统筹城乡发展战略指导下的职业教育改革，本文主要内容关键词为：教育改革论文,指导下论文,发展战略论文,城乡论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪以来，我国社会经济高速发展，已进入工业化的中期阶段。产业结构、就业结构已经并在继续变动，城镇化水平迅速提高，农业劳动力向非农业转移成为大趋势，农村自身的创新建设也正在越来越广泛地展现，传统的城乡二元结构正在萎缩，反过来对城市建设也产生巨大影响，城乡间的高度融通已成为不可回避的现实。统筹城乡发展是党的十六大提出的战略构想，此后在党和政府的文件、报告中得到持续强调。统筹城乡发展的基本目标和路径，是通过充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，城市对农村的辐射和带动作用，一方面，促进城镇化，实现农村劳动力更加有序、有效地向城市转移；另一方面，促进社会主义新农村建设，发展科学、技术、文化，提升农村社会生活质量和文明程度，从根本上改变农村严重落后于城市的局面，缩小直至消灭城乡差别，进而构建和谐发展的现代社会。
统筹城乡发展是一个系统工程，其中人力资源的合理有效开发利用具有关键性的推进作用。提升农村人口的整体素质，尤其是农村劳动力素质，是促进农村发展和变革的根本途径，也是统筹城乡发展最具可持续性的措施。教育尤其是职业教育在提高农村劳动力素质，培养和发展其业务技能方面，具有独特的优势和作用。在工业化、城市化背景下的统筹城乡发展也为职业教育提供了新的改革发展条件和提出了新的改革发展需求，对于新世纪的职业教育来说，这既是机遇，也是挑战。《教育规划纲要》关于职业教育发展任务中，“加快发展面向农村的职业教育”作为专项被予以高度强调。可见，以统筹城乡发展战略作为指导，应该是探讨新世纪职业教育改革发展的重要途径。
一、统筹城乡发展战略与农村人力资源开发
(一)统筹城乡发展战略的提出
中华人民共和国建立半个多世纪以来，特别是改革开放以来，社会主义现代化建设迅速发展，到“十一五”结束，可以说已进入工业化中期向后期过渡阶段。其主要体现是，产业结构和就业结构发生了根本性的变化：第一产业所占比重明显下降，所占的比重从1978年的28.2％下降到2007年的11.3％，第一产业就业人数占总就业人数的比重由1978年的70.5％下降到2007年的40.8％。城镇人口比率，每年大约提高1个百分点。[1]这个速度大大超过了美国最快时期0.5个百分点的城市化速度。2011年，我国城市人口已超过农村人口，这可以看做整个中国历史上最重大的社会变革之一，因为作为传统农业国的最根本的社会构成变了，以农业文明为根基的传统社会文明必然会发生变化，它的影响将是全方位的，而且是本质性的；不仅是经济上、政治上、社会生活习俗上的，而且会影响到人们的价值观、思维方式。十七届五中全会强调，“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域”。
城市化、工业化的趋势和农村生产格局的变化，使农业劳动力必然要向非农业转移。农村生产格局的变化是内在原因，由于耕地的减少、农业技术含量的提升、生产的规模化与集约化这三大原因导致传统农业劳动力过剩，必然要向外转移。城市化、工业化的趋势则是外在条件，首先是城市化、工业化导致用工需求大增。据估算，城市化率每提高一个百分点，就意味着一千多万农民进城；工业产值每提高一个百分点，就可以提供一百万个以上就业岗位。其次是民众生活品质提高导致更多更高的服务需求，社会开放也提供了更多的人生选择机会和途径。现在上学的路子宽了，务工的途径开放了，还可以自己创业、立业及从事各种自由职业，农业劳动力转移的条件基本具备。与此同时，农村自身的生产和生活需求也在发生深刻变化，传统生产方式的低效、低收越来越难以维持，更需要、现在也更有条件推广现代农业生产技术。“日出而作，日落而息”的农村传统生活也早已过时，电视的普及、互联网的覆盖已极大地开阔了农民的视野，文化方面的需求乃至休闲享受的拓展，更需要全面改善农村的基础设施，提高农民的物质和精神生活水准，逐步缩小乃至消除城乡差别。
