城市蔓延对我国地方公共财政支出影响的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,财政支出论文,我国论文,地方论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］TU984;F810 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－3862(2013)03－0067－06
引言
根据城镇化发展S型曲线显示，中国在20世纪90年代进入快速城镇化时期。据统计，2011年中国城镇化水平已达51.27％，据中国社科院预测，2030年，我国城镇化水平将达65％左右[1]。自改革开放后，我国众多城市进入高速增长期，城镇化水平大幅提升，大城市边缘区土地开发失控，建设用地盲目蔓延情况严峻。仅自2000～2010年的10年内，全国地级及以上城市的数量由263个上涨至287个，市辖区的建设用地总面积由16221
上升至31766，上升幅度约为95.8％；市辖区的人口总量则由28583万人增加至38866万人，上升幅度约为36.0％。市辖区面积增加的速度远高于市辖区人口增加的速度。
城市蔓延不仅是城市边缘土地向城市建设用地转化的过程，同时还涉及经济(新增基础设施及公共服务设施及由此导致的公共支出增加等)、社会(城市中心城区衰落、城市特色风貌丧失等)及环境(机动车数量的增加及其造成的能源消耗上升、耕地湿地减少等)多方面效应。目前尤其引起地方政府关注的是城市蔓延与地方财政的联系。本文旨在通过构建计量经济模型，衡量城市蔓延对地方政府公共财政支出的影响，弥补我国这方面实证和定量研究的空白，为我国城市发展提供借鉴，为政府决策及城市规划的制定提供参考。
1 文献回顾
1.1 城市蔓延概念研究回顾
城市蔓延最早是William H.Whyte在1958年首次提出，用于描述西方城市以低土地利用强度向城市周边地区扩展的现象。学术界在城市蔓延概念上讨论众说纷纭。Sierra Club(1998)将郊区蔓延描述为“一种不负责任的、规划失败的发展”[2]。Oliver Gillham(2007)将城市蔓延描述为：“蔓延(不论是城市的蔓延还是郊区的蔓延)是城市化的一种形式，它的特征是跳跃式开发、商业走廊、低密度、土地使用功能分离、私家车在道路上的主导地位和最小公共空间。”[3]部分学者更加直接地描述为“城市住宅散布在农村”(Harvey et al,1965)[4]、“低密度城市化”(Fulton et al,2001)[5]和“非持续性发展”(Weitz,Moore,1998)[6]。国内学者中，李强和杨开忠(2006)，对中国城市蔓延的定义为：“城市蔓延是城市空间“摊大饼”式快速扩展，在此过程中城市化用地迅速扩张，并伴生交通拥堵、绿地被侵蚀、基本农田被侵占等城市问题。”[7]张晓青(2006)认为，“在城市区尺度上，当土地转变为非农用地或保护用地的速度快于人口增长速度时，蔓延将发生。”[8]
1.2 城市蔓延影响研究回顾
国内外学者对城市蔓延与生态环境、土地资源、城市空间、郊区社会之间的关系已经进行了深入研究(Sierra Club，1998；蒋芳等，2007；韦亚平等，2008；黄晓军等，2009；唐梅花，2010)[2;9－12]。与此同时，城市蔓延对地方公共财政支出的影响也得到学者的重视。定量研究多集中在对欧美国家城市的实证分析，通过构建计量模型来讨论城市蔓延与公共支出的关系。而这方面的研究暂无定论，两者之间关系还没有被认清，存在一定的含糊性和争议(Hortas-Rico,Solé－Ollé,2010)[13]。
研究显示，城市蔓延对某些地方公共支出成本具有正效应，城市低密度区域会导致公共服务供给的不经济性，造成公共支出的浪费(Elis-Williams,1987; Carruthers,2002; Carruthers,Ulfarsson,2003)[14－16]。而Ladd的研究则呈现与此矛盾的另一种结果：随着居住密度的增高，公共服务的成本出现上升。Ladd将其归结为贫穷和犯罪等社会因素(Ladd,Yinger,1989; Ladd,1992; Ladd,1994)[17－19]。而国内学者对此多为定性研究，如蔓延式发展需要更多经济成本和社会成本的支持，特别是交通系统和基础设施系统投入(何子张等，2006；钱越，2009)[20,21]。由于我国对此定量实证研究仍然缺乏，本文将是一个有利的补充。
