论农产品批发市场的公益性——基于公共财政视角，本文主要内容关键词为：批发市场论文,农产品论文,公益性论文,视角论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，公益性产品成为了国内学术界和实务界常常论及的主题，意在解决它的生产或提供问题，许多专家就此深入研究了农产品批发市场的公益性问题。赵尔烈、[1]刘雯和安玉发、[2]梁健[3]等从准公共产品角度指出农产品批发市场具有公益性；由此公益性出发，徐柏园、[4]安玉发、[5]马增俊[6]等着重阐述了政府扶持农产品批发市场建设的必要性和一些措施。农产品批发市场具有公益性已成为一种共识，但这种公益性的理论依据，即由公共产品理论推导出农产品批发市场的公益性，却值得深入探讨。 一、区分公益性产品与公共产品 按照一般的理解，公益是指公共利益。简而推之，公益性产品或服务就是指能够实现或满足公共利益的产品或服务。① 1.公益性产品难等同于公共产品 为了解决公益性产品的理论问题，不少学者借用了公共产品理论。公共产品理论最早可追溯至1954年萨缪尔森给出的公共产品的经典定义。他认为，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”。[7]后来，马斯格雷夫等在萨缪尔森的启发下，进一步对公共产品的定义做了阐释：“一旦它被提供给某些社会成员，就使得排除他人的消费成为不可能或无效率”。[8]由此，在萨缪尔森、马斯格雷夫等人的努力下，形成了经典的公共产品定义，即公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。因此，判断某种产品是否为公共产品的基本标准有两个：一为是否排他性，二为是否竞争性。只有具备了非排他性和非竞争性的产品，才被认为是公共产品。尽管以后的学者从不同角度对公共产品定义或标准进行了再阐释，如奥斯特罗姆夫妇将消费上的排他性和共同性作为判断公共产品的标准，曼瑟尔·奥尔森从非排他性来论述公共产品，认为“那些没有购买任何公共或集体物品的人不能被排除在对这种物品的消费之外，而对于非集体物品是能够做到这一点的”。[9]但总体而言，非排他性和非竞争性成为了公共产品的基本特征，也是区分公共产品和私人产品时常用到的两个基本标准。 公共产品可具体划分为纯公共产品和准公共产品两种形式。一般情况下，纯公共产品的非竞争性和非排他性特征，决定了竞争性的市场机制不适合提供纯公共产品，而应由政府提供；②对多数准公共产品，为了提高使用效率，并为了一定程度上减轻政府负担，则采取混合提供方式，如政府授权经营、政府参股、政府补贴等。无论哪种形式的公共产品，如国防、外交之类的纯公共产品以及道路、桥梁之类的准公共产品，一般都是符合公共利益的，且具有正的外部性，这就为政府干预提供了理由。 对公益性产品，有些研究者认为它具有非盈利性的特点，即使有一定“盈利”，也是不以“营利”为目的。因此，“只有‘公共产品’才具有‘社会公益性’，‘公共产品’是由‘公益性组织’或不以营利为目的的运营形式提供的，以营利为目的所运营的任何产品都不是‘公共产品’，也都不具有社会公益性。”[10]故而，这类公益性产品只能由政府或非营利性组织来生产或提供，否则，就很难满足社会公共需要、符合社会公共利益。这样，就把公益性产品与公共产品密切联系起来，并以公共产品理论来指导公益性产品的生产或提供。客观而言，公益性产品与公共产品的确有着高度的相关性，但这并不意味着由此就可以把公共产品理论移植到公益性产品的生产或提供上，否则，何不直接用公共产品来代替公益性产品的提法？ 