农村面貌的巨大转变，反过来对城市建设也产生巨大影响。据2010年第六次全国人口普查结果，流动人口已达到2.61亿，流动人口中将近80％为农业人口。据2010年人力资源与社会保障事业发展统计公报，全国农民工2.4亿，其中外出人员1.5亿。亿万农民进城务工，成为多数制造业、建筑业和维修、批发零售、餐饮酒店、环卫等服务业领域的主力，不仅城市建设和发展要靠进城务工农民，甚至城市生活的日常运行也离不开进城务工农民的辛勤劳动了。另一方面，进城务工农民逐渐形成了自己的谋生格局，形成了自己新的生活方式，也越来越难以再回到农村去，特别是“农二代”，已基本养成城市的生活习惯，又基本丧失回乡务农的能力，融入城市是必然结果。城市和农村的命运已经紧密联系在一起。
基于城乡格局的本质性改变，党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的重大决策，十六届三中全会提出了科学发展观和“五个统筹”的思想；十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断；十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并要求“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。党的十七大提出，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”[2]。十七届三中全会决定，“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展”，“统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。[3]
(二)农村人力资源开发是统筹城乡发展的重要基础
统筹城乡发展的关键是解决“三农”问题，即把传统的“农业”逐步进化为“现代农业”，把传统的“农村”发展为“社会主义新农村”与新生的城镇，把传统的农民培养成“新型农民”和市民。统筹城乡发展是一项艰巨而复杂的系统工程，需要多管齐下、多措并举。但其重心要落实在“以人为本”上，也就是农村人力资源的合理开发和有效利用上。农村人力资源的开发，不仅要落实在农村劳动力更加有序、有效的安排利用上，更重要的是促进农村劳动力素质的全面提升。
马克思主义唯物论告诉我们，生产力是由劳动者、劳动资料等各具特质的诸多因素所组成的有机整合，它是推动人类社会发展的强大动力，而人是生产力三要素中最活跃、最具能动性的要素，特别是其中拥有健康、经验、知识、技能、精神的高素质的劳动者。现当代人力资本理论更是提出，全面的、完整的资本概念应包括人力资本和物力资本。在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用。人力资本投资与国民收入成正比，比物质资源增长速度快。[4]人力资本又包括量与质两方面，经济发展主要取决于人的质量。人是根本，人是建设社会主义新农村的主体，统筹城乡发展的整个过程都离不开人，特别是其中具有高素质、技能型的人，他们在统筹城乡发展中起着根本性和决定性作用。从一定意义上说，高素质、技能型人才的多寡，直接影响并决定着统筹城乡发展的广度、进度和深度。
