国家知识产权政策体系建设之语境与维度——基于促进自主创新能力建设视角，本文主要内容关键词为：维度论文,语境论文,自主创新论文,体系建设论文,能力建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
近年来，一系列重要政策纲领性文件中关于建设创新型国家方略的提出和阐发，标志着中国经济发展阶段性目标的历史性转换，创新驱动已成为中国当前及未来发展的主旋律。作为激励和调节知识产生与交易，鼓励和保护创新的基本制度形态，知识产权政策对创新发展有着重要的制度支撑和政策保障作用。入世以后，我国先后制定、颁布和实施了一系列与激励创新相关的知识产权政策，但是相关计量研究结果表明，知识产权政策对中国技术创新的积极作用尚未充分发挥，甚至存在消极影响[1]。新时期，创新型国家建设的历史任务对知识产权制度设计提出了更高要求，以促进自主创新能力建设为重心，建构和完善国家知识产权政策体系的时间窗口已经开启。
政策体系构建是一项复杂而艰巨的系统工程，需要加强研究，努力对接政策理论与具体实践，充分把握国家知识产权政策体系建设的现实语境与考量维度，使之获得可靠的政策科学基础，更加理性、科学和富于实效。
1 国家知识产权政策体系建设之现实语境
作为一种“社会的”公共政策集合体，知识产权政策体系建设必然受到一定时空条件的影响。特定的现实语境决定了一国知识产权政策体系建设命题的出发点和路径空间。当下中国知识产权政策体系存在于以下语境之中：
1.1 提升自主创新能力的内在需求
转型发展、创新驱动的内在迫切需求开启了中国知识产权制度变革与政策创新的窗口。当前，中国已经进入到经济社会全面转型的新历史时期，经济结构呈现整体性加速跃迁，过去三十年投资拉动型经济增长方式的不可持续性决定了中国必须走自主创新、技术追赶的转型道路。与此同时，历经多年发展，中国自主创新能力在原来普遍薄弱的基础上已经有所提高。经济日报《2011自主创新年度报告》数据显示，全国研发投入和资源总量持续增长，企业创新主体地位有所加强，创新型企业对行业发展和科技进步支撑作用明显，对国民经济发展贡献日益显著。相当一批创新型企业如华为、中兴通讯形成了较强的核心竞争力[2]，在全球范围获取和整合创新资源。
尽管仍然存在一些薄弱环节和深层次问题，但中国自主创新能力建设已经跨入快速跃升期，经济建设对本土创新能力的需求也从原来的模仿创新、集成创新提升至原始创新层面，这就要求中国推进与经济发展方式转型及创新能力变化相匹配的制度创新，改良、重构现有知识产权政策体系，政策重心应当从权利保护转换到激励创新和产权运用方面，关注点应当从知识产权数量累积转变为追求品质提升，以适应现阶段经济发展的要求。
1.2 限制自主创新政策的外部约束
作为技术后发国家，中国自主创新政策受制于外部国际环境约束。在以民族主义、国家利益为主导型文化的既定国际关系范式中，经济全球化与知识产权制度趋同化、一体化限制了民族国家政府的行为与策略，禁锢了曾被发达国家成功运用的政策空间，后发国家的自主创新早已不能简单复制先进国家在知识产权制度幼年时期的历史经验。解决中国自主创新问题的规范需求，与传统国际法律规范供给以及知识产权出口国的利益要价之间存在日益明显的张力。
一方面，全球化下的知识产权制度趋同侵蚀和限制一国政策制定的主权，从而削弱了政策制定的灵活性。以WTO一揽子协议为例，TRIPS协议国民待遇原则和强制许可规范、SCM协定关于R&D补贴的相关条款、TBT协议对构建技术标准之规定、TRIMS协议对限制知识产权投资的禁止性规定等制度因素对中国创新政策形成了刚性约束，决定了政策体系的合法边界。如学者所述，“全球化并没有导致边界的消失，而是使关于边界具有何种意义的决定不再由国内民主程序产生，何种主体以及何种事物在什么条件下能够跨越边界都逐渐由国际法规制[3]。”
