民事公诉制度质疑，本文主要内容关键词为：民事论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D915.916.181 文献标码：A
随着源于“私人范畴”的民事关系的日趋社会化，人们的权利观念正由“个人本位”向“社会本位”转变，要求对公益损害提供法律保护的呼声日益高涨；加之经济力量分化而引发的市民社会危机，使作为市民社会规则的私法自治原则受到了前所未有的挑战。因此越来越多的学者呼吁要加强国家公权力对民事、经济领域的干预，并提出了各种制度设想，其中首推民事公诉制度。[1]民事公诉是指检察机关对于特定范围内的某些涉及重大国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利的民事案件，在无人起诉或当事人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，向法院提起民事诉讼，主动追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。笔者对他们为维护国家、社会利益、保障人权、追求正义所表现的高度法律责任感深表敬佩之余，不禁陷入了理性思考之中。笔者认为，确立民事公诉制度不仅在理论上存在诸多误区，而且在词法实践中也难以运作。
一、保护国家利益、社会公益，民事公诉难有作为
几乎所有主张建立民事公诉制度的学者都把保护国家利益、社会公益作为其确立的首要根据和理由。他们认为公共利益突出表现在公害事件、国有资产流失事件和破坏市场经济秩序行为几个方面；这几种行为不直接侵犯特定的公民、法人或其他组织的合法权益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉，因此借鉴国际上通行的做法赋予检察机关对这几类民事违法事件的起诉权显得尤为必要。[2]笔者认为这一观点值得商榷。
（一）它忽视了我国检察机关和国外检察机关在法律地位及法律性质上存在的本质区别。
现代意义上的检察制度最早起源于法英两国。在西方封建制度下，无论是封建领地法院的专横，还是落后的地方习惯法所盛行的自诉形式，都严重威胁到王室的利益。为了改变这一状况，国王委派代表王室利益的国王律师参与诉讼，继而演化为后来的国家检察官，控制了起诉权。资产阶级革命成功以后，这种检察制度被认为仍然适合社会统一的经济发展的需要，因而得以保留和完善。在三权分立的资产阶级国家政治体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的。所以，西方历来说检察官是政府的代表，是公共权益的维护者，视检察长为行政官员，使之隶属于司法行政部门。[3]而我国是社会主义国家，实行“一府两院”的体制，即人民政府（行政机关）、人民法院和人民检察院，三者之间是独立的。《中华人民共和国宪法》第127条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”它的监督职能主要体现在以下两个方面。第一，司法监督，即对法院审判活动的合法性进行的专门监督；第二，执法监督，即对国家行政机关及其工作人员执行法律、履行法定职责进行的监督，包括侦查监督和监所、狱政监督。可见，我国的检察机关并不隶属于行政机关，相反，还是它的监督机关，两者之间是独立而又制衡的关系，难以相互代表。因此，一些国外检察机关可以起诉的案件，如代表州政府、联邦政府起诉、代表王室起诉等，由于检察机关在性质的不同，在我国不能适用。
（二）我国的检察机关是法律监督机关，可以亦有责任维护国家和社会利益，但它主要是通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律，保证国家法律得到正确、统一实施来维护，而不宜干预具体的国家事务。相反我国的行政机关作为社会公共生活的直接决策、组织、管理和调控者，法律法规已赋予其广泛的行政执法职能。这些行政职能机关为了执行法律、法规、规章和具体有普遍约束力的决定命令，有权直接对特定的相对人行政事务采取措施，影响相对人的权利和义务，发挥管理职能，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益和社会公共利益造成损害的组织和个人，有权追究其行政责任，这就是行政执法制度。[4]行政机关的这种法定职责兼有权力和义务双重性，必须履行，否则即失职，因此当各行政机关职能管理范围内的国家利益和社会利益受到不法侵害时，没有必要由检察机关以提起民事诉讼的形式来追究违法者的法律责任。否则将破坏国家机关之间的分工与制衡机制。