从农村人力资源现状看，整体受教育程度不高，接受的技能培训更是严重不足。国家统计局第二次全国农业普查主要数据公报(第五号)显示，2006年末，农村劳动力资源总量为53 100万人。其中，文盲3 593万人，占6.8％；小学文化程度17 341万人，占32.7％；初中文化程度26 303万人，占49.5％；高中文化程度5 215万人，占9.8％；大专及以上文化程度648万人，仅占1.2％。而城市的高中、中专、大专、本科、研究生学历人口比例分别是农村的3.5、16.5、55.5、281.5和323倍。[5]据农业部农村经济研究中心2006年对全国范围农户家庭人口与劳动力情况的调研数据，在全国的20 421户被调查户中，每户平均有农村劳动力2.31人，其中，有专业技术职称人数0.12人，仅占5.2％；受过职业教育和培训人数0.18人，仅占7.8％。[6]也就是说，只有初中以下的文化水平的农村劳动力，或者没有接受过系统的专业技术教育的农村劳动力，都分别在90％左右。既无文化又无技能的就只能从事简单的体力劳动，这既不利于社会生产的发展，也不利于个人就业谋生和发展。农村人力资源已经成为制约我国统筹城乡发展的重要因素。
劳动者的高素质、高技能，一方面通过个体的社会劳动实践而获得，另一方面还要通过社会施以教育(包括培训)而形成。在当今现代社会，教育对高素质、高技能劳动者的形成和发展，已显得愈来愈重要，无论是基础教育，还是职业教育，都是如此。职业教育是整个教育体系中一个重要组成部分，相对于普通教育而言，它是为从事某种职业所进行的技术或技能教育，通过教育使劳动者获得从事劳动所必备的知识技能和技巧，以至成为各行各业合格的劳动力或专门人才。实践表明，在社会分工越来越细化，职业要求不断提高的现代社会生产中，职业教育这方面功能显得尤为突出，发展职业教育显得尤为紧迫。
二、职业教育与统筹城乡发展的互动
(一)职业教育对促进统筹城乡发展具有独特作用
无论是农业的转型、农村的建设与发展，还是新型农民的培养，都离不开教育，尤其是职业教育。职业教育是统筹城乡发展的关键之一，也可以说是衡量统筹城乡程度的亚指标之一。职业教育因其产业性与地方性、职业性与中介性、公益性与普惠性、开放性与大众性等特征，是培育新型农民最直接、最有效的措施和手段，是加快农业科技进步、促进富民优势产业发展的技术支撑，是农村剩余劳动力转移的“孵化器”和“催化剂”，是促进包括城乡产业结构、城乡就业结构、城乡人口结构等方面的城乡社会结构优化、实现农民“市民化”的有效途径。2009年，1.45亿外出务工农村劳动力中，初中以下文化程度的占76.5％，高中文化程度占13.1％，中专以上仅占10.4％，51.1％从未接受过任何职业技能培训。[7]近年频频出现的“用工荒”，其实质是“技工荒”，也与新生代进城务工农民的群体表现密切相关。实施以培养新增劳动力的进城务工农民为主的职业教育，提高他们的专业技能和从业本领，显然对推动社会经济发展的作用是十分巨大的。[8]
而且职业教育在校生人数已占我国中高等教育在校生人数的一半，在统筹城乡和新农村建设中的重要战略地位日益凸显。以中等职业教育为例，2010年，在校生人数达到2 231.76万人，占高中阶段在校生总数的47.8％；2010年完成中等职业教育招生868.14万人，其中农村学生所占比例约为80％，即不少于690万人。[9]职业教育能有力有效地推动和促进传统农业向具有持久市场竞争力的现代高效农业及多元经济转变，能有力有效地推动和促进传统农村向繁荣、富裕、文明和民主的新农村转变，能有力有效地推动和促进农民收入由低到高、农民生活由温饱到小康和富裕转变。
(二)统筹城乡发展对职业教育提出了新的更高的要求
统筹城乡发展对农村居民的职业教育必然产生新的需求和影响。从产业结构看，由第一产业主导转向新型第一产业和第二产业、第三产业并行；从就业层次看，从简单劳动密集型转向知识型、技术型工作；从就业地域看，人们更倾向于往城镇特别是大城市转移；从未来发展看，绝大部分人都期待获得更高层次的教育，为终身发展奠定基础。按国际标准，一个国家实现工业化的标志：一是农业产值占GDP的15％以下，21世纪初中国就已经接近这个指标，2000年为15.1％，2009年只有10.7％，更是大大低于标准值；二是农业就业占就业人口的20％以下，与第一项正好反过来，而我国2009年仍高达38.1％；三是城镇人口比重在60％以上，我同目前刚刚超过50％，亦有相当大的距离，这其实是第二项的必然反映，所以可以归到第二项中。