中国保税区运行的实证研究与展望，本文主要内容关键词为：保税区论文,中国论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、保税区现阶段微观运动特征
1990年，我国借鉴国际通行做法，设立第一个保税区——上海浦东外高桥保税区以来，经国务院批准，由海关总署验收并投入运营的保税区已有13个，总面积17.6平方公里。截止1994年3月底，13个保税区共批准进区企业5813家，其中外商投资企业3403家，占批准企业的59%，企业投资额在500万美元以上的企业有275家。保税区进出口货物分别达到12亿美元和5.4亿美元，其中转口货物总值1亿美元，在区内进行加工的货值为2亿美元，仓储货物总值10亿美元。
中国的保税区实行全封闭隔离，在保税区内的经济活动享有减免关税与其它税收的优惠，并在发展上突出了以下几点：(1)把发展国际贸易作为重点，批准进区的企业和项目，一般以从事国际贸易、转口贸易为主；(2)强调建立开放型金融市场；(3)重视信息产业的发展；(4)不断增强国际财团投资保税仓储、产品展销、咨询、法律顾问等服务行业的开放度。然而，同世界上发达国家和地区的自由区相比，中国的保税区尚处于初始阶段，从微观运行和管理状况分析，其功能与作用的发挥也受到相应的局限。
1.进出口贸易渠道不畅，进口大大超过出口。由于保税区在及时出口退税、节约费用、降低成本等方面的优势远未被多数人所认识，在港口条件、远洋运输等方面没有显示出应有的竞争能力，区内企业没有外贸经营权，有外贸经营权的国内贸易公司基本上仍然走原来的外运渠道，因此保税区现在向国外出口的物流量很小，在全国外贸出口中占的份额十分有限。相反，保税区的优惠政策对国外的贸易商却有着强烈的吸引力，纷纷到保税区设立办事处和仓储设施，在保税区就近采购国内急需的国外生产资料，把国际市场拉到了家门口。但由于管理上的漏洞，也容易为大量生活消费品、小汽车的走私打开方便之门。这种逆向发展的物流，会引发许多不利于保税区发展的限制措施。
2.国际转口贸易发展缓慢，近期不可能有大的突破。由于我国保税区的区位条件不是十分理想，港口在国际航运中的地位和作用有限，航运能力不足，仓储设施落后，管理效率和价格竞争能力不强，加上不存在香港当年发展转口贸易的历史机遇，因此从总体上看，保税区的转口贸易目前处于培育和发展期，近期内不会有大的突破。
3.仓储的潜力很大，运输成为保税区突出的薄弱环节。任何国外的货物在保税区储存，可以不交关税和其它税收，国内产品进入保税区储存，视同出口可以提前退税，这是保税区最突出的优势。但由于仓储功能是国际贸易与运输功能的延伸，而现阶段保税区出口贸易不畅，进口贸易受到一定的限制，转口贸易还没有发展起来，自然会影响到保税区仓储功能的发挥。
方便快捷的内外运输条件是保税区生存的关键，这恰恰是我国保税区的突出薄弱环节。首先，我国港口条件有限，远洋运输能力不足，加上保税区与码头相分离，保税仓库的货物不能用最便捷的方式输送到码头装卸，中转货物也不可能从一条船直接中转到另一条船上，其次，保税区与港口管理体制分割，保税区一般没有专用码头，有时运往保税区的货物却不让在最近的码头卸货，而非保税区的货物则被指定在保税区附近的码头装卸。第三，保税区的国内运输条件也有待发展，一般只能通过公路运输，水转水、水转铁路、水转空运的能力都明显不足，加上政策不允许外商从事国内运输业务，因此保税区还不能适应国际贸易行情变化，也难以发挥国际分拨中心的作用。