在理论层面上，一种概念须有明确的界定，然后在此基础上进行理论的发展，公益性产品亦是如此，将公共产品理论直接用于公益性产品上，可能会模糊公益性产品本来的面目，在理论上将是不周延的；在实践层面上，如果过于强调公益性产品的公共产品性质，而不注意区分两者的细微差异，则会对公益性产品的多元化生产或提供产生一定的误导，减轻营利组织的社会责任，排除它们生产或提供公益性产品的可能性，并加重政府的财力负担。 2.公益性产品的界定 当前关于公益性产品的研究中，多是从公共产品理论出发的，尤其是把公益性产品与准公共产品划等号。公益性产品是为了满足社会公共利益的，公共产品亦是如此，不过，公共产品一般就是公益性产品，公益性产品却不一定就是公共产品。例如，基础教育是公共产品，也是公益性产品，但高等教育却难称得上是公共产品，而是属于公益性产品的范畴。从这个例子看出，公益性产品在适用范围上要大于公共产品。公益性产品可以是公共产品，也可以是供私人消费的具有排他性的产品。这类产品的特征是：第一，具有正的外部性，生产或提供这类产品时存在着他人受益的情形；第二，这类产品可以属于个人消费品，成本由消费者支付，并能够排除他人使用，即在有些情形下属于可收费产品；第三，通过一定的政治过程，换言之，通过政府政策，完全或部分地利用公共资源生产或提供这些可收费产品。由于它在消费时能够给消费者带来福利的增加，政府决定鼓励这类产品的生产或提供，最终导致对私人个体和企业的直接补助或者政府直接生产或提供，这类产品被萨瓦斯（E.S.Savas）称为福利品（Worthy Goods）。[11] 由公益性产品的三个特征来看，公益性产品既可以是公共产品（包括纯公共产品和准公共产品），也可以是为了充分利用其外部性形成福利改善而由政府鼓励生产或提供的私人可收费产品。公益性产品与公共产品及产品的逻辑关系如图1所示。因此，公共产品理论可以借鉴到公益性产品的生产或提供上，但不能将此理论完全套用到公益性产品上。
二、如何理解农产品批发市场的公益性 根据公共经济学理论，产品有私人产品、准公共产品和纯公共产品等之分。对于农产品批发市场，为了更好地利用政府政策促进其发展，对其经济性质进行判定是必要的。 1.农产品批发市场的经济性质分析 判定一种产品的经济性质，其步骤如下：[12] 第一步，判断这种产品在消费中是否具有竞争性，如果具有竞争性，再看其是否具有排他性。如果具有排他性，则该产品属于私人产品；如果不具有排他性，则属于需要限制使用的公共资源。如果不具有竞争性，则转入第二步。 第二步，对公共产品的进一步识别要看该种产品是否具有排他性，如果不能排他，则该产品属于纯公共物品。如果该产品从技术上能够排他，则转入第三步。 第三步，如果该种产品具有非竞争性，在技术上具有排他性，就要进一步分析该产品在排他时的成本问题。如果该产品的排他成本很高，那么该产品属于纯公共产品的范畴。如果该产品在技术上具有排他性，而实现排他的成本又比较低的话，则该产品属于有排他性但具有非竞争性的俱乐部产品。 有的学者从功能分解的角度采用模糊层次分析法对农产品批发市场的经济性质进行了判断，得出农产品批发市场的经济性质偏重于准公共产品的结论。[13]本文将农产品批发市场当作一种完整的产品，对其经济性质进行整体判定。 首先从竞争性上看。消费者的增加，会引起农产品批发市场生产成本的增加。就某一农产品批发市场而言，消费者的增加，农产品批发市场的交易仓储设施、承担质量安全监管功能的设施设备、承担交易结算功能的设施设备等都要相应增加，这就不可避免地增加了农产品批发市场的生产成本；另外，消费者的增加，不仅会带来农产品批发市场的扩建，也会导致兴建新的农产品批发市场，增加农产品批发市场的数量，从而进一步增加了农产品批发市场的生产成本。因此，农产品批发市场这种产品具有竞争性。 其次从排他性上看。农产品批发市场是以入市商户为中心来运转的，商户拥有或承租了某一固定摊位等经营场地，自然就排除了他人同时使用该经营场地。类似的，如果一个人或一家企业拥有、经营某个农产品批发市场，也就决定了他人或企业在未得到允许下不能同时拥有、经营这个农产品批发市场。