海绵城市建设组织管理机构的角色错位及其回归
魏 俊1，史宇光2，胡孜军1，李国君2，张虎彪3
（1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，杭州 311122；2.杭州市市区河道整治建设中心，杭州 310003；3.河海大学 公共管理学院，南京 210098）
摘 要： 近年来，为了完成自上而下的海绵城市建设考核目标，各地方政府纷纷成立海绵城市建设管理机构。海绵城市建构机构是一种以任务为导向的地方议事协调机构，具有其他常规职能部门所不可比拟的作用。明确海绵城市建设管理机构的角色定位，分析海绵城市建设管理机构可能出现的越位与缺位，并从城市建设目标定位、规范机构运作、坚持循序渐进的原则、强化服务等方面，提出促进海绵城市建设管理机构角色合理回归的建议。
关键词： 海绵城市；建设组织；管理机构；角色回归
新中国成立以来，我国在正式的组织机构之外，还广泛存在着各种各样、数量繁多的跨部门、跨地域、跨层级的议事协调机构，这些机构的称呼多种多样，如“领导小组”“委员会”“办公室”“指挥部”“联席会议”等，这也是一种颇具中国特色以非常规任务为导向的机构。一方面，这些机构的存在带来了一系列的问题，如机构膨胀、监管难度大等；另一方面，它的存在又有其必然性。一些新的经济社会问题对政府的公共管理带来了严峻的挑战，单靠政府内部的正式组织难以应对，政府通过议事协调机构的建立来整合内部和外部的资源以实现公共事务治理的目标。这种议事协调机构现象的存在也得到了学术界的关注，一些学者对运行机制进行了研究。如，赖静萍等（2011）的“制度化和有效性相平衡”的框架分析[1]、王伟等（2013）的“作为任务型组织”的政府议事协调机构[2]、谢延会（2014）等的“任务发包”和“责任捆绑”的整合方式[3]、周望（2017）的“借力与自主”运行的双重逻辑[4]。一些学者对运行的困境及改革展开了研究，如周望提出的议事协调“机构”向议事协调“机制”的转换等。上述研究为本研究奠定了基础，本研究从机构角色的角度切入，以海绵城市建设管理机构为例，对地方议事协调机构的定位与实施困境进行分析，最后提出角色合理回归的建议。
一、海绵城市建设管理机构设置的缘起
随着城市化、工业化的快速发展，各式各样的城市水问题如水生态、水环境、水安全、水资源等开始凸现，城市水系统也亟须变革。一些发达国家纷纷提出了先进的理念，如美国的低影响开发、英国的可持续排水系统、澳大利亚的水敏感城市设计等来应对上述变革。我国的海绵城市建设就是在此背景下提出来的。海绵城市建设不仅是一种新的城市雨洪管理理念，也是一种新的城市规划建设模式。海绵城市是一个复杂的系统工程，涉及自然界对城市的影响关系以及城市的生存空间规划建设方式。海绵城市建设这一自上而下的任务，对目前的城市建设管理工作带来了新的挑战。
为完成海绵城市建设的目标，需要破除条块分割各管一摊的传统的城市建设管理体制，注重加强城市各职能部门之间的沟通和合作，消除阻碍城市有机体发展的各种要素。《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》提出，海绵城市建设必须建立与之相适应的管理体制，并且要求城市人民政府作为海绵城市建设的主体，完善部门协调与联动平台，建立规划、建设、市政、园林、交通、水务等部门协调联动、密切配合的机制，统筹海绵城市规划与建设管理的工作。因此，各城市尤其是试点城市都开始组建相应的政府议事协调机构——海绵城市建设工作领导小组及其办公室。
显然，互认侧重从制度层面规范患者影像资料、检查项目、结果报告在指定医疗机构间传递的过程和认可的范围；而共享则是为影像信息的价值得以实现提供技术手段。
二、海绵城市建设组织管理机构构成
海绵城市建设组织管理机构主要包括两个层级：一是作为“虚体”的海绵城市建设工作领导小组。领导小组由组长、副组长和成员单位组成。组长一般由市政府分管城建工作的领导担任，部分试点城市的由党委或政府的一把手担任组长。其成员主要由各相关职能部门的负责人和各县（区）分管城建工作的领导担任。海绵城市建设工作领导小组虽然以“虚体”的方式存在，但通过市政府主要领导的牵头强化了海绵城市建设工作的重要性。二是作为“实体”的海绵城市建设工作领导小组办公室（下面简称“市海绵办”）。市海绵办有两种构成方式：第一种，政府牵头组成单独的实体部门，政府分管领导担任办公室主任，相关部门如建设局、规划局、水务局、财政局等单位负责人担任副主任，还在相关部门抽调人员组建科室，如项目科、规划科、财务科等，这种类型的机构大多出现在国家级的海绵试点城市。第二种，政府部门如建设主管部门、水务部门牵头组建的实体部门。这种类型的机构往往由政府职能部门内部抽调人员组建，专职人员相对较少。
