我国职业资格制度框架的困境、借鉴与展望
□李浩泉 陈岸涛
摘 要 ：国务院“职教20 条”对我国建立国家资历框架提出了方向性目标，从资历框架的大背景看，我国的职业资格制度还存在职业发展体系与资格制度的“双轨制”、职业标准体系与资格制度的“相分离”、职业资格证书与学历学位的“两条线”、职业资格证书与国际资格的“难互认”等困境，借鉴英国、澳大利亚、印度等国的基于国家资历框架的职业资格制度国际经验，充分利用我国已有的建设基础，科学界定职业资格制度，顶层设计资格资历的等值等级，统筹考虑沟通衔接转换办法，建立职业资格考评质量机制，将能够推进我国职业资格制度框架的建成。
关键词 ：国家资历框架；职业资格制度；框架体系；职教20 条
职业资格制度是技术技能型人才进入市场及行业、岗位、工种准入的最重要顶层设计，世界各国都普遍把职业资格制度的建设作为人力资源开发管理的重要手段。我国开始建设职业资格制度始于1994年，30 多年来，制度体系在规范行业准入、促进就业创业、提升人力资源素质等方面发挥了重要作用，但随着我国经济社会发展逐渐进入深水期，现有的职业资格制度与经济社会发展之间的矛盾也日益突出，职业资格制度与学历证书、职业技能等级证书认定等互认与衔接还不顺畅。2019年国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》提出，要推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接，要有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道[1]。这实际上也为我国职业资格制度的改革指明了方向，而且从发达国家职业教育的实践来看，建构国家资历框架是完善职业资格制度最好的顶层设计，本文重点在剖析有关国家国家资历框架的基础上，提出我国职业资格制度的困境及解决的路径。
一、我国职业资格制度的困境所在
我国目前还没有出台国家职业资格框架，但已经在着手准备，2017年国务院出台的《国家职业资格目录》共发布了140 项职业资格，其中，专业技术人员职业资格59 项，含准入类36 项，水平评价类23 项；技能人员职业资格81 项，含准入类5 项，水平评价类76 项，同时明确了国家职业资格的范围、实施机构和设定依据[2]。但与现实情况相比较，尤其是与其他资历制度之间的对接与衔接上，还存在着诸多问题。
（一）职业发展体系与资格制度的“双轨制”
职业的发展有其特定的路径与规律，一般来讲，都要经过专业学习、专业认证、资格认证、上岗工作、继续学习与教育、技能再提升等环节，而且这些环节一般不可跳跃。而人类社会在发展过程中，由于社会分工越来越细，传统的生产与教育一体化的模式被打破，生产与教育的相分离产生了学历证书和职业资格证书，以证明其受教育的经历与资格获取的证明，且这种证明都是基本上由第三方完成的。但由于生产与教育的实施主体不同，在技术发展进程中，往往会出现职业教育的发展滞后于生产的进步，这也就直接导致了除正式教育之外的第三种教育类型的出现，即继续教育或培训，以弥补教育与生产双轨导致的不同步问题，当然，这也导致了学历证书认证体系和职业资格认证体系的双轨制，我国在国家资历框架尚未出台的大背景下，这种现象目前还比较突出。
（二）职业标准体系与资格制度的“相分离”
我国的职业资格制度体系和职业标准体系在顶层设计上还缺乏互认、沟通与协调，这主要表现在专业技术人员的职业标准走的是一条路线，即主要是从专业体系自有的框架和逻辑界定职业资格认证的内容和标准，更加注重的是这个专业层面的能力、水平与素质；而技能人员的职业资格标准走的是另一条路线，即主要从生产实际对岗位和技能提出的要求来界定职业资格的内容和标准，更加注重的是岗位需求的理论体系和实操体系。同时，由于我国长期以来都没有建构起学历教育与职业资格对等的参照体系，专业教育标准和职业资格标准也就缺乏衔接的“过路桥”，进而导致学历证书与职业资格证书长期处于相分离的状态，学生的能力素质培养与市场真实需求之间的矛盾也就日渐凸显。而产生这些问题的原由，最根本的在于职业资格、学历学位、继续教育与培训三者之间缺乏统一的衡量标准体系，导致三者之间无法实现融通。