上述两种情形都说明了农产品批发市场这种产品具有排他性，而且排他的成本费用不高。 参照公共产品的两个特征，基于上述分析，可断定农产品批发市场的经济性质是私人产品，而非准公共产品，更不是纯公共产品。不过，根据图1所示，这并不否定农产品批发市场具有公益性。 2.农产品批发市场具有公益性 农产品批发市场尽管在经济性质上属于私人产品，但它的存在和发展，对于保持生活必需品的价格稳定、把好农产品质量安全关、改善人民群众的生活、增进社会公共利益都起着积极的作用，即存在正的外部性，使每个人都不同程度上受益。 （1）促进商品集散，保证市场供应 自从1984年我国武汉建立了第一家农产品批发市场——武汉皇经堂农产品批发市场以来，这种农产品流通形式已成为我国农产品流通的主要渠道和主要业态，我国70%以上的农产品都是经由批发市场进入到老百姓的餐桌上。历经多年发展，农产品批发市场已成为较稳定的购销平台，形成了面向本地区、跨地区，甚至全国性乃至国际性的农产品流通网络体系。通过市场的集散功能，农产品的生产商、批发商、零售商和消费者建立起了紧密的供销联系，能够为各地居民提供多样化的新鲜的农产品，丰富了城镇居民的“菜篮子”、“果盘子”，对提高老百姓的生活质量做出了重要贡献。例如，北京新发地农产品批发市场日吞吐蔬菜1.6万吨、果品1.6万吨、生猪3000多头、羊3000多只、牛500多头、水产1800多吨，承担了首都90%以上的农产品供应，已形成以蔬菜、果品批发为龙头，肉类、粮油、水产、调料等十大类农副产品综合批发交易的格局。[14] （2）规范市场秩序，稳定市场价格 在居民消费价格指数（CPI）的构成中，食品价格所占比重最大，接近32%，这意味着食品价格因素对CPI的影响不容忽视。食品类中的粮食、油脂、肉禽、水产品、鲜菜、鲜果等，都与农产品批发市场密不可分。由于农产品基本上属于老百姓的生活必需品，一日三餐离不开，因此，其价格的上涨，普通老百姓往往都有切身的感受，在通胀预期的作用下，更会加重通胀压力。前几年的“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你军”等等农产品价格大幅上涨，不仅影响到农产品供给和价格的稳定，也对我国的整体通货膨胀产生助推作用。另外，由于生产与消费的不均衡性等原因，“卖粮难”、“卖菜难”等农产品供大于求的情形也时有发生，造成某些农产品积压滞销，这不仅加剧了这些农产品价格的波动幅度，也挫伤了农民的生产积极性，影响到城乡百姓的日常生活。价格形成机制是农产品批发市场最主要的功能，在市场机制发挥作用的前提下，农产品批发市场可扮演市场价格信息中心、农产品货源集散中心的角色，通过及时搜集整理市场价格与供求信息，为农产品生产提供市场行情、指导种植投入等，并利用市场集散地的优势，积极应对农产品局部卖难或供应紧缺等突发异常情况，推进农产品产销衔接，平衡供求关系，从而促进市场价格稳定。 （3）防患未然，把好农产品质量关 我国2006年颁布的《中华人民共和国农产品质量安全法》和2009年颁布的《食品安全法》，对农产品批发市场所承担的农产品质量安全的监管责任都有明确规定。近年来，由于一些食品安全事件不断出现，社会各界对食品安全问题日益重视。食品安全的源头在于农产品，农产品一旦出了质量问题，整个食品产业链的安全就无法得到保证，因此，把好“源头关”显得至关重要。从安全监管的角度看，农产品批发市场是实施农产品质量安全检测监管的重要关口，包括了农产品进入环节的监管、场内交易环节的监管和退出市场环节的监管等。在这些方面，有些农产品批发市场设立了独立的安全监管部门，有些则配备了专职的安全监管人员。尽管因执法权、人力、物力、财力等方面的原因，农产品批发市场的质量安全监管效果还不尽如人意，但是，农产品批发市场在防止“问题农产品”流入市场、流向消费者餐桌方面还是起到了重要作用。