另一方面，在各国利益深刻歧异的宏观背景下，全球经济竞争的加剧激发了发达国家的危机感与霸权主义，其极力维持自身竞争优势，试图从制度层面踢倒后发国家迎头赶上的梯子。以2010年美国国际贸易委员会(USITC)对中国自主创新政策的332调查为代表，发达国家通过单边调查、双边磋商以及威胁向WTO起诉等各种手段，以违反WTO非歧视原则和一揽子协议下的限制性规定为由，频频打压发展中国家与激励自主创新相关的知识产权和竞争政策，致使后发国家自主创新的政策空间日渐逼仄。
1.3 知识产权政策复杂化发展
全球化和知识经济引起了分配方式和控制力的变迁，知识产权政策也随之成为国际舞台及一国内部最具利益纷争与政治争议的话题。科技竞争、产业发展、文化教育、对外贸易、公共健康、环境保护等领域的各种话语形塑着知识产权政策的制定与实施，与资源配置及利益分配密切相关的知识产权政策问题日益复杂。
在决策主体层面，对知识产权问题的关注以及传统体制下国家经济和行政资源分布的不均衡，导致政策决策机构不断增加。以技术创新政策为例，与科技发展关系密切的科技部、国家知识产权局等部门以及掌控经济和行政资源的国家经贸委、国家工商总局、财政部、国家税务总局等40多个机构均先后独立或参与颁布相关的技术创新政策[4]。目前，中国知识产权政策的制定与执行总体上呈现主体多元、权力分散、中心下移的局面，垂直的集中决策已不足以应对主体间的水平互动，单纯命令开始让位于决策商议，知识产权话语权已不再是某一群体的独断产物。此种变化是政策制定民主化及科学化进程的必然要求，但同时也带来了决策主体之间的沟通互动与信息共享减少，知识产权政策体系向外部开放的压力加大，政策制定碎片化、速度放缓、效率降低等影响。部门利益之争又进一步加剧了知识产权政策话语权分布不均衡。
在政策相关者层面，社会利益结构日益分化的背景下，知识产权政策涉及各种复杂的利益链条，直接影响到众多可见或隐蔽的政策相关者，既具有组织优势、信息优势和财政优势的利益集团[5]，也有不易集团化的分散个体；既有私营部门的公司行为体，也有社会领域的非政府组织行为体。按照政策分析渐进主义的理解，政策是社会中无数社会团体“释放和吸收”(give-and-take)的结果，是各党派、利益集团及垄断资本集团互相斗争、相互妥协的过程[6]。各种政策相关者代表不同利益，有着不同的价值偏好，所关注的政策问题呈发散状态，对权利话语的渴求使其按照自身需求与偏好，通过各种制度化途径或非制度化途径自下而上地介入、影响、干预知识产权政策的制定与实施过程。
就政策制定过程而言，知识产权政策体系是一个复杂的开放系统，处于与外部环境交换物质、能量、信息的生态过程，不可避免地受到各种力量的影响和左右。按照戴维·伊斯顿[7]的定义，公共政策就是对社会价值的权威性分配。知识产权政策的提出、制定、实施就是相关利益主体就政策资源和决策利益分配互相博弈和角力的结果。知识产权政策主体及政策相关者的泛化、利益诉求的多元化及利益博弈的不确定性等因素导致了政策制定过程的复杂化，并使政策制定结果表现出不确定性和偶然性。如学者所述，在知识产权政策制定过程中，知识产权从来不是唯一需要考虑的因素，有时甚至不是最重要的因素[8]。
2 国家知识产权政策体系建设之考量维度