（三）职业资格证书与学历学位的“两条线”
从国际通用标准体系来看，职业资格证书、学历学位证书、继续教育培训有关证书等的获取，既需要国家和有关政府部门自上而下的进行顶层设计来推动并组织实施，也需要相关行业组织、社会团体、高校、权威性企业自下而上的参与认证，且诸多国家的行业组织、社会团体、高校、权威性企业等具备认证的能力和权力。而我国目前的职业资格证书与学历学位证书的获取是两条腿走路，职业资格证书更多的是由政府人力资源部门实施，学历学位证书是由政府教育部门实施，继续教育培训有关证书的获得涉及职业资格的也是由人力资源部门颁发，涉及学历学位的也是由教育部门颁发，职业资格证书的市场化、社会化程度较低。而实际上，行业协会和高校等熟悉行业发展动态及职业资格细节，具备参与职业资格认定甚至证书颁发的能力，但在我国现行的框架体系下，其还尚不具备证书认定和颁发的权力。
（四）职业资格证书与国际资格的“难互认”
印度提出建立国家资历框架是从2007年开始，并于2008年召开多次国际会议，邀请世界各国代表共同商讨印度国家资历框架的建设，意在借鉴其他国家的有效经验，快速而准确地建立符合印度国情的资历框架。2009年，印度宣布开发国家资历框架。2012年9月，印度国家技能发展协会颁布了国家资格框架，框架也是在借鉴发达国家资历框架基础上搭建的，内容涵盖国家职业标准、学习成果认定、资格晋升途径、学分认定累积与转换等。学习成果认定是对学习者在接受学历教育或非正规学历教育先前学分或学习成效、资格证书的认定，为学习者更好地进行进修或资格晋升提供生涯参考和课程选择。印度国家资历框架设计了从先前学习认定1 级至10 级的证书体系，包含国家能力证书系列、职业技术教育证书和普通高等教育资格，有效地将正式教育、非正式教育进行等值认定，学习者可以选择任一途径进行资格或资历的晋升，只要根据学习成效的描述，达到规定的层级能力标准，即可以获得相应的证书。而证书体系的获得，又以学习量和学分框架为基础，学习量和学分的累积与转换是特定层级和职业技能证书获取的基础性条件。如要获得六级能力证书，理论部分就需要450小时和550 小时的学习量。学分的累积与转换也是弹性的，主要目的在于便于学习者以模块化课程的学习来积累学习，以推动学习者能够持续地接受教育与培训，从而获取更高级别的证书与资格。总的来看，印度国家资历框架的设计理念基于学习者多元贯通、无缝衔接的需求，促进了普通教育、职业教育、人力资源市场之间的关联，建立起了顺畅的学习通道，为学习者持续地学习并获取相应资格建立了保障。
1.4 统计学分析 采用SPSS 20.0统计软件对数据进行统计分析，均数±标准差以表示计量数据，采用百分比表示计数数据，两两对比方法主要为t检验、χ2检验，采用直线相关性分析，P<0.05为差异有统计学意义。
职业资格最初作为行业或岗位准入的要求，最初只是人力资源部门的职能，资格框架的设计与界定也是由人力资源部门来实施的。但各个国家在职业教育的发展过程中，学历教育、职业教育和继续教育与培训的矛盾日益显现后，国家资历框架的顶层设计便提上日程。而此时，职业资格框架即只能成为国家资历框架的子框架，其变动与改革要与国家资历框架统筹设计与实施。比如英国就是走的这样一个过程，先设计国家职业资格框架，实施到一定程度逐渐无法满足社会需求时，再统筹设计集国家职业资格、通用国家职业资格和学历证书三位一体的国家资历框架，后续的修正与实施也都是三个子框架一起变动。
二、基于国家资历框架的职业资格制度国际经验
