话语构建与路径依赖：英国大社会公共服务及对中国的启示，本文主要内容关键词为：英国论文,中国论文,公共服务论文,路径论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年3月，英国内阁办公室发布了《政策文件：开放公共服务改革》评估报告，对2011年《开放公共服务改革》白皮书所列出的政策目标进行了一系列积极评价，在报告中称“英国政府在推动权力下放，增强透明度，提升选择权等方面皆取得了巨大的进步”。[1]笔者认为，英国政府自2011年提出开放公共服务改革的目标后，其一直在构建一系列“分权和选择”(Devolution and Choice)为主导的话语体系，表面上看似地方政府、社区和社会公众将会得到更多的公共服务自主权和选择性，实际上，由于长期以来受“西敏斯特模型”制度路径依赖的惯性影响，改革仍未跳出“混合国家”治理模式的矛盾与困境，中央政府仍然通过不同的形式掌握着巨大的资源和权力，控制着权力下放的对象。 一、“大社会”治理的内涵 自2010年5月以来，卡梅伦所奉行的“大社会”理念对英国社会产生了重要影响。“大社会”理念秉承英国保守党“自由主义”的政治传统，推动政府权力更多地向社会和公众转移，形成“公民治理”的格局。[2]英国政府在《建立大社会》(Building Big Society)白皮书中阐述了“大社会”理念的内涵：第一，社区自治权力进一步扩大。例如，《地方主义法案》中给予社区和社区组织购买地方公共服务机构财产或经营的权力，比如社区商店、社区酒吧、社区服务中心、儿童中心或图书馆等服务。成立以慈善为目的、公司化运作的社会企业，帮助社区恢复因经费不足而关闭的便民设施；推动社区接管更多政府所承担的社区服务。第二，中央政府进一步放权给地方政府。给予地方政府更大的财政自由权；取消中央政府空间发展规划的权力；地方政府在住房政策上等有更大话语权。第三，支持更多慈善机构和社会企业积极参与到公共服务供给过程。建立“大社会银行帐户”(Social Capital Bank)，为社区小组、慈善机构和社会企业提供必要的资金支持。第四，建设高效透明政府。2010年至2015年，英国政府共裁掉300多个“半官方自治机构”(Quangos)，强势推动中央政府各部门大幅减少开支(比如2014年共节约143亿英镑)；进一步公开政府信息，比如要求中央部门任何超过25000英镑的开支都必须在网上公示。 二、大社会下公共服务“话语体系”的构建 在“大社会”理念的指引下，2011年7月英国政府推出《开放公共服务改革》(Open Public Service Reform)白皮书，以“开放”为核心词，围绕“放权和公平”构建了一整套公共服务改革的话语体系，形成了英国政府所特有的公共服务改革理念和原则。[3]英国政府将复杂的公共服务范围划分为三种类型：“个人服务(Individual Service)、邻里服务(Neighbourhood Service)、委托服务(Commissioned Service)”。个人服务”主要指公民直接需求的公共服务，例如，教育、技能培训、成人社会护理、儿童护理、住房保障和个人卫生医疗服务；“邻里服务”主要指基于共同群体基础上的，由地方主导提供的公共服务，例如，地方公共空间的维护、娱乐设施设备维护和社区安全；“委托服务”主要指不能放权给个人和邻里提供的公共服务，必须由中央和地方负责和提供的公共服务，例如税收、监狱管理、应急卫生管理和福利制度建设等。 遵循“选择性、放权、多样化、公平性和责任性”的原则，英国政府在实践中针对“公民个体”，主张在教育、医疗卫生、早教和住房等关键服务中增强公民的选择权，并将资金与公民的选择相挂钩，形成“公共资金随公民选择流动”的责任机制。例如，建立“个人预算包”(Personal Budgets)，将公民的资金使用权和选择权通过“直接支付、购买券、税率支付”等方式实现。 针对“社区”，主张将公共服务权力和资源下放到基层政府(Neighbourhood Council)，使其负责街道清洁、娱乐设施维护等一些地方性公共服务；针对“地方政府”，通过下放权力，增强其控制力和服务能力。针对“公共服务人员”，重新构建履职责任与自主权之间的平衡，既要保障公共服务人员履职尽责，又要创新方式鼓励更人性化的服务。