作为一种社会治理手段，一国的知识产权政策深刻地镶嵌在特定的历史背景、社会经济背景以及非对称结构的国际知识产权体制下。同时，“政策本质上是一种姿态，一旦确定下来，有利于构成一种情境，未来的一系列决定都将在这一情境中做出”[9]。国家知识产权政策承担着营造创新行为所需情境和背景的义务，为了在有限时间域和空间域下实现激励自主创新、促进社会发展的总体目标，知识产权政策体系建设必须具有多维度的政策情境考量。
2.1 产业维度
产业维度考量源自知识产权制度的激励功能，反映的是国家知识产权政策体系的效率取向和效益价值追求。经济转型的迫切需要决定了当前中国不能依赖自然增长，而必须通过政府推进来实现创新驱动。但是，国家作为一种官僚体制，有着天然的行政化、功利化倾向，完全由国家包办的技术研发和创新，无法真正激发社会创新精神[10]。创新型国家建设需要充满创新活力和竞争动力的产业基础。通过制定适宜的知识产权政策，充分发挥知识产权制度激励创新的作用，调动市场动力，推动产业创新才是创新型国家的建设之道。因此，现阶段国家知识产权政策体系应当将大幅度提升产业科技创新能力作为首要考量，通过对特定产业、特定产品、特定技术的选择性扶植以及对产业组织形态的调控，引导资本和劳动力流向，发挥知识产权政策对市场主体自主创新的推动和导向作用。
知识产权政策以产业结构、行为及其成果作为政策对象，通过权威性价值分配深刻影响着产业的行为选择和行为方式。对国家知识产权政策体系建设的产业维度把握，可以作如下理解：
(1)找准产业创新需求。现阶段中国自主创新能力建设采取自上而下的政府主导型发展模式，而当下中国知识产权政策过程主要反映为权力精英对社会利益的综合与表达，政策主体同时承担利益聚合与利益表达的责任，通过政策权威来实现政策决议，难免造成政策设计与创新主体实际需求之间的脱节。此外，创新主体与知识产权政策主体之间对自主创新的认知可能存在差距。国家知识产权政策体系的建设应当找准创新主体的现实需求，并建立协调机制，实现“自上而下”的政府主导知识产权政策与“自下而上”的创新主体政策要求之间的匹配。
应当看到，现阶段中国自主创新呈现主体复杂、需求多元、能力不均的局面，区域差异、产业差异使得各地、各产业的自主创新从内涵到形式都表现出显著的多样化特征。不同区域和产业实现自主创新的目标、着力点和手段各有不同，并对知识产权政策有着不同需求。知识产权政策体系设计必须建立在把握不同产业差异化需求基础之上，那种先验地把一国所有产业视为无差异整体，适用完全一致政策的做法无疑会削弱政策效果，损害创新效率。
(2)促进产业创新能力提升。产业维度的国家知识产权政策体系应当重在促进产业自主创新能力提升，而非知识产权数量单纯增长。以专利申请为例，近年来全国各地相继出台各种专利申请补贴、奖励政策，带来了专利申请量和授权量的井喷，但是量大不等于质优，也不代表创新能力的实质性提升。不分类型、不看质量的泛化资助方式诱发了垃圾专利等问题，偏离了政策设计的初衷。在促进产业创新能力提升方面，国家知识产权政策体系应当有所为有所不为。应当把握介入市场激励的时机与力度，着眼于营造有利于产业依靠技术创新逐利的政策空间，“形成可持续发展的激励机制”[11]；应当关注技术扩散和技术应用等产业技术创新过程中的薄弱环节，通过政策安排保障创新主体的预期收益，减少技术变迁的外部性；应当避免重数量轻质量、重政绩轻效益、重短期效益忽视长期效益的“面子”指标，使自主创新与自主知识产权从口号变成实实在在的产业核心竞争力[12]。
2.2 社会维度