国家资历框架的一个重要功能就是通过建立标准体系，促进各类资历的累积、沟通、衔接与转换，使各类型教育、培训、实践等具有权威的参照系统。实际上，各个国家在设置资格等级时，基本上大同小异，大多设置在8-10 级，且每一级都有相应的描述，并且与之相应对学历教育、非学历教育均通过学分计量与之相对应，而且大部分国家都以学分的方式来实现不同历次之间的衔接与转换，以确保职业资格和其他资历之间等值的合理性和科学性。比如英国资格等级为8 级，其中通用国家职业资格证书为3 级，国家职业资历为5 级；澳大利亚资历等级为10 级，其中资历类型为14 个，职业教育与培训为8 级，学校教育和高等教育为10 级；印度等级为10 级，其中不包括先前学习认定共有8 级，学历教育为10 级。职业资格证书与学历教育、教育与培训等并非是一一对应关系，而是有一定的断层，但从最低级到最高级其是对应关系。比如英国学历证书和通用国家职业资历的4-6 级，对应的是国家职业资历的4 级（高级），澳大利亚的资历8 级，对应的是资历类型10-12 级，职业教育及培训的研究生证书和研究生文凭，学校教育和高等教育的荣誉学士学位、研究生证书、研究生文凭。
（一）英国的国家资历框架
英国是建立国家资历框架比较早的国家之一，从20世纪80年代末期开始，英国政府就开始注重终身教育，并着手研究与建构资历框架。1997年，英国成立了资格与课程委员会（QCA），主要任务就是建立完整的教育与培训体系并对课程、考试、评价和资历证书进行开发与认证。2000年，英国出台了只包含5 个等级资格的资历框架，2003年进行了修订，划定了从入门级到第8 级的等级资格，并于2004年9月1日起正式实施，英国的国家资历框架（NQF）基本形成[4]。新版本将学历证书、通用国家职业资历（GNVQ）、国家职业资历（NVQ）三者纳入统一的体系之中，并能够实现互认、衔接和相互转换，其依据是学者的知识理解能力、应用行动能力、自治力和责任感三个维度上的界定。新框架的三维九级体系是英国国家资历框架的基本体系，它既有通用国家职业资历和国家职业资历上的从简单到难的晋升，也有依据学时积累而设的学历的晋升，而且三者之间在标准的设定上具有统一性，相互之间能够转换与变换晋升，方便不同类型的学习者根据需求进行学习与提高。
（二）澳大利亚的国家资历框架
澳大利亚国家资历框架的雏形是1990年设立的高等教育名册，1995年正式发布资历框架，该框架共有11 个资历级别，后又分别于2004年加入了副学位（第6 级）、2005年加入了职业研究生证书和职业研究生文凭（第8、9 级）。2011年又发布了修订版，由原11 级降为10 级，将7 级的荣誉学士学位、9 级的研究生文凭、职业研究生文凭共列为8级[5]。澳大利亚现实施的资历框架将学校教育、高等教育及职业教育打通，资历级别为10 级，资历类型为14 种、职业教育和培训从最低级第一级证书、二级证书、三级证书、四级证书、文凭直至研究生，学校教育和高等教育则从高中毕业证书开始，后续分别为文凭、进修文凭、副学士、学士学位、荣誉学士学位、研究生证书、研究生文凭和研究生证书、硕士学位、博士学位，这种类型都是按照从低到高的顺序分别予以对应，资历级别标准和资历类型指标都以知识、技能和应用三个总维度为衡量标准，每一个维度下又进行细分，对知识、技能、应用分别予以描述，从而使学习者明确学习的目标及应掌握的知识、技能、能力和要完成的任务。并且，资历的衔接均通过学分予以兑换，衔接的途径或者是直接将学分兑换成更高一级的资历学习资格，或者是将部分学分兑换成新的资历的一部分，能够减轻学习者的重复学习和时间成本。学分的申请、评估、认证均由专门机构负责，并有完整的操作流程。
（三）印度的国家资历框架