2.角色实践中的越位。越位则指海绵城市建设管理机构部门跨过了自己的权力界限承担了自己不应该承担的职责。这种情况容易出现在一些试点城市的海绵城市建设工作推进中。由于试点城市要在短时间内面临上级政府职能部门绩效考核的压力，海绵城市建设管理机构的角色实践就容易出现越位。出现越位的情况时，海绵城市建设管理机构的权力通常凌驾于其他机构之上，而不仅仅是承担协调的角色。具体表现如下：一是突破原有的审批机制。如市海绵办采取未批先建、设计和施工同时进行等快速推进海绵工程的建设，这在一定程度上突破了原来的审批机制和程序。二是项目招标的主导者。在一些海绵城市建设的示范区，海绵城市建设的管理机构还存在政企不分的情况，一些城市的海绵办成为项目招标的实际主导者。
任务目标的协调主要指根据总体目标的要求，结合各区域或单位的实际情况，对各区域或各单位在一定时间内需要完成的指标或任务进行分解，并及时督促，遇到情况变化及时调整。任务目标的协调既要从长期和短期结合考虑，还要从空间的角度进行平衡。
为推进海绵城市建设工作，某市人民政府成立海绵城市建设领导小组，由市政府主要领导担任组长，统筹部署全市海绵城市建设工作，建立统一指挥、整体联动、部门协作、责任落实的联动机制。成员单位有各区政府（管委会）、市规划局、市发改委、市财政局等，相互配合，共同出力，将海绵城市理念融入日常工作，各部门职能（见下图）。
周围性面瘫常见于Bell麻痹、面神经炎或急性周围性面神经麻痹,中医学称为口眼歪斜,多因局部吹风、受凉等引发面神经缺血而导致,在临床上主要表面为鼻唇沟变浅、一侧面肌麻木甚至瘫痪、口角下垂并向健侧歪斜等[1]。面瘫病进展迅速,可在数小时内发展为最严重程度。中医治疗与护理对于周围性面瘫有积极的治疗效果。本研究对我院66例周围性面瘫患者的临床护理进行分析,探讨中医护理原则与方法在该疾病中的应用价值。
某市海绵城市建设组织机构图
三、海绵城市建设组织管理机构的角色定位分析
美国政治学家盖伊·彼得斯（2001）指出，未来的政府治理模式将有四种选择：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府[5]。而弹性化政府所主张的治理结构，依托的是任务型组织。它的存在以任务为导向，以小型化、灵活化、服务化、团队化、弹性化为特点（王伟等，2013）。作为任务型组织的地方性议事协调机构，海绵城市管理机构的任务主要为完成自上而下的海绵城市建设考核指标。因此，与常设机构不同，海绵城市建设管理机构的角色主要为协调者、督查者、服务者。
某市海绵城市建设领导小组办公室，负责牵头制定全市海绵城市建设“五年规划”“三年滚动计划”和年度计划，督促指导、协调推进全市海绵城市建设，组织有相关经验的咨询团队编制海绵城市建设相关技术导则和标准图件并开展技术培训，制定海绵城市建设项目相关管理规定、政策和保障措施。
（一）协调者
海绵城市建设是一个系统工程，其工作的顺利推进需要上下级之间和相关部门的配合及支持。因此，由多部门组成的海绵城市建设管理机构在政府主要领导下，发挥不同层级以及不同部门专业的优势来解决问题，协调者是其主要角色之一。
作为务虚型议事协调机构，海绵城市建设工作领导小组负责明确各成员单位的责任分工、决策海绵城市建设工作的重要事项。领导小组组长一般由政府的主要领导担任，体现其职能的权威性，成员由各相关职能部门以及下级人民政府的主要领导担任。这种领导小组的协调机制主要通过会议或文件的方式，来实现上下级之间和不同职能部门之间的协调。
除唱片(专辑)音乐、数字音乐、演唱会音乐外，还有近年来逐渐兴起的音乐选秀节目。2004年《超级女声》开启了“选秀时代”，随之而来的《中国好声音》、《我是歌手》、《天籁之声》等节目，获得经济效益与社会效益的双赢。同时，也掀起一阵音乐产业的“狂热风”。综艺音乐将音乐与电视艺术相结合，成为音乐产业独特的展现出音乐产业发展的趋式。在热播的综艺节目中，音乐类节目占具重要份额。然而，大批量选秀音乐节目的涌现，导致节目质量下降、复制跟风、创造力严重匮乏等问题。
市海绵办作为日常办公机构，负责各项任务及其指标的落实。市海绵办的协调内容包括审批机制的协调、资源的协调、任务目标的协调等。