2 影响机制实证研究
2.1 影响模型构建
本文基于研究中对地方公共财政支出的测算(Ladd,1992; Ladd,1994; Solé-Ollé,Bosch,2005)[18,22]，构建地方公共财政支出需求和供给的计量经济模型，并将城市蔓延对地方公共财政支出的影响从其他因素中分离出来。
模型中，人均公共支出被定义为关于居民公共服务需求和公共服务供给成本的函数，因此该函数包括公共服务需求总量模型和公共服务供给成本模型两部分。研究中，将结合Borcheding & Deacon和Hortas-Rico & Solé－Ollé的研究成果[22－24]，确定地方公共财政支出的影响因子。
2.1.1 供给模型构建
假设地方政府的财政支出全部用于公共服务供给，且公共服务的单位供给成本不变，则公共服务的供给量(q)为财政支出(C)函数，同时公共服务的供给量(q)还会受城市蔓延(m)及其他环境成本因素(z)制约，如城市外来人口、旅游者等潜在公共物品使用者、居民消费偏好等。
构建公共物品的供给函数：
从(2)式得出，要拟合上述模型，需知地方政府公共服务的供给量q，该数据难以获取，因此，本文引入公共服务需求模型，对公共服务的供给量q予以估算。
2.1.2 需求模型构建
因此，可知人均地方公共支出依赖于一系列因素。包括，供给成本因素：城市发展模式(城市蔓延)、其他环境因素(人口或潜在使用者等)；居民需求因素：收入、人均财政收入(包括税收收入和非税收收入)、消费偏好。
2.2 指标选取
2.2.1 地方公共财政支出测度
本文采用的地方公共财政支出的测度指标包括两类：
一类是来自《中国城市统计年鉴》中各地级市市辖区的一般预算内支出。我国地方政府的一般预算支出是当地财政支出中与民生相关的部分，如用于教育、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等方面(徐镇绥，2007)[25]，可以衡量国家对公共服务、改善民生和财力均等化方向的努力程度。
一类是地方单项支出。有基本建设费用、城市维护费、城市排污费、水费等。受数据搜集限制，本文采用《中国城市统计年鉴》中单列出的各地级市市辖区的科技支出和教育支出。其中科技支出反映由各级科技行政主管部门归口管理的事业费以及中国社会科学院系统和高技术研究计划的经费；教育支出是专门用于反映各类教育部门的事业费支出，包括高等学校、中学、小学、中专、技校等的教育经费。
2.2.2 供给成本的测度
城市公共服务的供给成本的影响因素有城市蔓延、外来人口、劳动力成本等。对这些因素的分析如下：
(1)城市蔓延
就现有研究文献看，城市蔓延的度量方法有分形维度测算、美学程度度量及指标测算法(张坤，2007)[26]。最常用的指标测算法又可进一步分为单指标和多指标测度。单指标测度常用的有建成区人口密度、就业密度、城市化用地增量、居住密度等(Lopez,Hynes,2003)[27]，而多指标测度需要GIS的支持(Galster & Hanson,2001；蒋芳等，2007；冯科等，2009)[28,9,29]，从土地利用方式、土地利用强度、居住于就业的距离等方面进行空间分析。综合国内外研究，本文采用城市人均建成区面积作为城市蔓延的测度指标之一。此外，采用市辖区建成区面积占行政区划面积之比作为补充。
(2)外部环境影响因素
外部环境对财政支出的影响主要包括面向低收入群体的社会保障支出和面向外来人口的额外公共支出。向失业人员提供物质帮助，是我国社会福利制度的重要方面。因此，将城市市辖区城镇登记失业人员占市辖区人口的比例作为影响城市政府公共支出的社会成本因素之一。而外来人口同样会占用城市基础设施、公共服务设施等，因此需将这部分人口纳入公共服务供给成本因素。由于数据的可获得性，故以城市人均接待旅游者的比例反映城市政府为外来人员所负担的额外公共支出。
2.2.3 居民需求测度
从方程(8)得出，居民对公共服务的需求主要取决于四方面：
(1)居民收入
本文采用统计年鉴中对市辖区城镇单位就业人员平均工资水平来计算。
(2)居民税收负担