随着我国“走出去”战略向纵深发展，中国参与国际市场、生产分工和技术标准制订的能力与需求也越来越强，我国职业资格证书与国际相关资格认定的对接与并轨需求也就越来越强烈。但从总体上来看，我国能够被国际认可的职业资格证书的总量还不够多，比如在工程教育领域，伴随中国向《悉尼协议》的逐渐靠近，结构工程师、建筑师等工程领域的职业资格证书的互认已经有所进展，但在其他工程教育领域的职业资格证书如安全工程师、电气工程师等还难以互认。目前，我国现已与46 个国家和地区签订了学历学位互认协议，其中，“一带一路”国家24 个，但由于我国尚未打通学历学位与职业资格认证之间的通道，虽与英国、新西兰等国家开始启动职业资格互认的有关工作，但由于体系和标准上的障碍，目前仍然进展缓慢[3]。
三、基于国家资历框架的职业资格制度国际特点
本文选取的有关国家资历框架，既有发达国家，也有发展中国家，它们在建构基于国家资历框架的职业资格制度中既有细微的区别，但更多的是共性化的内容，只是在设计时基于本国一定的国情和教育特点。
（一）职业资格顶层设计不断完善
在推进“三农”问题解决的过程中，我国农业产业化水平不断提高，农村市场化程度不断提升，因此，我国农村金融在理财产品和服务、金融信息咨询、信用贷款、担保和资本市场等方面需要更多的服务。但是，农村传统金融模式占据主导地位，信贷产品少，其他消费性金融产品少，不能满足新时期农户在住房、就医、求学等方面的消费性需求。
（二）职业资格等级设置衔接顺畅
自上世纪八九十年代开始，国家资历框架的建设开始兴起，澳大利亚、印度、德国、英国等国家逐步建立并运行了国家资历框架，经历20 多年的发展，这些国家已经形成了比较成熟的国家资历框架体系。截止目前，全球约有150 多个国家和地区正在运行或酝酿国家资历框架，我国应从这些已有的经验中进行借鉴，尽快建立符合我国国情的国家资历框架。
耿马灌区点源退水主要为耿马县生产生活退水，这部分退水经污水处理厂处理后以点源形式排入南碧河支流，最终汇入南碧河；灌区面源退水主要为农村生活面源及农田面源。根据对耿马灌区范围内现状年（2017年）和规划年（2030年）的污染源排放情况进行统计和预测，计算出灌区规划年较现状年入河污染源增加情况如表1。
（三）职业资格标准重视通用功能
职业资格的获取除了有组织实施和认定部门之外，各个国家在建立资历框架的同时，都充分认识到了资历的质量保障，一般都设有专门的几个机构同时负责职业资格质量评价和监督，而且都非常严格。英国由专职的资历局，普通、继续教育与培训质量保证局，高等教育委员会，贸易和职业质量委员会等负责质量保障和评审；澳大利亚由国家职业教育和培训规范局、高等教育质量和标准署负责；印度由国家级指导协调委员会和地方和行业技能委员会专门负责推进国家资格框架的实施。
（四）职业资格质量评价监督严格
国家资历框架的建立最根本的作用在于设计一整套以职业能力标准为核心的认定系统，学习者的能力衡量又是资历框架中最最核心的内容，它具体体现在通过设计专业化、模块化、国际化和层次化的体系，让学习者通过学习获得受益人职业资格标准，从而促进和规范劳动力市场，为经济社会发展、行业进步、科技进步、企业生产、劳动就业等提供能力上的保障，而学习者能力的体现又以职业资格证书为标志，间接地会对整个薪酬体系提供参考。而要在不同职业资格间实现能力上的通用认知，就必然要设立通用能力标准体系，注重不同职业资格获取者在能力上的均衡表现，以上国家大多数在设计职业能力标准时，都有一整套通用能力描述。比如印度6 级高级技师，基本要求为掌握工作所需的知识和实践，拥有广泛的专业技术技能；专业知识为具备某一工作或学习领域内的理论知识；专业技能为具备认知和实践技能以解决相应的工作或学习领域的问题；核心技能为具备相应的数学计算能力、数据采集、信息组织、逻辑思考和沟通能力，具备一定的社会和政治理解力；责任为对自己和他人的工作、学习负有完全责任。此外，各个国家基本上都以学分作为职业资格获取的基本计量单位，认证转换和衔接沟通的主要依据也是学分。
其中， m为PI的长度，tk (1k m)是PI的所有项目中其支持度最大的单项目，Iq为PI的所有2_子项集至(m-1)_子项集中其支持度最大的子项集.