第一产业从业人口与生产价值严重倒挂，更是说明农业劳动力必须大量转移。[10]那么，为什么农业劳动力转移的速度赶不上产业变化的速度呢?原因当然是多种的，例如户籍制度限制、就业机制不完善等，但最根本的原因之一，还是农村劳动力的总体素质较差，难以胜任技术含量较高的工作，其根子又在受教育程度上。毋庸置疑，所有这些都对当前面向农村的职业教育提出了更高的要求，即“面农”的职业教育不仅要为农业服务，而且要为工业和服务业服务；不仅要为年轻人眼前就业做准备，而且要为他们的职业生涯着想，为他们的终身学习奠定基础。
总的来看，职业教育对统筹城乡发展有着独特的促进作用，而统筹城乡发展的战略则是为职业教育的发展和改革提供了政策方针上的指引、制度措施上的支持和需求条件方面的推进保障，二者应该建立良好的互动关系。
三、统筹城乡发展战略指导下职业教育改革的几个要点
(一)树立大职业教育观，统筹面向农村的各类教育，形成全面提升农民及其子女文化素质和从业技能的合力
职业教育本身是一个大的体系，而且与其他各类教育密切沟通，特别是在农村地区，由于生产力水平和技术含量较为低下，社会劳动分工不是很分明，农民从事的劳动层次不同，变动也是随机的，因此，所受的教育也不能那样类别分明。另外，农村的教育基础及条件也难以像城市那样分类清楚，各司其职。所以，农村教育必然具有高度的融通性，而且要与生产实际紧密结合。
从20世纪90年代起，全国大力提倡“农科教结合”、“三教统筹”。根据农业发展靠科技，科技进步靠人才，人才培养靠教育的客观规律，在政府统筹协调下，使农科教形成强大合力。“三教统筹”即基础教育、职业教育和成人教育统筹，因为直接目的是提高农民的职业技能，所以职业教育一直是“三教统筹”的核心内容。实施职业教育需要受教育者具有一定的文化基础，而农村基础教育相对比较薄弱，且以往欠债较多，所以，还需要先行补课或随机弥补。20世纪90年代以后，农村职成教普遍打通，实施机构主要是农民文化技术学校，还有农业中学和农村技工学校，普通高中也有举办职业技术班的。农民文化技术学校就是主要针对成年人，既补习文化，又学习专业技术。从对象看是成人教育，内容是基础教育与职业教育结合。
在统筹城乡发展战略指导下，大职业教育观就更值得提倡。我们要打破这样的传统思路，就是发展职业教育就一定要大办专门的职业学校，难道其他教育机构就不能承担职业教育吗?职业学校就不能延伸办相应的培训吗?“面农”的教育机构应该更强调综合性和融通性，开办灵活多样的教育和培训，既是服务之道，也是生存之道。大职业教育观还提示我们超越城市与农村的界限。面向农村的职业教育不再体现地域之分，无论是设在城市还是设在农村的教育机构，是作为一个整体看待的，又强调了方向，就是都要面向农村，显然，这也是统筹城乡发展战略方针的体现。
《教育规划纲要》特别强调，要“强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务‘三农’能力。加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度。支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训”。中等职业学校大多数学生都是来自农村，无论是进行“离农”还是“面农”教育，都需要适应农村学生特点。高等职业院校也要更多地将关注点面向农村。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出统筹推进六大类人才队伍的建设：党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才和社会工作人才。与传统人才类别比较，增加了后三类，这是人才观的重大发展。农村实用人才的建设目标是“以提高科技素质、职业技能和经营能力为核心，以农村实用人才带头人和农村生产经营型人才为重点……到2020年，农村实用人才总量达到1800万人，平均受教育年限达到10.2年，每个行政村主要特色产业至少有1～2名示范带动能力强的带头人。”据有关调查，截至2004年底，全国农村实用人才只占全国农村劳动力总数的1.2％。[11]农村实用人才成为六大类人才培养的一个类别，意义重大。其他五类人才也是可以而且应该从农村培养的，特别是新增的高技能人才和社会工作人才，无论是城市化还是新农村建设都是迫切需要的。