居民税收负担说明居民为消费公共品所承担的部分费用(价格)，由于我国地方政府并不存在严格意义上的主体税种，税收项目较为繁杂，不同等级的税率较多，税基较难测算，同时工资薪金收入是我国居民取得收入、进行消费、缴纳(承担)税收的主要来源，因此本文设：居民税收负担＝地方政府税收收入/职工工资总额(闵琪，2010)[30]。由于我国缺少对市辖区税收收入的直接统计，考虑到其他相关数据的可获得性，本文假设：
由此可计算出对各地级市的市辖区政府税收收入。同时根据对城镇单位就业人员平均工资(市辖区)和从业人员总数的统计，计算得该城市的居民税收负担。
(3)公共服务消费需求偏好
以城镇居民人均消费性支出与城镇居民人均可支配收入之比，来反映居民公共服务消费需求偏好。
2.2.4 数据来源
研究数据源自2011年《中国城市统计年鉴》[31]及2011年《中国区域经济统计年鉴》[32]。其中，江西省11个城市的国内旅游人数摘自各市2010年《国民经济和社会发展统计公报》[33]；拉萨市缺失多项统计数据，且鉴于其特殊的地理环境和城市建设情况，在下文数据计算中，将拉萨市从城市样本中剔除。
2.3 数据分析
根据上文构建的地方财政支出模型及公式(8)，本文结合对286个城市(不含拉萨市)的统计数据进行处理，分别对市辖区人均财政一般预算内支出和一般预算内教育支出两项指标构建模型、进行回归分析。由于本文所采用的计量模型中引入一系列控制变量，因此可分离出其他因素、重点关注城市的蔓延情况对城市地方公共财政支出的影响。从表2的分析结果可得，选取的两项衡量城市蔓延状况的指标与城市地方财政公共支出呈正相关，即市辖区人均占用建成区面积越大、人均建成区面积与市辖区建成区面积占行政区划面积的比例越高，则人均公共财政支出越高。
其中，对于市辖区人均财政一般预算内支出，人均建成区面积与其的相关系数为0.42950，P值为2.65E－09，两者之间显著正相关；市辖区建成区面积占行政区划面积的比例与其的相关系数为0.02612，P值为0.370812，两者未呈现显著相关性。对于市辖区人均财政教育支出，人均建成区面积与其的相关系数为0.28806，P值为1.15E－05，两者之间显著正相关；市辖区建成区面积占行政区划面积的比例与其的相关系数为0.02638，P值为0.327931，未呈现显著相关性。可见，城市蔓延对地方公共财政的支出发挥重要影响。
从表2可发现其他控制变量与地方财政公共支出的相关性。首先，失业人员所占比例对市辖区人均财政一般预算内支出和教育支出为正向影响，但并未显著相关；人均接待旅游者人数则与之高度正相关。可以预测，随着失业人员的增加，政府的社会保障及就业服务成本增加。而游客数量越多，政府需要投入更多基础设施建设及城市维护费用，从而整体公共支出数额较大；其次，市辖区在岗职工平均工资与市辖区人均财政一般预算内支出和教育支出呈显著正相关，市辖区居民税收负担为负相关，这说明平均工资越高、居民的税收负担越低，则市民可自由支配的收入越高，对公共服务的需求越旺盛，从而拉动地方财政公共支出的上升；最后，城市居民公共服务消费的偏好与市辖区人均财政一般预算内支出和教育支出呈正影响。
3 结论与讨论
经分析，笔者认为中国城市蔓延已经对地方公共财政支出造成影响，人均建设用地越广、人均公共财政支出越高、公共服务供给则越不经济。城市在发展过程中，应注重提升现有建成区的建设质量，完善基础设施建设和公共服务的供给，谨慎拓展建设用地增量，避免大规模的连绵发展和“造城运动”，这样才能合理控制地方公共财政支出规模，提高其效果。
本文通过构建计量经济模型，对城市蔓延和公共支出之间的关系进行讨论。但受资料和时间所限，文章仅选取两个指标作为城市蔓延的测度。在进一步的研究中，应加入其他指标以全面反映城市蔓延程度。同时，在构造公共服务需求模型时，本文假设地方政府的目的是使居民福利最大化，但这与现实情况差距较大，尤其在我国，地方政府是以实现政绩最优为目标来进行公共支出。因此，在后续研究中，尤其是针对我国地方政府，可考虑以地方政府政绩最优作为目标函数来构建模型。另外本文仅选取中国城市2010年横截面予以测算，今后，可进行中国城市纵向研究，为我国城市蔓延对政府公共支出造成的影响，提供更加全面深入的剖析。
收稿日期：2013－01－03
标签：公共财政论文; 政府支出论文; 公共服务设施论文; 公共财政收入论文; 实证分析论文; 中国城市统计年鉴论文; 财政学论文; 时政论文;