反观英美法系国家，司法权被绝对神化，行政裁判权却受到轻视，因而其行政执法权和行政强制权相对弱小，因为在这些国家崇尚着这样一条理念：非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。以美国的反垄断法为例，它规定美国联邦贸易委员会是制止商业领域内不当竞争的独立执法机构，但是它只有调查权、提起民事诉讼的权利，而没有直接的处罚权。因此，在美国适用反垄断法的国家机关是各级法院，然而由于司法机关的中立性，使它必须奉行“不告不理”原则。这样，当联邦政府和州政府利益受到侵害时，应当要有一个机关来启动诉讼程序，追究违法者的法律责任。此时一向作为美国政府代表的国家检察官当然是最佳人选。而由于我国的行政机关拥有强大的行政执法权，在社会公共利益受到侵害时，可以通过行政执法获得救济。因此，以诸如美国司法部和19个州检察官向华盛顿地区法院起诉“微软垄断”等案件为我国在这一领域建立民事公诉制度的理由，显然是忽视了现今中国权力结构的特性。
（三）在保护国家利益和社会公益方面，行政执法制度较之民事公诉制度更具优越性。
民事公诉制度的缺陷在于：由于检察机关设置的受制性，检察资源相对短缺，使其无法及时、主动地深入民事、经济生活，发现各类侵害国家和社会公益的民事违法行为。其次，民事公诉制度的本质就是检察院代表国家追究违法者的民事责任，而民事责任一般具有补偿性，在于满足对私权的救济；公共利益涉及范围广，影响面大，一旦受到侵害，往往具有不可补救性（如严重的环境污染、巨额国有资产的流失），因此对公共利益仅仅采取事后提起民事诉讼，通过适用民事责任加以司法救济的方法明显存在不足。
行政执法制度则不同。其一，行政机关设置普遍，能凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类危害国家社会行为的监控；其二，同私法责任相比，行政责任具有惩罚性的特点，能够有效实现对危害社会行为的预防和制止；其三，行政执法制度不仅能够实现事后救济，而且能够实现事先预防与事先、事中、事后的全面监控，如行政登记、行政许可、行政检查、行政指导等管理活动；其四，行政程序比民事诉讼程序更加便捷，能够迅速地制止危害社会的行为，及时地保护社会公共利益。[5]
（四）长期以来，我国的行政职能主管机关权责不明，还有些是其名而无其实，根本没有承担起法律赋予的职责。如我国的国有资产管理局，既没建立起监督国有资产保值、增值的良性运作机制，在国有资产流失后，也没有一套完善的措施用以追究违法者的责任，挽回国家的损失。它们或疏于履行职责，或者其行政行为欠缺合法性，对国家利益和社会公共利益起不到保护作用。因此，我国社会公益得不到有效保护的根源在于现行行政执法体制的紊乱和软弱，在于缺乏一种对行政执法产生有力、有效监督和敦促的外界合力。宪法虽然赋予检察机关以法律监督者的资格，然而在我国的实际生活中，作为专门法律监督机关的检察院却一直被置于行政机关执法活动的监督体制之外，[6]使得对行政执法活动缺乏强有力的外部监督机制，正是这造成了对社会公益保护不力的状况。考虑问题的角度应是从现实出发，明确法律监督权和行政执法权的职能，通过前者对后者强大的制约和推动，实现行政执法体制的良性运作，使对公益保护不力的问题在现有的权力资源结构内得以消弥。如果由检察机关越俎代疱，对危害国家和社会利益的违法行为直接提起诉讼，必然使一些行政职能主管机关更加门可罗雀，名不符实，而检察院却是疲于奔命，不堪负重。这不仅无助于问题的根本解决，而且可能模糊司法权与行政权之间的界限，有违国家机关之间的分工与制衡理论。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，对民事、经济生活进行宏观管理的各级各类行政职能主管机关普遍建立起来，如国有资产管理机关、环保行政机关、特种行业管理机关、市场管理机关、反垄断机关。因此，完善行政执法体制，强化行政机关职能意识，同时建立检察机关对行政执法的外部监督机制，这是目前形成对国家和社会公益有效保护的最为现实和合理的途径。