(二)面向农村的职业教育要合理定位，发挥城乡职教的各自优势，加强沟通与交流，形成良好的培养培训体系
面向农村的职业教育应该是需求取向为主，供给取向做配合。总的来说，首先必须适应农民及其子女的就业谋生需要，还要顾及到他们今后的职业生涯发展需要，同时再结合地方经济和生活发展的条件，特别是教育资源的条件，采用切实有效的办学方式和教学举措。农民及其子女接受教育培训的需求，首先是以他们的前途出路为目标的。在产业结构调整、城市化发展和新农村建设的大趋势下，可以归结为两条路，一是“离农”，即进入城市工作，包括先接受中、高等职教后再进入城市工作；二是“留农”，即留在农村工作，除务农外，在本地乡镇企业就业以及从事商贸、服务业、文体、专项管理等工作，是离农不离土，从教育需求的角度看，多数也可以归入离农，因为学会相关技能以后也有利于离乡另谋职业。
按照农村的发展前途和农民受教育的需求，面向农村的职业教育应该是“离农”和“留农”教育并行，各自目标一定要明确。其中“离农”教育目前应该放在首位。从社会角度看，这是城市化进程的必然需求。除少数具有良好条件可以自身发展的农村外，农村现代化归根结底要靠城市扶植，城市弱小、农村人口还占大多数的地方，恐怕很难实现农村现代化。从个人角度看，总是要追求更好的生活。只要是“离农”的收入和待遇强于“留农”，而且有条件实现“离农”，那么，“离农”必然是农村劳动力的首选。不过，大量的青壮年劳力进城务工，也造成许多农村“空巢”的问题，以及城市容纳困难的问题，需要重视解决，但农民离土进城毕竟是大趋势，不能遏制。
当然，“留农”教育也是必不可少的，即便是在“离农”为主的地方，除非整个农村都将要城市化，否则，就需要有人建设农村。“留农”教育进行得好、有效益，也可以减轻“离农”教育的分量和压力，缓解离乡打工潮。实际上，如果留下比离乡更好，哪怕是不相上下的话，很多人还是会选择留下的，特别是目前由于主要劳动力流失造成农村“空巢”困境的地方，“留农”教育的意义更为突出。“留农”教育主要是根据本地现实条件和发展趋向来实施。除基本的生产技能、文化知识和生活教育外，应重在“升农”，即提升他们的知识技能，要适应培养新型农民的要求。另外，还要针对各种农村工作对象进行相应的培训，包括个体农民、各类专业户，以及为“三农”服务的各类工作者、经营者、技术人员，还有农民合作组织成员、农村干部、农民企业家等，他们分别具有不同的教育和培训需求，学习基础和条件也各不相同，应该尽量适应他们的特点与需求。
发展“面农”职教并非一定要在农村大办职教。“离农”教育本来就无所谓在哪里举办，即便是“留农”教育，虽然在本土办学更为便利，但农村毕竟办学条件有限，师资、设施、交往沟通和资讯获取都不如城市，也很难赶得上城市，而且农民教育培训的领域很广而对象又有限，往往形成不了规模，这也是办学的显著不利条件。特别是办学历教育。即便是县城的学校，如果没有跨界招生和吸引教师的良好条件，恐怕也难以达到国家规定的办学标准。另外，像图书、实验实训设施、信息化设施、文体活动设施等，也是不容易具备的。如果规模难以保证，办学投入的效益也就无法保证。