四、基于国家资历框架的职业资格制度建构路径
（一）充分利用我国已有建设基础
国家资历框架的设计与实施是牵涉到数以亿计民众的重大国家政策，也是一项长期性、复杂性和系统性工程，需要统筹考虑国家教育结构、人才结构和产业结构，最大限度凝聚各方共识、形成共同推动发展的合力。我国目前已经着手研究并在部分地区实施学分银行计划。目前，已制定了10 级学习成果框架，组织机械、邮政、物流、煤炭等行业完成了670 余个认证标准开发，成立了包含30 多个单位的学习成果互认联盟，建立了70 家学习成果认证分中心，包含550 多万个账户。上海市于2012年7月建立了国内第一家终身教育学分银行，面向全体市民，开展学历教育、职业培训和文化休闲教育方面的学分认证和转换工作，形成了覆盖全市20 个学分银行分部和68 个高校网点，为321.6 万学习者建立了个人学习档案，积累学习成果超过6000 万条[6]。广东省研制了7 级资历标准体系，并在2017年发布了国内第一个省级标准——《广东终身教育资历框架等级标准》。这些有效经验应当说都是我国建立国家资历框架的良好开端，所积累的经验对于从地方上升到国家层面建设资历框架具有重要的借鉴意义和价值。
（二）科学界定职业资格制度定位
科学地界定职业资格制度的功能定位是建立国家资历框架的首要任务，我国建立国家资历框架，要充分考虑我国的国情与教育制度的设置，稳妥地推进并吸收借鉴世界各国的成功经验。建设定位上要体现协调性，使普通教育、职业教育、高等教育、继续教育等各级各类教育之间能够沟通衔接，为学习者搭建弹性灵活的终身学习阶梯；要体现终身性，帮助学习者适应变化快速的行业与岗位，充分考虑学习者的经济利益、职业尊严和生活质量，促进他们学习成果、工作经历、实践经验的转化、认定、积累和转换；要体现融通性，使资历框架体系与人力资源市场之间建立有效衔接，重点服务于市场对技术技能人才的需求导向和人的可持续发展的保障，提供学习者的自我提升学习路线图，为教育和培训机构提供以市场实践为基础的质量标准，为用人单位提供以市场使用价值为根本的人力资源配置；要体现通用性，积极融入国家人力资源市场和国际职业资格认定标准体系，充分与已建立国家资历框架的100 多个国家进行充分的沟通与协调，以我国资历框架建设为契机，实现我国与世界各国职业资格体系的对接，提升我国人力资源在全球流动的广度和深度。
(1)污泥在氮气气氛下的热重分析表明，污泥的热解过程分为三个阶段：污泥结合水和少量外在水分析出阶段、有机物分解和挥发分析出阶段以及残留有机物、矿物质和焦炭分解阶段。
在初中语文作文测试中，由于是对综合语文素质的考查，要求学生在“标点、字迹、别字”等方面都能够做到经过应用，不出错。这既是对学生综合能力的考查，也是对学生语文学科素养的基本要求。在平时的教学过程中要重视标点符号的使用，区分它们的作用。在写作过程中，要正确使用标点符号；避免文章脏乱、字迹潦草；避免使用错别字；在要求自拟标题或补充标题时，要求补全文章的题目。这些细节如若不注意，都是扣分点。
（三）顶层设计资格资历等值等级
国家资历框架的建立最核心的内容在于资格框架的等级结构和等级标准，其是引导学习者进行不断学习、终身学习的指挥棒，也是学习者为了实现资格晋升和技能提升的最重要衡量体系和动力来源。我国在建构国家资历框架体系时，要充分借鉴世界各国的现有资格资历设置等级及具体描述要求，一是注重需求性，从我国经济社会发展的实际情况出发来设计资格，资格条件具有一定的区分度，以不断满足现代产业体系的各类技术技能人才需求；二是要注重等值性，职业资格证书与学历资格证书要具备对应关系，促进普职的融合与等值化，可以借鉴印度等国家的经验，在职业教育上设立职业学士、硕士、博士，打通职业教育的向上序列，大力推进资格的整合和融通；三是要注重开放性，职业资格证书的获得不拘泥于是否接受正规教育或非正规教育，以实际知识与技能描述的目标与内容为准绳，多路径、多方式地为学习者提供认证可能和资格升级的条件；四是要注重科学性，以职业成长和发展的规律为依据，资格等级按照从低到高到专家的序列进行设计与推定，每一个等级阶段的能力、行动领域和学习内容都要有准确和科学的标准描述，不可以模棱两可或似是而非。