4.出口加工业是现阶段保税区发展的主要产业。保税区的加工业大体有三类：一是简单的服务性加工业，如分选、贴标签、整理、包装等，直接为商品的运输和分拨服务。我国保税区由于转口贸易量不大，相应的服务性加工业务也不多。二是出口组装加工业。在保税区举办的出口加工企业，多数是受许可证管理，限制在境内举办的加工项目。如汽车、电器、计算机组装，金银首饰加工等。目前，上海外高桥和深圳沙头角保税区出口加工业发展较快，沙头角保税区出口加工项目占到90%以上，外高桥保税区的出口加工项目也接近50%。如能允许区内企业委托区外加工，保税区的出口加工业将会有更大的发展。三是依赖港口运输，原材料和制成品大进大出的大型加工工业，如造船修船业、石油化工、汽车组装、集装箱修理等。受行业管理的限制，我国保税区内尚无此类大型加工工业。
5.管理方式陈旧，手段落后，离“境内关外”的运作目标尚有不小的距离。国外的自由港、自由贸易区一般按“境内关外”模式管理，区内管理机构极为精干，海关人员全部驻在区外，主要运用计算机系统对货物单证的流程进行管理，手续简便，通关放行效率高，保证了自由区高效有序地运行。我国虽然在认识上承认保税区具有“境内关外”的性质，但在管理上仍采取了传统的模式。区内管理机构庞大，手续繁杂。海关则将保税库的管理方式简单地移植到了保税区，既管“一线”又管“二线”；对区内货物的流动和加工也进行监管，且监管手段落后，远不适应保税区发展的要求。
二、保税区的宏观政策分析
保税区微观运行的偏差，除了受客观条件和物质基础影响外，主要受到国家宏观政策和管理体制的制约。
1.国家尚未形成明确的保税区发展战略，对保税区的发展缺乏宏观指导和统筹安排。建设保税区，从严格意义上说应是中央政府的行为，而不是地方政府的行为。中央政府应根据我国宏观经贸战略和市场准入现状，对建设保税区的条件与动力、目标模式、合理布局、以及管理体制等进行超前研究、指导和统筹安排。而我国保税区的形成与发展却恰恰相反，地方政府的实践往往走在中央计划的前面。由于缺乏科学的分类指导和可行性研究，导致目前有的保税区根本不可能发挥应有的作用。总起来看，我国保税区发展的步子偏快，数量偏多，布局不合理，重点不突出。
2.我国保税区形成的特点和利益导向不同，造成中央政府与地方政府在保税区的认识和行为上存在明显差异。在发展的目标模式上，中央政府从偏紧的市场准入策略出发，主张适度放开、循序渐进，倾向有别于国外的自由区，搞具有中国特色的“BONDEDZONE”，而地方政府则倾向于国外自由贸易区的模式，搞“FREE TRADE ZONE”，希望开放度越大越好。在功能设计上，中央政府倾向于现阶段以发展出口加工业为主，贸易应以出口为主，而地方政府则更热衷于发展贸易，特别希望在进口贸易上多做文章。在海关管理上，中央政府倾向于严格监管，不搞“境内关外”模式，而地方政府则希望放宽一些。在保税区的发展问题上，中央政府强调要加强规范化管理，地方政府关心的则是保税区功能的发挥和获取最佳的投入产出效益。中央政府和地方政府在认识和行为上的差异，必然导致保税区发展的扭曲。
3.宏观经济体制改革滞后于保税区的发展，远不适应保税区发展的要求。我国市场经济体制正处于建立之中，管理体制方面仍有不少缺陷，导致宏观政策不能适应保税区发展的要求。如外贸管理体制中对外贸经营权的垄断和行政审批，是造成保税区物流不畅并逆向发展的主要原因；交通管理体制的条块分割和交通运输的独家经营，人为地限制了保税区物流规模的扩大，削弱了保税区连结国内外市场的桥梁和纽带作用；金融外汇、保险等服务贸易领域开放度不大，使保税区难以形成仿真的国际化经营环境；海关管理体制和管理方式改革的滞后，阻碍了我国现代保税体系的形成与发展。
4.港口、城市、保税区的关系亟待理顺。世界上的自由港、自由贸易区都是依托港口运输发展起来的，港、市（区）融为一体，互相促进，共同繁荣。建国40多年来，由于条块分割，人为地割断了港、市之间的内在经济联系。近年来虽然港口管理陆续下放给地方（除秦皇岛港），既仍由省级交通部门管理，港、市分割和港、区（保税区）分离的现象基本没有改变，这种状况但不利于沿海地区对外开放向深层次推进，也不利于保税区的进一步发展。今后如何突破体制的制约，真正做到“以港兴市”、“以港兴区”，是对外开放应该研究和重视的大问题。
三、保税区发展的对策选择与展望