针对“非公共部门供给者”，继续引入竞争机制，向服务购买方进一步转移资源和权力，增强服务对象的选择权来推动良性竞争。 总体来讲，英国大社会下的公共服务改革构建了以下一系列话语体系： 第一，“话语体系”建立在对工党政府(1997-2010年)“官僚式”公共服务供给方式严厉批判的基础上。英国学者用“中央集权主义的改革”来描述工党政府的公共服务改革方式，指出其执政期间，公共服务财政投入从38%增长至48%，但效果却差强人意的问题。例如，富人和穷人之间的教育不公平现象仍然严重；医疗卫生不公平现象持续扩大，富人社区人均寿命高于穷人社区7岁。此外，卡梅伦还批判了“大政府”和“自上而下官僚式”的治理方式，特别讽刺了英国工党政府一直引以为傲的“公共服务协议”绩效目标体系的治理方式。公共服务协议是财政部与其他各个政府部门之间所建立的协议，主要包括可以量化的，以效率和效益为标准的绩效目标。利用目标体系和财政投入相挂钩的方式，监管公共服务机构。 第二，“话语体系”构建出“以推动公众参与为核心的权力下放体系”。公共服务体系权力下放的基本动力归因于公民自我满足、自我服务的精神，凡是公民可以自我提供、自我满足的服务，把权力和资源转移给公民。“因地制宜的”将权力下放到办事最有效率、最合适的层级，尽可能由公民掌握公共服务供给的权力和资源。公民不能够直接掌握的，则交由“社区或邻里议会”行使，或移交给“地方议会或其他公共机构”。进一步在公共服务供给中加强公民参与，行使民主监督权。比如通过公民直接或间接参与公共服务，加强民主监督，例如，中小学引入“学院式学校”教育等。 第三，“话语体系”强调“公共服务供给主体多元化”和“公共服务对象机会均等化”。公共部门不是提供公共服务的唯一主体，更不能保证高质量供给公共服务，需要大量私有机构、社会组织、社区和公民共同参与公共服务供给。单一政策领域内不同部门间的竞争机制有助于推动公共服务质量的提高。因此，政府应该创建一种“透明公开”的框架(Open Framework)，帮助公民选择更好、更适合的服务。同时，“话语体系”强调不同地区、不同群体之间在公共服务享有机会上的差异性和不平等性，意在通过政府的政策和财政干预，保证公共服务对象享有机会的均等性。例如，对于接受“免费营养餐”的小学生提供额外的每人次480英镑的“小学生资助”(Pupil Premium)费用。 第四，“话语体系”构建“公共服务的回应性和责任机制”。话语体系强调公共服务的供给应能最大程度地回应公民和社会的需求，同时，运用“选择权、透明度和话语权”(Choice，Transparency and Voice)三种机制尽量保证公共服务供给的责任性。话语权强调公民在公共部门、民主代议机构和社区中充分表达自身诉求的机会；回应性和责任性要求公共服务提供部门对于公共资金负责，强调代议机构对于公共服务供给机构的监督作用，并充分公开公共服务的相关信息，保障公民基于充分信息的选择权。 总体上说，英国政府在公共服务改革上构建了“开放公共服务改革”的话语体系，强调保守党政府是第一个系统构建“开放”原则的政府；重新划分中央政府和地方政府的角色和定位，承诺将更多权力下放给地方政府、地方民选机构、社区自治机构和教区等；运用“选择权、透明度和话语权”的机制，构建公共服务体系的回应性和责任性。 三、路径依赖：“混合国家”模式的掣肘与延续 2008年金融危机后，英国经济未能幸免，但同时为英国政府打开了一扇“政策窗口”(Policy Window)，其围绕“削弱国家权力，缩减国家财政赤字”，开始改革公共服务领域，构建了一套公共服务改革的话语体系，以“大社会”理念为核心，致力于摆脱“自上而下”命令链条式的控制模式，转而改革为“以社会为中心，社区和居民自我管理、自我服务”的公共服务供给模式。 然而，制度会塑造一种环境，导致某种类型的改革出现。这种解释乃基于历史制度主义以及路径依赖的概念。历史制度主义认为，过去的制度结构会形成许多历史遗产，从而影响行动者的政策行为，使政策变迁尾随过去的道路进入特定的“路径”。[4]“新制度主义政治学理论强调政治制度的自主性、稳定性，把制度看作是一种自我实施的均衡(self-enforcing equilibrium)，具有路径依赖(path dependence)特征，即具有某种正反馈机制体系如果在系统内部确立，便会在以后的发展中沿着一个特定的路径演进，其他潜在的(更优的)体系很难对它进行替代”。