审批机制的协调，主要在一些规划或项目的审批环节中融入海绵城市建设的指标要求。如在规划管控过程中的选址意见书、建设用地许可证、建设规划许可证等方面提出海绵城市建设的指标。海绵指标在审批环节的融入也遵循由浅入深、由易到难，甚至“搭便车”的方式推进。如杭州市民用建筑项目的海绵城市建设专项设计内容纳入建筑节能专项审查内容，与民用建筑节能设计专项审查一并进行，作为初步设计审批的依据。
议事协调机构的角色定位及其面临的困境一直是学术界关注的热点。海绵城市建设管理机构作为任务型和议事协调机构，其角色定位是明确的，但在运行中也经常面临缺位和越位的情况。
非常规性任务目标的顺利实现需要一定的人力、物力、财力的保障为基础。人力资源的协调主要在市海绵办的组成阶段。人力资源的协调来源有两种途径：各相关部门派遣和承担具体工作的职能部门内部选派。物质资源尤其是资金的支持也是实现海绵城市建设目标的重要保障，如老城区项目进行海绵化改造需要专项资金支持等。资金的来源也多种多样，既包括来自社会的资金，也包括政府内部的奖补资金。
太极虎遇到了同样的厄运，长剑总是在他身上不要命的地方浅浅的，一触即收。太极虎不再是太极虎，而是一只病猫。他全身上下像筛子一样冒着鲜血，人也因失血过多而恍忽，长剑在求生的直觉支持下做着毫无目标的胡乱挥动。
（二）督查者
除协调者外，海绵城市建设管理机构也承担着督查者的角色。海绵城市建设作为一种非常规性任务。目前仅仅靠常规的政府职能部门的项目监管体系，难以对海绵城市建设推进的进度和质量进行有效的监管。海绵城市建设工作的督查，应采取常规和非常规结合的方式。
目前海绵城市建设的规范、标准和技术仍处在摸索阶段，因此海绵城市建设管理机构更应该承担好服务者尤其是技术服务市场完善推进者的角色。目前海绵城市建设管理机构提供服务的方式主要有两种：第一种方式是技术服务外包的方式，主要指政府出资委托专业技术咨询公司来进行咨询、指导等。第二种方式是海绵办推进组建海绵技术服务中心，海绵技术服务中心与海绵办两位一体，发挥技术监管、技术研究等支撑作用。
除工程质量督查外，海绵城市建设管理机构也需要制订海绵城市建设的工作考核制度。如杭州市海绵城市建设工作目标考核制度具有以下特点：第一，对不同区域、不同类型的单位有不同的考核任务和目标；第二，考核程序的综合性。采取过程考评、年终自评、年终核查和综合评定等结合的情况。随着海绵城市建设工作的逐步推进，海绵城市建设工作考核也将会从专项考核逐步向综合考核演变。
（三）服务者
工程质量监督采取常规监督和非常规监督结合的方式。常规的监管指把通过项目实施的流程对海绵城市建设的质量进行监管，如施工材料、施工的流程、施工人员的资质等是否满足海绵城市建设的要求。但由于已有常规的项目监管在海绵城市建设还缺乏经验，实际的监管还需要更多地依赖于非常规的方式。非常规的监管方式包括对项目进行抽查的办法或重点项目跟踪管理等。抽查项目和重点项目的监管中，发现的问题可以为其他项目起到一定的借鉴或警示作用。
1.2.2 药效学（12.2） 根据感染动物模型，阿奇霉素对某些病原菌（肺炎链球菌和金黄色葡萄球菌）的抗菌活性似乎与浓度‐时间曲线下面积与最小抑菌浓度（AUC/MIC）的比值相关。阿奇霉素的临床试验尚未阐明，与临床和微生物治愈密切相关的主要药动学/药效学参数。
PCR反应程序：94 ℃预变性3 min，94 ℃变性40 s，退火（50～58 ℃因引物而异）40 s，72 ℃延伸1 min，35个循环，72 ℃持续10 min，最后4 ℃保存。利用荧光引物获得的PCR产物送往上海生工有限公司，运用毛细管电泳检测产物的等位基因片段。
四、海绵城市建设组织管理机构角色实践的错位及原因
陈挛性半面痉挛以一侧面肌不自主的阵发性运动为特征。典型症状是由眼轮匝肌偶发轻度痉挛开始，向下逐渐波及该侧面部全部肌肉，甚至颈阔肌，但额肌很少受累。该病发生原因及机制尚不清楚。关于其病因目前倾向于面神经颅内段，特别是面神经出脑干区（RootExitZone，REZ）受到血管压迫所致。1977年Jannetta提出显微血管压迫理论（MicrovascularCompression，MVC），并采用显微血管减压术（MicrovascularDecompression，MVD）治疗半面痉挛。许多研究证实，对陈挛性半面痉挛进行输液加针灸治疗，可获得相当好的治疗效果。
（一）角色错位的表现