1.适应对外开放新阶段的要求，努力实现保税区的国际化、现代化、规范化。
2.统一规划、合理布局、分类指导，科学地选择保税区的发展模式。针对我国保税区理论研究和科学论证严重滞后的情况，应加强对国际上自由区和现代保税体系的研究，紧密结合我国国情和沿海港口的实际，统一规划，合理布局，避免急于求成和盲目发展。现阶段我国保税区的发展战略，应加工出口、国际贸易、仓储加工乃至期货贸易、金融、信息、咨询服务等并举，但以出口加工为主；国内转口贸易、进出口贸易、国际转口贸易同时发展，但以拓展出口贸易和国内转口贸易为主。近几年要停止审批新的保税区，将工作重点放到调整和规范现有的保税区上，加强对保税区的分类指导，对现有保税区进行科学论证，为各保税区定位、定性、定功能，选择不同的发展模式：(1)自由港模式。选择区位地理条件优越、港口和运输集散能力强、腹地广阔、综合服务水平高、有发展潜力的海港型保税区，按照汉堡自由港的模式发展，主要发挥转口贸易和仓储运输的功能。深圳的盐田港、上海港、天津港、厦门港和大连港等都具有一定的潜力。选择自由港模式，范围上只限于港区内，宜小不宜大，数量上宜少不宜多。(2)自由贸易区模式。选择港口条件好、城市基础设施发达，金融、信息、通讯、仓储、商业、贸易等现代第三产业实力雄厚，综合服务功能强，且易于封闭隔离的国际型城市的保税区，主要突出国际贸易与服务的综合功能，逐步向国际分拨中心发展。上海浦东新区、深圳特区等少数城市有这方面的潜力。自由贸易区要严格与生活区分开，海关监管要十分严格，操作上要从现有的保税区起步，循序渐进，逐步到位。(3)出口加工区模式。我国边境口岸型保税区和多数沿海保税区，应以出口加工区为发展的目标模式，努力创造加工型国际转口贸易的机会。(4)保税库区模式。有些沿海保税区可以利用港口优势，主要发展保税仓储，根据国际市场行情变化调剂余缺，满足国内市场和工农业生产的需要。
3.完善保税区管理体制。一是要建立一个全国统一的保税区发展的领导机构。主要职能是确定保税区的发展战略和宏观政策；审批保税区的申请，对保税区的选址进行可行性研究；协调保税区发展过程中的各种关系；对建成的保税区进行指导、监督和评估。二是确定保税区的管理模式。对自由港模式的保税区，应主要委托港务当局管理；对自由贸易区、出口加工区模式的保税区，应由地方政府组建管委会或指派联营公司管理；对保税库区模式的保税区，由于功能单一，可直接委托海关进行监管。三是制定和完善保税区法规。应参照国际规范，分别制定不同类型保税区的专项法规和管理条例。
4.深化经济体制改革，为保税区创造符合国际惯例的运行环境。应按照国际市场的通行规则，改革外贸、外资、交通运输、金融、外汇、税收等领域不适应保税区发展的管理体制，促进保税区经营运作的国际化。要加快外贸管理体制改革的步伐，逐步下放外贸经营权，改进和逐步取消许可证和配额管理办法，减少和规范非关税措施，促进保税区外向型经济的发展。要进一步改革交通运输管理体制，逐步开放国内运输市场和远洋航运代理市场，改革港口管理体制，允许中外合资、外商独资经营管理码头，促进港、市联合，推动港、区（保税区）一体化，积极发展国际第三代、第四代集装箱班轮运输，增强现代海运能力和港口的竞争力。要积极推动金融体制改革，探索在保税区开办离岸金融业务的可能性。逐步拓展外商投资领域，鼓励外商举办金融、保险、信息、咨询等现代第三产业，对外商试行国民待遇，促进保税区的综合服务质量和水平向国际标准靠拢。
5.简化海关监管手续，建立现代保税管理体制。海关管理不以取得关税收入为目标，而是致力于促进国际贸易的发展，服务于国民经济的整体利益，以手续简便、通关快捷、服务周到为努力的方向。运用先进的计算机系统对单证流程进行管理，取代传统的人员和物件管理方式，努力提高管理效率。随着现代市场经济的发展和国际贸易的规范化，海关对保税业务将逐步从直接管理方式向企业自律性管理过渡。