[15] （4）符合社会公共利益，日益受到重视 农产品批发市场事关国计民生，对保障生活必需品供给、稳定其价格、提高老百姓的生活质量都发挥了重要作用，即使一些发达国家，如法国、日本以及新兴国家的韩国，都明确承认农产品批发市场的公益性，并采取一定措施，保障其公益地位。近些年来，我国亦越来越重视农产品批发市场的发展，其所具有的公益性已逐渐纳入政府政策视野，并采取了一定的扶持措施。如农业部在2004年发布的《农产品批发市场建设与管理指南（试行）》第五条明确规定：“农产品批发市场是公共事业，以服务农业、农民和城乡消费者为宗旨”；2011年国务院办公厅出台《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》明确提出“要增加财政投入，通过投资入股、产权回购回租、公建配套等方式，改造和新建一批公益性农产品批发市场、农贸市场和菜市场”；2012年《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》中明确“支持建设和改造一批具有公益性的农产品批发市场，发挥公益性流通设施在满足消费需求、保障市场稳定、提高应急能力中的重要作用”。理论界和农产品批发市场业者中的许多人士也充分肯定了农产品批发市场的公益性。可见，目前对农产品批发市场的公益性，在我国已取得初步共识。 三、农产品批发市场公益性实现方式的政策选择 在市场机制下，农产品批发市场的公益性难以自发实现，为了促进其公益性的实现，满足社会公共利益，需要政府必要的扶持政策。 1.财政支出扶持政策 财政支出扶持政策可具体分为直接的扶持政策与间接的扶持政策。前者采取政府直接投资的形式，是力度最大的扶持方式；后者采取诸如财政补贴之类的扶持方式，发挥财政资金“四两拨千金”的作用，利用一定的财政资金引导更多社会资金投入到公益性农产品批发市场的建设运营中。 无论是全额的政府直接投资，还是部分的政府直接投资，应着眼于建设一批具有示范性的“样板市场”，以不盈利或微利为目的，充分发挥其导向作用，实现政府对农产品供销的宏观调控，尽可能减少农产品生产者和经营者的生产、经营盲目性，将农产品价格波动保持在正常幅度内，并严把农产品的质量安全关。 财政补贴是政府支出的间接扶持方式，其对象可以是当前由民间资本经营的农产品批发市场。考虑到当前农产品批发市场在质量安全监控体系建设中存在力不从心的现状，政府可以就此提供财政补贴，在质量安全监控人员配备、人员培训、设施设备等方面给予一定的财政补贴，尽快提高农产品批发市场的质监水平。 财政贴息也是一种补贴形式，它是政府提供的一种较为隐蔽的补贴形式，由政府代替农产品批发市场经营者支付部分或全部贷款利息。财政贴息主要有两种方式：一是财政将贴息资金直接拨付给受益企业；二是财政将贴息资金拨付给贷款银行，由贷款银行以政策性优惠利率向企业提供贷款，受益企业按照实际发生的利率计算和确认利息费用。 为鼓励农产品批发市场更好地发挥公益性，政府在补贴形式上可引入具有一定激励作用的“以奖代补”形式。农产品批发市场经营者要获得这种补贴，必须满足政府制定的一系列标准，如农产品质量安全标准、成本费用标准、社会责任标准等。在“以奖代补”方式下，政府可经由财政先采取借款的形式将资金拨付给申请者，申请者符合相关标准后，这种借款转化为补贴。“以奖代补”的优点是政府在提供资金扶持的同时，也给受惠经营者施加了一定的激励约束机制，这应是采用补贴这种间接的资金扶持政策的发展方向。 2.税收优惠扶持政策 税收优惠是政府扶持政策常用的一种形式，主要包括减税、免税、退税、投资抵免、税前还贷、加速折旧、亏损结转抵补和延期纳税等。随着税收制度越来越规范，税收优惠政策难以再像以前那样点多面广，在争取政府制定实施新的税收优惠政策有难度的情况下，梳理现有的税收优惠政策，从中找出可利用之处，不乏是促进农产品批发市场公益性实现的务实选择。