论中国人口可持续发展战略，本文主要内容关键词为：中国人口论文,可持续发展战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文简要回顾了中国人口发展战略产生和发展的历史，论述了该战略的若干特点：（1）中国人口发展战略是一个可持续的战略；（2）中国人口发展战略的战略目标重点是控制人口数量的过快增长；（3）中国人口发展战略的战略措施主体是计划生育。同时，指出了中国人口战略的发展趋向。
关键词 人口 可持续发展战略 计划生育
众所周知，1992年联合国环境与发展大会以后，“可持续发展”已成为各国的共识。随着“可持续发展”概念的形成，世界上许多国家和地区纷纷制定出各种可持续发展战略，以提高和改善人类和生态系统生存的条件。可是，审视世界各国，人口自身的可持续发展战略或者说以人口为中心的可持续发展战略，迄今除了具有12亿人口的中国以外，尚不多见。为此，本文拟就中国人口可持续发展战略的历史、特征及趋向，作简要论述。
一、中国人口发展战略的产生和发展
新中国成立初期，中国总人口为5.4亿。由于其时社会安定，生产力迅速恢复和发展，医疗卫生条件改善，人口出生率提高，死亡率大幅度下降，人口总量迅速增长。至50年代中期和60年代，人口与发展的矛盾逐渐显露出来。当时政府虽曾号召实行计划生育，提倡使用避孕药具，但由于对人口问题的严重性估计不足，政府没有制定明确的中国人口发展战略。这样，五、六十年代积累的人口问题，特别是在这期间出现的两次人口出生高峰，为以后中国人口的发展带来了巨大的困难。
70年代，是中国人口发展战略的萌生时期。1969年全国总人口达到8亿，妇女总和生育率高达5.72。70年代初，中国政府认识到人口增长过快对经济社会发展不利，开始在全国城乡大力开展计划生育宣传教育，免费提供避孕药具和节育技术服务，并开始将人口发展计划纳入国民经济与社会发展规划。这一时期，中国人口发展战略的特点是，重视了人口数量的控制，计划生育全方位开展，波及到全国城乡；但是，对于中国人口的远景规划以及在人口素质和结构方面的问题，尚未来得及提出。
80年代，是中国人口发展战略的形成确立时期。70年代末，邓小平在总结建国以来社会主义建设经验教训的基础上，深刻分析了中国的基本国情，指出要使中国实现四个现代化，必须考虑中国国家大、底子薄、人口多、耕地少的特点，揭示了人口与经济、社会、资源、环境必须协调发展的客观要求。根据邓小平的思想，中国政府把实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确定为一项基本国策，并在《中华人民共和国宪法》中做了明确规定。这一时期，可说是中国人口发展战略形成并确立的重要时期。其基本特点是开始意识到应把人口问题放到国民经济与社会发展的全局中来考察和处理，明确提出中国的人口政策是具有战略性的重大政策，从而确立了计划生育工作在中国经济和社会发展全局中的重要地位。
90年代，是中国人口发展战略逐步完善时期。90年代上半期，是中国人口工作特别是计划生育工作稳定发展的时期，也是建国以来人口发展史上最好的时期。同时，国际社会越来越关注人口问题，把人口与发展紧密联系起来，提出采取综合措施解决人口问题，不断改进计划生育的方案已成为一种世界潮流和发展方向。在这种大背景下，党的十四届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2000年远景目标的建议》，以及八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，提出必须坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，严格控制人口增长，提高人口质量。要求2000年全国人口总数控制在十三亿以内，2010年把全国人口总数控制在十四亿以内，到下世纪中叶，全国人口接近十六亿后不再增长。与此同时，还要努力搞好优生优育工作，提高人口素质，改变人口结构，着眼于人的全面发展，促进人民生活质量的提高和妇女的进一步解放，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展。由此可见，这一时期中国人口可持续发展的战略随着人口与经济社会的逐步发展也在逐步走向完善。这个战略所涉及到的人口内容，可以说是中国人口可持续发展的总思路和行动纲领。
尽管中国在人口可持续发展方面已经取得显著成就，但时至今日，人口基数大、总量增长快、人均资源相对不足、地区之间经济社会发展不平衡的状况并未根本改变。也就是说，人口过多，仍然严重制约着中国经济与社会事业的发展速度和人民生活水平的提高。
二、中国人口发展战略的基本特征
从中国人口发展战略的制定及实施经验中，可以看出这个战略有如下一些特征：
（一）中国人口战略是一个可持续的战略