二、解决群体性纠纷，民事公诉理由乏力
主张建立民事公诉制度的另一理由就是在群体性纠纷中（如环境污染损害纠纷，因产品质量引起的侵犯消费者权益的纠纷），虽然单个主体权利受损害不大，但由于主体众多，因而综合损失严重；这类权利既不为加害人重视，也往往为权利人所忽视，或者即使意识到，也出于经济的考虑，为保护这种权利而诉诸法院的源动力不足，给加害者造成可乘之机。因此，有人认为迫切需要检察机关对这类违法行为提起民事诉讼，追究违法者的民事责任。笔者认为，建立民事公诉制度的这一根据和理由同样是乏力的。
首先，需要追问的是，是把所有的群体性纠纷都收归检察院起诉，还是仅仅限于当事人不起诉的情况下才能由检察院代为起诉呢？如果采取“统包”的方法，不仅有限的检察资源无法担当起这一重任，而且此种作为本身即有侵犯当事人诉权之嫌；如果采用后一种做法，那么又如何判断何谓当事人不起诉，是在诉讼时效内还是在诉讼时效已过而当事人仍未起诉之时？这样，法律难道要分别规定利害当事人和检察机关不同的起诉时限吗？这显然有违民事实体法和民事程序法关于时限规定的精神，既不利于维护民事、经济关系的稳定，也不利于保护当事人的合法权益；其次，如果把这类纠纷纳入民事公诉范围，虽然可能使当事人的权利得到救济，但检察机关与利害关系当事人在诉讼中的关系如何，特别是在败诉的情况下，其败诉后果由谁承担，这是在追求效益的当今社会必须考虑的问题。如果由当事人自己承担，显然不符合程序保障的理念。如果由检察机关承担（实际上是由国家承担），这可能促使更多的实体权利关系人怠于行使诉权，处于超然的第三人地位坐享其成，而把这种麻烦的“起诉权”转嫁给检察机关，使之陷入无穷的诉累之中，弱化其法律监督的职能。从长远来看，这不仅无助于保护当事人权益，而且不利于人们权利意识和法制观念的养成，阻碍法治化进程。
为了适应群体性纠纷的特点，各国民事诉讼法创设了自己的群体性纠纷解决制度，如我国的代表人诉讼制度，日本的选定代表人诉讼制度和美国的集团诉讼制度。这些群体诉讼制度尽管存在着差异，但都克服了受害人单独起诉的弊端和共同诉讼的繁琐；同时各国民法、经济法等单行法律、法规都加强了有关行业和企业的规范，通过适用无过错责任，举证责任倒置，以及赋予消费者法定权益，以改变受害者在诉讼能力和经济能力上与加害者的失衡状态。因此笔者深信，只要不断完善和加强以利益整合为基础的群体诉讼制度，并使这些新确立的制度协调发展，完全可以实现对双方当事人利益之均衡保护。
“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把权利的保护交给经济上的利害关系人自身，寄望其内在的动因和外部的努力，永远要比寄望于“明镜高悬”、高高在上的法律监督机关来得高明。以环境纠纷为例，各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则。只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。群众诉讼制度是公众参加诉讼，参与公害解决过程的一种程序制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。由此可见公众运用群体诉讼制度解决环境公害，必将增强其保护环境的意识和维护自身环境权的信念，这是民事公诉制度所不可比拟的。
三、保护社会弱者，民事公诉难以实行
还有学者指出，建立民事公诉制度，可用以保护社会弱势群体的合法权益，如在婚姻、抚养、继承纠纷案件中，一方当事人因心理、生理方面存在障碍或经济上的原因无法自行起诉，而这类纠纷往往社会影响大，因此他们认为检察机关应当以社会公益代表人的身份提起诉讼，以维护社会主义。[7]这一主张在法理上的理由似乎成立，而且很具诱惑力，然而在事实上难以实行。