[5]“历史上某一时间已经发生的事件将影响其后发生的一系列事件，”这意味着“一旦一个国家或地区沿一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高”。[6]不管是撒切尔，布莱尔，还是卡梅伦如何按其所愿试图改变其国家的形态和治理模式，都不得不受制于制度所带来的“天然倾向性”(Natural Preference)制约。因此，解析英国政府公共服务改革话语体系的构建与实践，必须要理解二战后英国所建立的一整套政府权力运行方式，机构特点，政治家的心态以及随之所形成的“混合国家”的治理模式。 (一)“混合国家”治理模式：中央集权主义 “西敏斯特主义”是理解英国政府改革的一个核心要素，强调议会主权至高无上，内阁主导政府权力，自上而下的中央政府控制模式等。尽管1979年至2010年，英国政府的运作模式和传统功能发生了巨大的变化，但其“中央政府集权主义”的特点却完好无损。正如泰勒(Thelen)论述：“制度黏性可以在表层机构和规则变化下潜伏很久，并一直主导着制度机构的变迁”。[7]史克尔(Schickler)用“制度层叠”概念指出“卡梅伦政府虽然再一次更新机构，变化治理结构，继续推动权力下放的公共服务改革，然而，本质上中央政府集权控制局面并没有得到有效改变”。[8] 1997年布莱尔执政后，尝试打破传统“国家中心主义”和“市场原教旨主义”两种模式，推动建立一种国家、市场、个人充分混合的网状结构模式以更好地提供公共服务。然而，新工党政府执政13年中，并未能摆脱“西敏斯特主义”的传统影响。正如一些学者将“西敏斯特主义”的特征概括为：明确的等级关系、清晰的责任链、强调控制、固化的组织结构、官僚制度的统一性与可预见性等。[9]此外，还有一些学者强调，“西敏斯特主义”的核心在于“政府是最好的”。[10]新工党政府改革上一直依赖持续不断膨胀的中央政府权力；同时也吸收了撒尔政府改革的“管理主义”与“私有化”改革的因素。 受“西敏斯特主义”的政治传统影响，1997-2010年新工党政府执政下形成了“混合国家”的治理模式，其包含4个主要元素：强势中央政府和自上而下控制的“西敏斯特主义”；坚持在公共部门进行以效率管理为核心的新自由主义改革；强调战后形成的社会福利国家体系；多元化的政策制定和执行模式。[11]随之而产生的是“政府、网络和市场”相混合的治理模式，体现在公共服务领域则是“命令-指令、动力机制与合作主义”相混合的公共服务改革模式。 “混合国家”模式一方面强调公私合作，多元化公共服务供给模式，管理权下放等；另一方面则通过不断变化的机构设置，资源和权力在中央和地方的重新配置逐步形成以中央政府为核心的政策安排，以及通过不断制度化的绩效目标和审计体系来增强中央政府的监督权力。例如，在机构改革上，布莱尔政府创立了一系列的“小部门”，(例如财政政策委员会(1997，Monetary Policy Committee)、社会排除部门(1997，Social Exclusion Unit)、政策部门(1998，Policy Unit)以及绩效和革新部门(1998，Performance and Innovation Unit)等)。此外，新工党政府还成立了许多‘任务部门’(Task Force)，这些部门是由来自公共部门、私有部门以及第三方机构等的人员所组成，附属于首相办公室和内阁办公室，以增强中央政府在政策制定和执行的控制力和协调力。 在政治实践中，新工党政府构建了一系列半官方监管机构；财政部通过“公共服务协议”设立一系列绩效目标体系监管公共服务供给者的质量；更注重建立一种以中央强势控制和协调为前提的政策议程，并确保不会被“部门主义”所削弱；在内阁中设立公共服务改革办公室、执行中心和未来策略中心直接对首相负责。因此，“混合国家”治理模式也可以理解为，通过持续增强中央政府控制力的过程来克服公共服务供给碎片化和决策中心多样化的努力。 (二)“混合国家”模式与大社会：掣肘与延续 在财政赤字不断加重和大社会理念引导的背景下，英国保守党政府构建了一套改革的话语体系，并渐渐付诸实践。然而，随着改革的推进和实践活动中遇到的阻力，“混合国家”模式对于卡梅伦政府改革的掣肘渐渐呈现，英国政府仍然无法摆脱“话语体系”在实践中深受传统“中央集权主义”的深刻影响。