如在农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动方面都有现成的税收优惠政策，对蔬菜流通环节免征增值税，免征农产品批发市场、农贸市场房产税和城镇土地使用税等。农产品批发市场可以根据自身条件，积极争取现有的税收优惠政策。 3.建立财税扶持的长效机制 在市场机制对资源配置发挥决定性作用的前提下，站在扩大内需、促进流通业发展的战略高度，建立财税扶持的长效机制就显得十分必要。 首先，建立公益性农产品批发市场的认定目录。只有经认定进入这一目录的农产品批发市场，才有资格享受长期的财税扶持政策。 其次，对进入目录的农产品批发市场，可考虑建立促进公益性发展的专项资金制度。专项资金的来源是各级财政的预算资金，即每年在政府预算中拿出一定比例的资金，确保专款专用，并接受财政和审计部门的监督，以增强调控能力、保证重点需要、规范资金管理。 再者，对进入目录的农产品批发市场，也可考虑建立一揽子的税收优惠政策，而非“单打独斗”的个案税收优惠措施。这种打包式的税收优惠政策的内容包括减税、免税、退税、投资抵免、加速折旧和延期纳税等。凡是符合条件的农产品批发市场，自动地享受这些税收优惠政策，而无须再经过审批之类的程序。 最后，为了鼓励农产品批发市场走上自我发展的良好轨道，实现市场机制在资源配置中的决定性作用，对于长效机制应设立落日条款，如以5年为期。当长效机制到期时，根据该机制的实施效果、进入目录的农产品批发市场的发展情况以及可能新出现的问题等，对该机制的具体内容做相应修订，以避免政府的扶持政策对资源配置的影响超过市场机制。 4.积极推进多元化供给 随着新公共管理浪潮的兴起，公共服务的多元化供给已蔚然成风。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“推广政府购买服务”，为促进农产品批发市场公益性发展提供了新的政策思路。 尽管严格来讲，农产品批发市场很难算是一种纯粹意义上的公共服务，但其公益性的特点，使得在促进其发展的过程中，可以借鉴政府购买服务的做法，以便实现农产品批发市场公益性的多元化供给。其中，公私合作（Public-Private-Partnership，简称PPP）是一种可探索的形式。公私合作的具体形式多种多样，主要包括BOT模式（Build-Operate-Transfer，建设—经营—转让）、BTO模式（Build-Transfer-Operate，建设—转让—经营）、LBO模式（Lease-Build-Operate，租赁—建设—经营）、BOO模式（Build-Own-Operate，建设—拥有—经营）、BBO模式（Buy-Build-Operate，购买—建设—经营）和TOT模式（Transfer-Operate-Transfer，移交—运营—移交）。[16] 这些形式有各自的特点和适用范围，所涉及的民间部门参与程度也不同。在实践中，推动农产品批发市场公益性的发展，首先需要解决的问题是选用哪种形式，不同的形式存在不小差别；只有弄清民间部门的介入程度，才能选择恰当的公私合作形式。另外，政府在推动公私合作时，特别要构建政府对农产品批发市场经营者在运营、产品质量、价格、服务等方面的监督、约束与激励的规则与机制，并确定投资回报补偿的可操作性的具体办法，如土地补偿机制、价格补偿机制等，使之“物有所值”。 ①“产品”和“服务”在本文中被用作同义词，因此在文中将“服务”一词省略，直接用“产品”来表示“产品”和“服务”的含义。 ②在国外的实践中，纯公共产品也不排除可由私人提供，如美国允许举办“私人监狱”、“私人警察”等。
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