人口战略的可持续性是国家总体战略可持续性的必然要求。国家总体发展战略，在中国共产党十三大报告、《中国二十一世纪议程》、八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》等文件中都有清楚的表述。它的中心议题是实现国家人口、经济、社会、资源和环境的协调和可持续发展，它的基本框架是现代化建设分三步走。从三步走战略目标中可以看到，到本世纪末中国的人口发展战略目标控制在13亿，到下世纪中叶，人口规模不突破16亿。它与经济发展的翻两番共同构成了我国现代化建设的总体战略。这里特别重要的是，人口发展目标，已经不是一个孤立的数字，而是和整个国家的社会经济发展联系在一起，它们的可持续性互相依存、互相渗透、相互制约。这表明人口发展在三步走战略中是可持续的，这个可持续性是保证国家总体战略可持续性的一个重要条件，也是国家总体战略可持续性的必然要求。
人口战略的可持续性是人口自身发展可持续的必然要求。人口发展也有其一个可持续性问题，人口发展必须符合人口自身的发展规律。就人口的数量发展讲，中国人口的出生率目前已下降到替代水平，较为符合人口自身的发展规律。在中国人口发展战略中，要求在今后相当长的时期内，人口的增长率只能保持在替代水平。一般说来，人口数量增长过快，超过替代水平，这将使人口总量过度膨胀，就会降低人口素质和生活质量；反之，如果人口增长过慢，在更替水平之下，这也会产生种种问题，如老龄化过早到来、劳动力的不足等等。所以在制定人口发展战略中，必须考虑到人口自身的可持续发展。
（二）中国人口战略目标重点是控制人口数量的过快增长
一个好的可持续发展战略，首先应根据国情确定其重点目标，而将其他目标掌握在力所能及的范围之内。当然，各国的人口情况不同，因此不可能按一个统一的战略来解决各国面临的人口问题。中国政府依据中国人口现状以及人口与发展矛盾的性质，把中国人口可持续战略的基本点定为控制人口数量和提高人口素质，在这二者之中又把控制人口数量作为重点。
为什么把控制人口数量过快增长作为中国人口发展战略的重点呢？
中国是世界上人口最多的国家，1995年底中国人口总量已达12.11亿。近几年每年出生的人数都在2100万左右，每年净增人口1400万左右。如此庞大的人口总量和年人口增长量，对于中国社会经济的发展是一个沉重的负担。中国人口过多的不利影响，已经渗透到社会经济生活的各个方面，中国在经济和社会发展中遇到的许多困难，都与它有直接关系。
——中国领土广阔，但适合人们居住和从事经济活动的空间有限，人口分布极不平衡。目前，中国94%的人口聚居在占全国总面积46%的东部，特别是自然环境较好、经济较发达的东南部地区；有20.3%的人口居住在海拔500米以上的地区。中国目前尚有7000万贫困人口，其中大部分居住于地理环境比较恶劣的西部地区。显而易见，人口的贫困，与他们所处生存条件较差有着密切的关系。
——中国的人均林地、草地、淡水资源，分别只及世界平均水平的1／9、1／3和1／4。目前，中国的耕地面积，据近查达20亿亩，比原来传统数字要高一些，但人均也只有1.6亩。如果中国不能有效地遏制人口的过快增长，不能缓解人口增长对土地、森林和水资源等构成的巨大压力，那么未来几十年后的生态和环境恶化将不可避免，这无疑会深深危及绝大多数中国人起码的生存条件和社会经济的可持续发展。
——中国劳动力过剩。在资金短缺、资源相对不足的条件下，解决不断增长的劳动力就业问题是相当困难的。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄，绝大部分人需要就业。中国农村剩余劳动力已经达到1.2亿，到2000年，将超过2亿。所以在大力发展经济的同时，坚决制止人口过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。
——改革开放以来，尽管中国的经济发展较快，但由于人口过多，中国人均国民生产总值居世界后列，低于发展中国家的平均水平。由于人口增长过快，国家积累相对减少，能够用于教育、医疗、保健等社会事业的资金有限，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，特别是广大农村人口和贫困地区人口的素质，困难不少。
从以上的分析说明，中国人口问题的关键是人口数量过多，严重地影响着中国的发展。中国政府正是为了实现可持续的经济增长和可持续发展，满足全体人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，而选择了实行严格控制人口数量过快增长的战略决策。这就是为什么中国人口可持续发展战略把控制人口数量作为战略重点的根本原因。
（三）中国人口战略措施的主体是计划生育
解决人口数量问题的关键，是必须坚定不移地推行旨在控制人口过快增长的计划生育。推行计划生育，必须采取国家指导与群众自愿相结合的原则，既要尊重和维护个人和夫妇的基本权利，又要强调个人和夫妇对社会的责任和义务。制定人口与计划生育政策和人口目标，既要考虑国家社会经济发展的需要，又要考虑群众的意愿与接受能力；对条件不同的地区，实行分类指导。