1.角色实践中的缺位。缺位主要指本应该由海绵城市建设管理机构承担的职责由于某些原因而没有真正履行好的状态。海绵城市建设管理机构的角色缺位情况容易发生在非试点城市尤其是初期推进阶段。一是机构设置有名无实。对有些区级海绵城市建设工作小组发文没有正式执行，或者因为换届没有及时调整到位的情况需要及时完善或调整。二是多办合一的现象。如一些海绵建设主体均存在着多办合一、人手有限、工作重叠等情况，在加快推进海绵城市建设方面一定程度上存在工作效率和执行力不够等问题。三是机构运行机制虚化。一些海绵城市管理机构已经建立，但运行制度没有很好地建立起来，如杭州市一些区都建立了各层级海绵领导小组例会制度需要进一步规范加强。
下面，以某市的海绵城市建设领导小组及其办公室为例进行介绍。
（二）原因
1.原因之一：考核目标制定的科学性和可操作性问题。目前住建部虽然提出了海绵城市建设的中近期的考核目标，但这种自上而下的考核目标如何真正贯彻下去还面临着一些难题。如考核目标制定的科学性还存在着一些争议，如径流总量控制率的指标到底多少合理，而且各个区域的地理环境方面的差异，考核指标和方式也会存在着很大的差异。即使同一个城市，老城区和新城区的要求及考核方式也会存在着差异。考核目标制定的科学性仍存在一些不充分的地方，如对径流总量控制率标准该如何才合理。而且，各地在自然地理、行政区划、经济发展程度等方面存在较大的差异，海绵城市建设目标的考核内容和方式应该存在着差异。
2.原因之二：部分地方政府对海绵城市建设的认识存在偏差。海绵城市建设工作是一个系统性、复杂性、长期性的工作。城市人民政府明确作为海绵城市建设工作的责任主体，但实际操作过程中，政府领导的认知和重视程度存在着差异。角色实践中的缺位，在于地方政府主要领导的重视程度不够；而越位主要在于地方政府主要领导的关注超过了一定的界限，海绵城市建设工作成为了地方政府的一项政绩工程。
五、海绵城市建设管理机构角色回归的建议
尽管海绵城市建设管理机构在目前的角色实践中出现一些问题，但不能因此而否定它存在的价值。作为任务型组织的地方政府议事协调机构，海绵城市建设管理机构具有其他常规性机构所不可比拟的优越性，如灵活性、效率高等。实现海绵城市建设管理机构角色的合理回归，可以从以下几个方面进行探索。
第一，合理定位海绵城市建设的目标。海绵城市建设作为城市建设中的一部分，其定位应该与本市的城市建设定位及发展大体相吻合。对城市建设相对滞后的城市，可以适度改变原来城市建设体制和机制的束缚，把海绵城市建设工作作为推进城市建设步伐和提升城市品质的机会；对城市建设已经达到一定规模和水平的城市，主要把海绵城市建设的要求和目标融入到城市建设的审批流程中去，不宜过多地去突破现有的项目审批机制。
第二，规范机构的运作。首先，根据国家机构编制管理的规定和各地方政府编制设置的情况，明确海绵城市建设管理常设机构的设置程序、人员构成、职责范围等，实现海绵城市管理机构的规范化。其次，规范海绵城市建设管理机构运行制度，如联席会议制度或例会制度、任务分解制度、考核制度等；最后，对海绵城市建设管理机构进行有效的制度内监督。不仅对其进行政府体系内的评价，还可以引入社会评价机制。除此之外，海绵城市建设管理机构作为议事协调机构，其核心在于协调各部门在海绵城市建设工作中由于利益、规范、技术等原因出现的一些分歧。因此，更需要各相关部门从统筹的角度出发，破除部门本位主义和一些体制利益上的束缚，加快机构设置及运行机制的改革，合理确定各部门的职责分工，建立各部门之间有效的行政协调机制，来保证海绵城市建设工作的有序推进。
第三，坚持循序渐进的原则。海绵城市建设工作管理机构具有阶段性的特点，在推进海绵城市建设的前期阶段，应强化海绵城市建设工作管理的权力和职责，这有利于海绵城市建设工作的有序推进。但在海绵城市建设工作推进到一定阶段时，尤其是海绵城市建设工作的理念已经完全融入到政府的日常工作中并在实践中体现时，海绵办可以逐步弱化机构职能，逐步融入其他常设机构。
母亲逝世后,父亲已迈入老年(父亲大母亲12岁),养儿防老的道德观念和靠体力生存的农村，再次使二哥挺身而出独撑家业，把走出农村的机会留给妹妹弟弟，并帮助他们成立家庭。同时还当上了村干部，他组织力量发展了村里的林业和水利，赢得民心，自筹资金打深水井，率先解决全村人吃水难的问题，因此受到地级党报的示范宣传，从而也使父亲的晚年生活十分快乐和幸福。
第四，强化服务的职责。由于海绵城市建设对技术要求较高且系统性较强，建议海绵城市建设管理机构在整合内外资源的基础上进一步强化自身的技术服务职能，如推进本区域的低影响开发设施的全过程规范化实施，并对相关技术进行研究和总结，逐步探索出一条适合本区域的海绵城市建设道路。