这种“中央集权主义”的烙印深深地植根于英国政治传统。正如学者赫尔(Hall)所述，“英国政治传统有一种奇特的影响力，中央政府的政客和事务官们已然习惯于“责任性和代表性”，并确信只能有中央政府掌握资源和权力，通过保持权力的“自上而下性”，才能够实现责任政府。[12] 卡梅伦在推行“大社会”下的公共服务改革过程中虽然在言语上强调“小国家、大社会”，然而，事实上基于“西敏斯特模型”的制度设计和英国长期“自上而下的官僚体制运行方式”都不可避免地使改革不断依附于国家机器，不自觉地强化中央政府的控制力。 第一，保守党政府改革中呈现出理念与政策不可调和的矛盾。“大社会”将人性的本质默认为“无私的利他主义者”，然而，保守党政府在公共服务改革的领域政策制定中仍把“人性”置于“理性行动者”的考量之下，认为人本质上是追求利益最大化，而体现在政策中则为激励和制约这种动机因素。激励和制约的最有效办法则不得不诉求于“中央集权主义”式的“西敏斯特主义”。 第二，内阁机构改革继续呈现出以“增强中央政府权力”为核心的设置方式。围绕“放权”改革，卡梅伦政府取缔了布莱尔—布朗执政时在唐宁街10号和内阁中所成立的一系列跨部门的、直接对首相负责的协调监管机构，转而设立新的“部门委员会”，其特点是吸收一批公务员队伍之外的社会人士参与到政策制定和执行中。然而，在实际运行中，最后决定权仍然掌握在中央政府手中。例如，在取缔“首相执行办公室”和“策略中心”后，成立新的“效率和改革小组”(Efficiency and Reform Group)成为中央政府支配改革的核心机构之一；同样，成立“公共部门透明委员会”推动政府各部门和地方政府的信息公开。在鼓励公共服务提供多元化的基础上，中央政府设立监督机构，严管公共服务供给者的准入标准，保证公共服务提供达到最低标准。例如，质量保障委员会(Quality Assurance Agency)负责高等教育机构的监管工作。 此外，受传统“西敏斯特主义”影响，内阁中首相是最有权力和影响力的人物，首相的态度和关心程度直接决定了政策推动的程度。克罗斯曼就曾提出：“英国会朝首相政府的趋势发展，并渐渐将这种趋势制度化下来”[13]，具体表现为：首相制定决策的圈子日趋缩小，引入外部政策咨询顾问抵消文官力量，高层设立围绕首相的协调机构，以及加强对中央各部门的实际控制权等。卡梅伦的集权主义情结不比撒切尔和布莱尔低，倾向于把地方政府看做是中央政府在地方的一只手，而非是地方社区的服务机构。2011年10月，卡梅伦批判地方政府在处理收养孤儿上所采取的不同政策，随之掀起了“国家收养儿童政策的标准大讨论”，并设置监督目标和制定严厉措施惩戒地方政府的失职。一方面鼓励公共服务提供的多元化，另一方面中央政府设立监督机构，严管公共服务供给者的准入标准，保证公共服务提供达到最低标准。例如，设立质量保障委员会(Quality Assurance Agency)负责高等教育机构的监管工作。 第三，政策实践中所出现的执行障碍倒逼卡梅伦政府回到“西敏斯特主义”的老路上来。首先由于英国政府急剧压缩财政开支，造成地方政府、基层一线人员与中央政府政策的抵触情绪，真正的“地方主义”(New Localism)并没有形成。例如，2011年，利物浦市政府公然宣布退出中央政府的大社会计划，称地方政府面临责任过大，资源过少的困境；同时，在维持治安方面，一方面中央政府减少警力，减少资金；另一方面却要求警察承担更多的责任，使基层一线公共服务人员出现“恐慌”的精神压力。其次，“中央政府的工作薪金部(DWP)在治理失业问题中很少考虑如何发挥地方政府的积极性，仍实行部门全国范围内统一的政策方案。教育部为了避开地方政府的参与，大力推动全国范围内的由中央政府直接负责的“自由学校”(Free Schools)和“学院式学校”(Academy)的改革”。再次，《地方主义法案》中充满了“中央集权”元素，中央政府与地方政府始终处于“非均衡”的博弈状态。《法案》中对地方政府权力的赋予存在极大的模糊性，法案中开篇强调地方政府依据能力所享有的普遍权力(General Power of Competence)，即根据本地居民只要有需求，且这种权力没有被转移至其他机构或禁止使用，地方政府即可行使这种权力来而满足公民需要。例如《法案》中还提出给予地方政府在规划和房屋政策的自由裁量权。