首先，对社会弱势群体的界定并非易事，因此，在社会司法资源有限的情况下，若随意扩大弱势群体的范围，只会妨碍和消弱国家与社会对公民基本人权的关注与保护，而对推进法治不利。追求平等是人类永恒的理想，但平等的实现程度必然受制于社会资源的大小，或许我们的思维应该跳出“绝对平等”的藩篱，在制度设计上，没有理由强求一些人为了另一些人的需要而放弃自己的权利。其次，“通过特别立法对弱势群体加以保护，这是对法治的曲解和对法律本身的迷信”，[8]任何一种法律或法律制度，只能够实现相对的合理。无庸置疑，在法治状态下，会出现权利得不到救济，违法行为得不到追究的情形，但这或许正是法律本身所具有的局限性或曰实现法治所必须付出的代价。
我国是社会主义国家，因此尽管没有特别的立法对弱势群体提供救济，但法律从没有放弃对弱势群体权利保护的关注。我国《民事诉讼法》第13条规定：“机关、团体、企事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”这就是我们所说的支持起诉原则，它是中华民族“一方有难，八方支援”优良传统在诉讼中的体现。因此检察机关对这类纠纷可以社会组织的名义支持受害者起诉，并提供法律方面的帮助，而不宜以社会公益代表身份替代当事人起诉和应诉，受害人仍然应是诉讼的当事人，享有讼权利和实体权利。此外，根据民诉法和《人民法院诉讼费用收费办法》规定，因经济上确有困难，无力负担或者暂时无力交付的当事人，经当事人申请，人民法院可以决定缓、减、免诉讼费用，这有利于对那些经济上确有困难的当事人切实行使自己的诉讼权利予以保障，避免了因交纳不起诉讼费用而无力涉诉的情况。最后，我们可以通过健全和落实社会法律服务中的法律援助制度和社会保障制度来切实保护弱势群体的权利。
四、加强检察机关民事监督职能，赋予检察机关参诉权
主张建立民事公诉制度者还认为，司法不公可能产生于诉讼的任何环节，法律监督应当保持一种随时可以进行的可能性。而现行的民诉法把检察院的法律监督职责仅限定在“事后监督”的范围内，即对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，检察机关发现违反法律规定时，有权按照审判监督程序提起抗诉，这样显然与宪法对检察机关职能的定位是不协调的，造成法律监督实际效果的式微。因而有学者建议在立法上赋予检察机关民事起诉权和参诉权，使之与抗诉权相连接，形成一个完整的法律监督体制。[9]笔者认为，把赋予检察机关民事公诉权作为加强其履行法律监督职责的一种手段于法于理都不符。
根据宪法和民诉法总则之规定，人民检察院有权对法院的审判活动实行全面监督，即任何一个诉讼案件都可以成为检察机关监督的对象。而一旦允许检察机关以进行法律监督为由而对民事案件提起诉讼，根据全面监督的原则，检察机关就可以合法的形式取得对任何民事纠纷的起诉权。实际上由于检察资源的有限性，检察机关只能选择部分民事案件提起诉讼，这可能导致一些人享有权利而不需付出代价，而另外一些人却为了维护自身的权益不得不花大量的人力、财力进行诉讼，造成一种事实上的不平等。只要同时存在着权力和裁量，就有权力滥用、滋生腐败的可能。[10]纠纷利害关系当事人为了达到检察机关代替其起诉的目的，不可避免地会向检察机关直接或间接地施加压力或影响，使检察机关同其他政策决定机关一样，不得不卷入各种利害关系错综复杂的对立的旋涡之中。这无疑使民事公诉权运作的具体程序缺乏透明性，在这种情况下又应该由谁来监督作为监督者的检察机关呢？
为了贯彻宪法和民诉法关于检察机关全面监督的原则，克服其“事后监督”的缺陷，使法律监督真正发挥实效，笔者认为，赋予检察机关对民事诉讼的参诉权是比较合理的。检察机关可以法律监督者的身份派员出庭任何民事诉讼，监督诉讼主体依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，以保证法律正确、统一地实施。
收稿日期：2001-03-05
标签：法律论文; 检察机关论文; 公诉案件论文; 诉讼代表人论文; 诉讼参与人论文; 公诉论文; 法律监督论文; 行政执法论文; 经济学论文;