改进建设项目环境管理的新构想，本文主要内容关键词为：环境管理论文,建设项目论文,新构想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境管理
一、建设项目环境管理的现状
建设项目的环境管理是环境管理的重要环节。所谓建设项目是指新建、改建、扩建、迁建项目，技术改造项目，区域开发建设项目等。建设项目的环境管理是对项目的规划、选址、环境影响评价、防治污染设施的建设和使用等方面的管理。其宗旨是预防和尽可能减少建设项目对环境的污染和破坏，以达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。改革开放以来，我国在建设项目环境管理方面形成了一套制度和做法，如环境影响评价制度，“三同时”制度、排污许可证制度，这些制度互相呼应、互相配合，体现了环境管理的预防性、连续性、普遍性等特点，在控制建设项目环境污染和破坏方面发挥着极为重要的作用。
近几年来，经济快速增长，在许多地方环境管理没跟上，建设项目环境污染和破坏现象有加重的趋势。1990年全国建设项目环境影响评价制度执行率，大中型项目为100%，小型项目达95%，在被检查的大中型项目中，执行“三同时”规定的占97%；1992年全国建设项目环境影响评价制度执行率为60.4%，“三同时”制度的执行率为86.5%；1993年全国建设项目环境影响评价制度执行率为56.8%，“三同时”制度执行率为84.9%。呈逐年下降之势。在某些城市，某些领域（如乡镇企业）上述两项制度的执行率连30%都不到，环境质量恶化在这些地区也就特别突出。
二、原因分析
（一）经济快速增长，市场竞争激烈，企业和政府的短期行为加重。
改革开放以来，我国经济发展驶入快车道，近几年的态势更为尤甚，经济高速增长，市场竞争激烈，优胜劣汰的竞争结果，使企业容易产生短期行为，重经济建设，轻环境保护，重眼前利益，轻长远利益，急功近利，以牺牲环境求经济发展。在建设项目施工中常给防治污染工程投资留短口或将资金挪作他用。一些企业为了抢时间、争速度，使投资尽快产生效益，往往采取“先建设、后评价”，或是“边建设，边评价”的做法。如《中国环境报》1993年8月7日报道，兰州连海铝业公司投资几亿元兴建污染严重的生产3万吨电解铝工程，在环境影响评价尚未审批时，就开始施工，在环保设施未建成的情况下，不听环保部门的再三劝阻公然投产，其理由是资金短缺，环保设备未到位，尽快投产获得效益。而一些地方政府领导、部门领导，只顾任期内的经济政绩，忽视了环境的长期后果，对环境执法进行行政干预，给污染开绿灯，增加了建设项目环境管理的难度。
为了搞活农村经济，乡镇企业遍地开花，但其采用的技术、设备相当落后，规模小，不少是作坊式的，污染处理能力差，加上选址不当，一个工厂污染一条河、一个湖、一片农田的情况普遍，在许多乡镇没有设置相应的环境管理机构和人员，实施对建设项目的环境管理有一定的困难。
为了吸引外商投资，一些地方争相放宽条件、增加优惠、简化手续，环保审批往往流于形式，有的甚至被当做繁琐程序减掉。外商成了污染的特权户，游离于环境监管之外，一些外商投资企业更成为外商向国内转移污染、转移淘汰设备的场所。
有的评价单位和建设单位串通一气，或受行政部门的压力，对评价结果避重就轻，使项目的环境影响评价结论不能全面反映真实情况。
（二）建设项目的环境管理已不能很好适应新形势的要求
1.建设项目环保审批程度偏于繁琐
根据1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》（以下简称《办法》）的规定，建设项目的环境影响报告书（或表）、初步设计中环境保护篇章、环境保护设施竣工验收等，应先经建设项目主管部门预审，然后才提交相应的环保部门审批。建设项目的主管部门一般指企业的主管部门或政府投资部门。而根据政府机构改革的精神，以后将逐步撤并企业的主管部门，以减少行政干预，使企业能真正成为一个独立的经济实体。新颁布的《公司法》就规定公司只有股东，没有主管。因此，必然会出现有些建设项目没有主管部门的情况，如果坚持要由它们预审，不但手续繁琐，也和改革相脱节。况且建设项目的主管部门不是环境保护专门机构，缺乏对环境状况、环境危害的全面认识，出于本部门经济利益的考虑，所谓预审，也往往会流于形式。
2.建设项目环境管理的行政补救措施缺乏可行性