参考文献：
[1] 赖静萍，刘晖.制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究[J] .中国行政管理，2011，(8).
[2] 王伟，曹丽媛.作为任务型组织的政府议事协调机构[J] .中共中央党校学报，2013，(4).
[3] 谢延会，陈瑞莲.中国地方政府议事协调机构设立和运作逻辑研究[J] .学术研究，2014，(10).
[4] 周望.借力与自主：议事协调机构运行的双重逻辑[J] .河南师范大学学报，2017，(5).
[5] [美] 盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M] .吴爱明，译.北京：中国人民大学出版社，2001：23.
The Dislocation of the Role of Sponge City Construction Organization and Its Return
WEI Jun1，SHI Yu-guang2，HU Zi-jun1，LI Guo-jun2，ZHANG Hu-biao3
（1.Power China Huadong Engineering Corporation Limited，Hangzhou 311122，China；2.Hangzhou Urban River Management and Construction Center，Hangzhou 310003，China；3.InstituteofCommercialManagement，HohaiUniversity，Nanjing 210098，China）
Abstract： In recent years，in order to complete the top-down assessment of sponge city construction，local governments have established sponge city construction management institutions.The Sponge City Construction Agency is a task-oriented local deliberation coordination mechanism with unparalleled functions of other conventional functional departments.Firstly clarifies the role of the sponge city construction management organization，and then analyzes the possible offside and absence of the sponge city construction management organization.Finally，it proposes from the urban construction goal orientation，standardizing the operation of the organization，adhering to the principle of gradual and orderly progress，and strengthening the service.A proposal to promote a reasonable return of the role of the sponge city construction management agency.
Key words： sponge city；construction organization；management organization；role return
中图分类号： F291
文献标志码： A
文章编号： 1673-291X（2019）18-0129-04
收稿日期： 2019-03-16
作者简介： 魏俊（1982-），男，江西萍乡人，高级工程师，硕士，从事水环境治理研究。
[责任编辑 吴 迪]
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