（四）统筹考虑沟通衔接转换办法
实现资历资格间的沟通衔接是国家资历框架的重要指向之一，我国从20世纪90年代开始即开始推行“双证书”制度，而从2019年开始，教育部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，也就是1+X 证书制度的试点，试点职业技能领域主要面向现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等20 个技能人才紧缺领域，试点院校以高等职业院校、中等职业学校（不含技工学校）为主，本科层次职业教育试点学校、应用型本科高校及国家开放大学等积极参与。1+X 证书制度试点，实际上对于学历证书和职业技能等级证书所包含的学习成果认证、积累与转换，促进书证融通具有重大意义。我国要在试点的基础上不断总结经验，分类探索学历（学位）与职业资格证书的沟通衔接办法，学生通过在院校的理论与实践学习、技能与技术学习，在毕业时只要其学分达到学历（学位）和职业资格证书所规定的学分，就可以由教育主管部门和职业资格管理部门同时授予相应证书。同时，依托学分银行的作用，对于许可类的职业资格，认定其先前学习成果，补充未完成学分即可获得相应证书，这样不仅可以大大节约学习者的时间和资金成本，也可以大大减轻他们的重复学习和劳动。
（五）建立职业资格考评质量机制
国家资历框架是项复杂性工程，它的实施也是一项庞大的工程，严格的质量监督机制是保证证书“含金量”的关键所在，虽然目前我国还没有出台框架体系，但是必须要未雨绸缪，提前规划。一是要强化立法。加快修订我国的《职业教育法》《高等教育法》《国家学位条例》以及《高等教育自学考试暂行条例》等相关法律法规，尽快出台《终身教育法》，为国家资历框架的建立和实施提供法理依据；二是要建立专业化的质量监督机构。专业化的质量监督机构主要负责国家职业资格证书质量监督评估的标准体系的建立，负责国家资历框架体系的实施、评估与监督，接受学习者的申报、申诉、举报等事宜，确保国家资历框架在实施过程中的合法性、公开性、公平性和公正性；三是要引入第三方评估力量。引入专业化的第三方评估力量定期对国家资历框架的实施过程和结果进行评估，及时发现实施过程中的漏洞和问题，定期为政府部门、行业协会等提供专业化的意见和建议，确保框架体系的及时调整与修正。
参考文献 ：
[1]国务院印发《国家职业教育改革实施方案》[N].人民日报，2019-02-14.
[2]纵荷.140 项职业资格被纳入国家职业资格目录[J].商业文化，2017（27）：59.
[3]人民网-教育频道.教育部：与46 个国家和地区签订学历学位互认协议[J].中国校外教育，2017（4）：172.
[4]李庶泉.英国国家职业资格证书制度改革的取向[J].职教论坛，2016（28）：81-86.
[5]余小娟，谢莉花.澳大利亚资格框架中资格通路的形成与实施[J].职教论坛，2017（16）：84-91.
[6]李惠康.上海市终身教育学分银行的构建[J].开放教育研究，2012（1）：46-49.
作者简介 ：李浩泉（1978-），男，广东东莞人，东莞职业技术学院助理研究员，研究方向为职业教育、学生教育管理；陈岸涛（1954－），男，广东开平人，华南师范大学马克思主义学院教授，研究方向为职业教育。
基金项目 ：广东省教育科学规划课题（党的十九大精神研究专项重点课题）“思想政治工作与广东改革开放的历史演进”（编号：2018JKSJD24），主持人：陈岸涛。
中图分类号 ：G710
文献标识码： A
文章编号： 1001－7518（2019）08-0144-06
责任编辑 刘扬军
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