《办法》第6条规定：各级计划、土地管理、基建、技改、银行、物资、工商行政管理部门，都应结合本规定将建设项目的环境保护管理纳入工作计划。对未经批准环境影响报告书或环境影响报告表的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地管理部门不办理征地手续、银行不予贷款；凡环境保护设计篇章未经环境保护部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照，物资部门不供应材料、设备；凡没有取得“环境保护设施验收合格证”的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照。以上规定从理论上讲对保障环境影响评价制度和“三同时”制度的实施有重要作用，但实践中往往是各部门审批自己的业务，没有一套程序可以保证项目在环保审批没通过时，下一道手续不放行。各部门也没有一个沟通渠道来解决相应的问题，环保部门无法干预其它机构的工作。此外，以上措施有些已行不通。如目前专业银行正在向商业银行过渡，主要按市场规律运行，其行政职能将逐步取消，不能给它们压行政任务；物资供应体制已大大改革，建设单位主要从市场购置材料、设备，物资部门所能支配的部分已很少，而工商登记已从审批登记为主向直接登记为主过渡，只要符合《公司法》、企业法和其它有关立法规定的条件就应给予登记，发给营业执照，只有法律、行政法规规定设立某种公司、企业前，需报审批的，才能将审批当做登记的前置条件，《办法》只是一个行政规章，无法对工商登记规定前置条件。
3.建设项目环境管理的责任不够明确
首先，对建设单位的处罚太轻，不足以阻吓违法行为。其次，对评价单位，法律虽然规定其要对评价结论负责，但具体负什么责，当出了问题应承担什么行政责任或经济责任，法律则没有规定。最后，也是问题最突出的，对各级政府及环保、计划、土地管理、基建、技改、工商等负有环境管理职能的部门违法审批、不履行职责、非法干预等行为，造成环境污染和破坏，应承担什么责任？《办法》没有任何规定。而从实际情况来看，环保部门和政府有关部门把关不严，是建设项目环境问题严重的重要原因，强化它们的责任是必要的。过去我国立法对行政机关及其工作人员的处罚往往指向有玩忽职守、滥用职权、贪污受贿、徇私舞弊等严重违法行为，对行政机关及其工作人员的失职行为、执法不严行为没有相应的处罚措施，很多行政机关也认为，只要自己为公不为私，即使有网开一面、执法不严的行为也不用承担法律责任，这种观念一定要改变。最近施行的《公司法》在这方面有很大改进，对国务院授权的有关主管部门、国务院证券管理部门、公司登记机关、公司登记机关的上级部门等违法审批、违法登记、不法干预等行为，不管出于何种原因均要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政或刑事责任。
三、法律对策
（一）强化建设项目环境管理的权威
法律虽然规定了建设项目环境管理的制度和措施，但其权威性不够。例如，环境影响评价的结论虽然对建设项目的选址、规模、环保方案的确定有一定的影响，但其影响作用如何确定没有统一标准，评价结论什么情况下可以否认选址，什么情况下可以限制项目规模，甚至什么情况下可以否决项目在一个地区上马，法律应确定一个原则和标准。使环保在特定情况下可以行使一票否决权。同时，环保部门应主动参与建设项目可行性研究及审批的整个过程，加强和其他部门的联系、沟通和互相监督，力求将环境保护的要求贯彻下去。目前，还要充分发挥各级环境保护委员会作为环境保护的协调和领导机构的作用，作为协调政府各部门和社会各界的主渠道，使建设项目环境管理的各环节能互相沟通，互相配合。
（二）改进建设项目环境管理的方式和程序
必须简化建设项目环境审批程序，取消建设项目主管部门的预审，管理机构及环节不应规定太多，最好集中在环保、计划、土地管理、建设、规划等几个部门，以及可行性研究、申请建设规划、建筑、施工许可证、项目竣工验收等几个环节，力保管理措施到位。尽可能缩短审批期限，为此，环保部门应做好超前性的工作，如制定区域环境规划，进行区域环境评价，对管辖区域的环境状况、环境功能、环境容量等有所掌握，提供有关背景资料供评价单位和政府有关部门作决策参考，以避免重复工作，缩短工作时间。
（三）增加建设项目环境保护的责任
在立法方面，应增加对政府及其有关部门不履行环境管理职责追究法律责任的内容。由于目前《办法》属于国务院部委颁布的行政规章，级别较低，不便对上述内容进行规定，可采取两种办法进行补救；一是由国务院或全国人大常委会重新修改颁布《建设项目环境保护管理条例》，提高其级别；二是在《中华人民共和国环境保护法》中增补相应的内容。同时，应修改目前的立法，加重对建设单位违法行为的处罚。除了增加罚款数目外，对造成严重后果的单位负责人应追究刑事责任。在执法方面，要抓住一些典型，没有通过环境审批手续而擅自施工的，坚决责令停止施工，环境设施不合格的，坚决不能投产，不能由建设单位牵着鼻子走。
（四）加强社会各界的监督
建设项目的环境问题与周围群众生产生活及人身财产安全的关系最为密切。应允许公众参与建设项目环境管理，听取群众意见，接受群众监督。广东省1994年7月6日发布的《广东省建设项目环境保护管理条例》第17条就有规定；对环境影响较大、公众较为关注的项目，环保部门应征询公众的意见，并对合理的意见予以采纳；对未采纳的主要意见，应向公众解释。全国的立法也应在这方面加强。为了监督政府及其有关部门的工作，及时纠正它们工作中的偏差，争取人大及政协的支持是必要的，环保部门应主动争取人大、政协的监督，定期汇报情况和听取意见。