重大决策权。主要包括：决定公司的经营方针和经营计划；选择和更换董事，决定有关董事的报酬事项；选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；决定公司的经营计划和投资方案；制订和审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；制订和审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或减少注册资本的方案以及发行企业债券的方案，并对此作出决议；拟订公司合并、分立、解散的方案，并对此作出决议；修改公司章程；决定公司内部管理机构的设置；制定公司的基本管理制度等。就国有资产来说，这些权能通过选派代表参加股东大会或选派董事参加董事会来行使。
（3）聘请经营者。
（4）转让股权。以“用脚投票”的方式给经营者以压力，促使其勤奋工作，确保出资人的权益。当前，上市公司中的国有股和法人股尚不能流通，这实际上是对国有股和法人股权益的一种侵害，不利于国有资产和持股企业资产的保值增值，这个问题必须尽快予以解决。
4.成立国有资产管理委员会，专门负责政府对企业国有资产的所有者职责，整合人权、财权、事权。
十六大提出，专门设立国有资产管理委员会，把国家对国有企业的社会管理与国有资产管理分开，成为国家委托政府代表及行使所有权和专司国有资产管理的部门。国有资产管理部门的职能是保证国有资产的保值和增值，国有资产合理的收益，国有资产的调配和重组，出售国有资产把实物形态的国有资产变成货币形态的国有资产等等。这个公共机构不仅要关心企业资产的运营，而且要关心私人物品与公众物品供给的相互关系，如果公共物品供给短缺，例如基础设施、公共服务、社会保障短缺，这个国有资产代理人就应该把一部分产业资本调过来加强公共物品的供应。国有资产代理人不仅要使国有资产获得收入，而且要确保国有资产所获得的收入，以及国有资产本身能运用到公众利益最大化的目标上去，而不是资本利益最大化，这是一个国有资产代理人的特殊职能。将分散在各个政府部门的所有者权能集中到一起，实现管资产与管事、管人相结合。
5.国有资产经营公司要发展为纯粹控股公司，不直接从事商品或劳务经营活动，而是通过全部或部分拥有其他企业的产权，对其他企业实行控制。经营公司以产权交易为其重要业务，按照现代企业制度的要求将所属企业逐步改造成为股份公司或有限责任公司；对无发展前途、效益不好、管理水平较差的企业或改组或拍卖或破产清算。而收缴子公司的利润和产权交易所得收入则是经营公司的主要收益。
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