然而，社区与地方政府部同时又设立《国家规划政策框架》，用以约束地方政府的行为，并设立“地方政府房屋借贷规则”制约地方政府的财政权力。 第四，英国政府通过“大社会”意在推行公民自我治理的公共服务模式，并力图削弱政府对于福利社会的财政投入，减少政府干预，走出传统意义上“福利国家”的困境。然而，2010年新政府颁布的《综合开支审查》书中，并没有动摇英国福利国家建设的底线，特别是在国民医疗卫生和中小学教育的公共服务供给中增加了实际的资金投入量。 自2010年以来，英国政府围绕大社会理念，借助“政策窗口”推动公共服务的改革，其构建了一套“开放、放权、透明”的改革话语体系，并初步开始运用于实践当中。然而，话语体系的构建与实践离不开历史制度主义所指出的“路径依赖”，传统的以“中央集权主义”为特征的“西敏斯特主义”塑造了和影响了话语体系的实践。卡梅伦政府推动改革深入的方式仍然明显地体现了英国传统“混合国家”的模式，即以中央政府集权的方式推动改革，无法跳出“集权—分权”相互矛盾的怪圈。 四、对中国的启示与借鉴 英国大社会下公共服务改革的做法和发展趋势，对于中国深化公共服务体制改革具有一定的启示借鉴意义。 第一，公共服务改革的话语体系应少些“理想主义”成分，多一些基于现实的可操作性目标。英国公共服务的改革话语体系过于理想化，比如在强调公共服务社会化时，将构建公共服务的需求指标完全交由社会公众来决定，公共服务的供给机制强调公众的自我满足，即凡是公众可以自我提供、自我满足的服务，把权力和资源转移给社会公众。然而，事实上，由于社会系统的复杂性，信息的不对称性，公众个体的非理性，以及社会组织的“不适应性”都为达到公共服务的理想改革目标埋下了隐患，一定程度上损害政府公信力。因此，我们在推动中国公共服务社会化建设过程中应充分意识到这一点，不能过于“理想化”，注重在公共服务社会化过程中，一定要基于自身基础和现实的可能性，确立发展的大致方向目标、指导思想和价值原则，有序协调推进和完善公共服务建设。 第二，既要注重公共服务供给中的多元合作和分权放权，又要特别重视中央政府的统筹安排和顶层设计。在公共服务改革的过程中必然伴随着政府部门与社会组织，市场主体和社会公众的大量合作(比如政府向社会组织大量购买公共服务)，在这种趋向于“网络结构”的公共服务供给结构中，需要中央政府在权力下放过程中起到主导作用。政府“主导”并不简单等同于政府“全包”，政府在“主导”过程中通过立法，政策监管，社会和市场主体的培育，制度构建等方式转变政府职能，完成改革任务，不能轻易摒弃政治性规制，背离公共性。 第三，公共服务的改革过程应关注执行过程中可能会遭遇的“制度惰性”阻碍，从而导致改革大打折扣。英国大社会下的公共服务改革由于在“路径依赖”的轨迹上不断受到英国传统政治因素的影响，不可避免地使改革不断依附于国家机器，中央政府的绝对控制力不断强化，抑制了地方政府和社会力量的积极作用。反观我们在公共服务供给领域，长期以来，政府占有大量非对称性的信息与资源，对社会组织天生的疑虑和怀疑，合作体制机制不健全，以及行政理念的滞后等一系列“制度惰性”会有可能在较长时间内阻碍公共服务社会化的改革进程，值得我们在推进公共服务进程中警惕阻力，及时应对。 第四，在公共服务改革进程中积极构建中央政府与地方政府的对话协商机制。英国政府在公共服务改革中虽在话语构建上强调发挥地方政府的能动性和积极性，然而，事实的运作过程中却更倾向于把地方政府看做是中央政府在地方的一只手，而非是地方社区的，具有自主性的服务机构。究其原因还是源于缺乏一套科学有效的对话沟通协商机制，从而通过协商在资源配置，权力配置，以及信任构建上取得共识，推动真正的权力下放，发挥地方政府提供公共服务的优势。因此，我国在进一步推动中央与地方间公共服务合作机制完善的过程中，需要解决目前存在的“权责不对等，信息不对称，执行打折扣”等问题，需要我们构建一套有效的对话协商机制，将中央与地方、上级与下级政府间的博弈与谈判，以及责任冲突纳入共同参与，且具有平等发言权的组织平台，推动中央政府和地方政府在公共服务供给层面更好、更高效的合作。标签：路径依赖论文; 治理理论论文; 中国模式论文; 公共服务设施论文; 中国资源论文; 社会改革论文; 政府服务论文; 政府治理论文; 社区功能论文; 国家部门论文;