集中力量到城市办学，绝不是说农村就不需要办职教了。首先是“留农”教育，必然要联系本乡本土的实际，而且即便是到城里学习的条件更好，往返交通也比较便利，然而成本还是高了些。特别是基础层面的教育，本土师资条件也能胜任，就没必要走出去。特别是密切联系本地生产工作实际的培训，移到外面去学习效果反而不好，例如需要大量的“田间地头”式的观摩、指导和实地操作的教学，就离不开当地的策应配合。即便是“离农”教育，一些基础性的教学也完全可以利用本土资源来实施，或从外面请来相关人士进行教学，这样可以大大降低成本。因此，农村的教育培训机构、设施还是应该适当保存，某些方面还应该做必要的充实、加强。需要强调的是，无论是办在城市还是办在农村基层，都不能再像过去一样彼此隔绝，而要加强沟通和交流，相互配合，包括师资、设施共享，学生可以联合培养或合作培养，实施城乡交叉联动教学，以便充分利用好各自的优势。在统筹城乡发展战略指导下，职业教育就应该实现城乡统筹培养。
(三)改革职业教育的领导和管理体制，切实提高办学效益和培养质量
科学的领导和管理体制是职业教育改革发展的重要保障。目前，职业教育管理政出多门，条块部门分割严重，特别是“面农”职教，涉及农科教各个方面和众多行政部门，必须加大政府的统筹力度。从具体的管理体制看，以地级以上(含直辖市、省会城市和计划单列市)的市政府作为统筹城乡职业教育发展的主体最为合适。地级市以上的城市拥有中心城市的雄厚实力，经济和社会体系(包括各项基础建设)都比较健全，就业的渠道也比较开阔，现在地级市已普遍设立了高等职业院校，相当多的地级市还有本科以上的高等院校，这都是县级以下的政府难以具备的，而且县级以下的职教资源也十分有限。所以，地级市政府不仅可以统筹全地区的职业学校和培训机构，还包括接受实习实训的骨干企业、特色的种植养殖基地等，进一步把广大的专业农户通过有力度的举措统筹起来。以地级以上的市政府作为统筹城乡职业教育发展的主体，也符合《教育规划纲要》提出的要“强化省、市(地)级政府发展农村职业教育的责任”。
主张以地级以上的市政府作为统筹城乡职业教育发展的主体，并不是要取消县级以下政府管理职教的职能。县级以下政府在完成上级布置分派的有关工作的前提下，应准确掌握本地农村、农民及其子女接受职教和培训的具体需求，落实到规模、人数和所需条件上，负责输送接受教育和培训者的具体管理工作，同时抓好本辖区学校和培训机构的行政管理工作。特别应注重发挥县级职教中心的作用。县级职教中心不宜仅仅办成一所职业学校，即便是按大教育的模式进行综合性、多样化的教学培训，也还是违背建职教中心的初衷的，职教中心应该真正发挥“中心”的作用。实际上，早期的职教中心很多都是集中了一个地区的专业教学和实训资源，向本地区各个学校及培训机构乃至个人开放，共享资源。除了统合全县与职教相关的各种资源外，县级职教中心还应该建成一个沟通下属乡镇与中心城市职教机构乃至跨地区的职教、培训、就业渠道的大平台，包括相关信息的传递共享，联合办学，校企合作，教学、教材、设施、师资等方面的交流，以及就业和升学、进修方面的沟通和组织运作，等等。当然，一些经济实力相当强、社会基础相当扎实、教育发展相当良好且已经开始实施统筹城乡发展的县级市，也可以由上级政府授权，作为统筹城乡职业教育发展的主体。
在统筹城乡发展战略指导下进行职业教育改革，涉及范围广、牵扯问题多，必须立足全局，通盘考虑职业教育与统筹城乡发展互动过程中所面临的各种矛盾和问题，深刻认识、辩证地处理好职业教育与统筹城乡发展中的若干重要关系。辩证处理城市职教与农村职教的关系，注意把发展的着力点放在面向“三农”上；辩证处理扩展规模与提高质量的关系，注意把提高质量和效益作为发展职业教育的核心；辩证处理正规学历教育和职业培训的关系，注意抓紧抓实对农民的非正规职业培训；辩证处理校企合作关系，注意把解决矛盾的着眼点放在提高企业和专业化农村合作组织参与的积极性上；辩证处理涉农专业与非涉农专业的关系，注意加大对新型涉农专业的培植力度；辩证处理政府主导与市场运作的关系，注意发挥社会力量在职教资源配置中的作用。[12]切实提高职业教育服务统筹城乡发展战略的能力。
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