国家指导主要表现在，中央和地方政府根据国情民意并通过立法程度，制定控制人口增长的政策法规；制定宏观人口发展计划，并将其纳入国民经济和社会发展的总体规划之中；把人口与计划生育工作列入政府重要议事日程，组织协调各有关部门和群众团体制定并实施人口与计划生育方案，提供必要的资金与条件，保证人口与计划生育的需要；通过向全民进行广泛的宣传教育，为所有夫妇和个人提供生殖健康、避孕节育、优生优育等方面的指导和服务。制定符合国情，体现分类指导的计划生育政策，是实行国家指导的重要组成部分。特别需要指出的是，提倡一对夫妇生育一个孩子，这是中国在特定的历史条件下，为了缓解严峻的人口形势而作出的必要抉择。提倡一对夫妇生育一个孩子，并不意味着实行“一孩化”。计划生育政策在城乡之间、汉族和少数民族之间要求有所差别，即农村宽于城市，少数民族宽于汉族。
群众自愿主要表现在，所有夫妇和个人在国家的有关政策和法规的指导下，实行家庭生育计划的权利得到保护和尊重。夫妇和个人在行使其生育权利时，要考虑到对国家和社会的义务，以及家庭和每个成员的健康和幸福。夫妇和个人在获得有效的信息、咨询和服务的基础上，根据其年龄、健康、工作以及家庭经济状况，负责任地有计划地安排怀孕和生育，并选择适宜的避孕节育方法，以生育健康的孩子，建立文明、幸福的家庭。
近两年，中国政府在总结历史经验和群众创造的基础上，提出在广大农村要把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福的家庭结合起来，通过为农民群众提供生产、生活、生育方面的服务，首先帮助实行计划生育的家庭尽快致富，并带动更多的家庭少生、快富、奔小康。实践证明，这是一条控制中国人口数量过快增长，搞好计划生育的唯一正确的道路。
——解决人口问题应逐步向采取综合措施发展。人口问题不仅仅是数量问题，还有提高人口素质，改善人口结构和人口分布问题。为了从根本上全面解决中国人口问题，必须采取综合措施，包括大力发展经济，消除贫困，保护生态环境，合理开发利用资源，普及文化教育，发展医疗卫生和妇幼保健事业，完善社会保障制度，特别是养老保险制度，稳步推进城市化进程，提高妇女地位，保障妇女合法权益等。近几年来中国政府在这方面制定了一系列的规定、政策和措施。主要有：《中国21世纪议程》、《中国计划生育纲要（1995—2000）》、《妇女权益保障法》、《母婴保障法》等法规及科技兴国的战略。
三、中国人口战略的发展趋向
虽然中国政府在制定和实施人口战略方面已经做出了举世瞩目的成就，但是随着中国经济社会的发展，历史条件的变迁，以及人们对人口问题认识上的深化，从可持续发展的角度观察，应当说中国人口发展战略，还有待进一步发展和不断完善。
（一）应向涵盖人口各侧面的全面性战略发展。多年来，中国由于人口增长过快给经济社会发展带来的巨大压力，把人口战略的重点放在了严格控制人口数量的过快增长方面，即局限于调节、指导和干预人口的生产与再生产，这毫无疑问是正确的，符合中国国情的。但是，当人口数量的过快增长得到有效控制的今天，就应当在巩固较低生育水平的前提下，把提高人口素质与改善人口结构和分布等方面的内容提到战略的日程。以往尽管在人口政策中有提高人口素质的内容，而且在某些场合也提出过改善人口结构和分布的问题，但是缺少具体行之有效的方案。即使有一些政策措施，诸如人口迁移政策、老年人口政策、优生政策、调节人口的产业结构和职业结构政策、以及教育程度结构政策等，也往往是政出多门，各成一体，从而在客观上形成了与解决人口问题密切联系的诸方面工作的脱节，形成人口战略在理解和执行过程中的不完整性。所以，国家应协调相关部门，统一制定一个涵盖控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构和分布等各方面内容的全面人口战略。
（二）应向人口与经济社会协调发展的综合宏观战略发展。长期以来，由于人们对人口问题的认识不深，没有把它作为一个发展问题来看待，所以存在着一种就人口问题谈人口问题的倾向。随着国际社会对人口问题认识的深化，使我们认识到，人口问题本质上是一个发展问题，必须把它放在一个国家或地区的经济社会总体发展战略中来处理和解决。基于此种认识，要想彻底解决人口问题，必须把人口问题列入经济社会总体战略之中，制定一个国家或地区的人口与经济社会协调发展总体战略。尽管中国的协调发展战略的思路大体已经提出，但还没有把这个总思路量化成严密的指标体系，在实施起这个战略来还有重重困难。目前的中国条块分割的管理体制，就使得相关部门的力量不能协同，相关政策不一，相互掣肘，甚至抵触，这就不能把人口和经济社会发展统一在一个总体战略中来实施。需要强调的是，在国家协调发展战略的指导下，制定好一个县的协调发展战略尤为重要。因为县在全国的发展中，是具有相对独立性的基层单位，制定好县级人口与经济社会协调发展战略，全国总体协调发展战略也就落到了实处。但可惜的是，迄今还没有看到多少令人满意的县级协调发展战略，这就要求县级领导者下功夫尽快组织制定一个与本县的人口与经济社会协调发展相适应的战略规划，使本县的人口与经济社会发展达到良性循环。