如果说国家知识产权政策体系的产业维度考量体现了知识产权政策的效率取向，那么其社会维度考量反映的则是知识产权政策的公平取向和正义价值追求，其理论出发点源自知识产权制度约束功能。知识产权制度具有两面性，在激励创新、增进社会福利的同时，因垄断带来的损失得由社会承受。尽管政策制定者利用政策资源服务于产业和私人利益是不可回避的事实，但政策运行的合法性基础仍然在于其公共性的价值诉求和行动取向。作为社会政策，知识产权政策的制定同样需要在各种利益冲突之间达到某种均衡，以保证政策顺利实施和经济稳定发展[13]。知识产权政策体系建设中社会维度考量的意义在于，通过知识产权制度的约束机制实现公共利益和私人利益的动态制衡，规范滥用知识产权排除和限制竞争、阻碍创新的行为，不使产业和个人利益无约束地侵入社会公共利益[14]。因此，国家知识产权政策体系在激发产业创新的同时，必须兼顾社会利益关系调整，平衡激励创新与知识产品获取之间的关系，实现全社会协调发展和社会价值分配的合理性。
社会维度的国家知识产权政策体系应当考虑下列因素：
(1)政策适度。知识产权作为私权往往以限制乃至剥夺社会公众对相关知识产品的使用与传播自由为代价。知识产权政策体系设计在确保知识专属性和创新回报的同时，应当注意保护力度不能过高，以免因为赋予知识产权权利人太强的垄断势力而造成市场扭曲和资源配置失衡，从而抑制创新。
(2)利益平衡。政策制定往往容易受到各种强势利益集团的左右。国家知识产权政策体系既要以激励自主创新为首要任务，也应考虑对社会整体福利的关怀，在发挥政策杠杆作用的同时，还需要关注不易集团化分散主体的利益。
(3)效益均衡，即建立成本效益均衡的知识产权政策体系。公共政策是一种在市场解决问题时社会成本过高情况下作出的替代选择，但政策体系的建构、改良同样也会带来额外的社会成本。因此，促进自主创新能力建设的知识产权政策体系设计应当在成本收益方面作出考量：政策确立、实施所带来的未来发展收益应当高于现实支付成本。
总之，知识产权政策体系是一个复杂的目标体系，在当下中国经济与社会发展模式的预设结构下，其策略性选择是通过促进自主创新能力建设实现全局性和整体性利益。因此，社会维度的公共福利考量必不可少。
2.3 全球维度
国家知识产权政策体系全球维度考量的理论基点是知识产权政策的外向性。知识产权政策外向性的特质既体现在政策目标中，也意蕴在一国知识产权政策的外部联系性之中。在政策目标方面，知识产权政策应当有利于增强产业国际竞争优势，促进中国企业在全球产业链上的利益与价值提升。在外部联系性方面。全球化背景下，一国知识产权政策被嵌入国际机制中受其控制，政策制定不再只是一国内部的制度安排，而是与国际经济、科技、文化交流紧密地联系在一起，并与他国政策相互影响、相互依赖。因而，国家知识产权政策体系的建设应当具有国际视野，不仅要以促进本国产业创新和经济、社会发展为宗旨，还要考量国际环境，把握制约因素，信守国际条约，遵循国际惯例。
全球维度下国家知识产权政策体系的建设应当着眼于以下要素：
(1)知识产权政策与国际公约、国际惯例的契合性。贸易及知识产权保护的国际机制深刻地影响、约束一国知识产权政策体系的建构和运行。国家知识产权政策体系应当以相关国际准则和国际惯例为规范，如贯彻国民待遇原则，对境内外资企业施以相同的知识产权政策待遇[15]。在与国际公约、国际惯例相契合的前提下，再尽可能以较低的社会成本实现激励自主创新的既定目标。
(2)知识产权政策在提升产业全球竞争优势方面的支撑性。中国应当注重增强产品贸易和技术许可活跃度相关知识产权政策的制定，鼓励关键性高新技术产业装备进口，出台产品出口等相关技术支持政策，扶持企业通过质量改进、工艺革新及成本控制，使产品克服技术障碍，满足海外市场需求和技术标准，促进产品附加值提升，改变不对称的国际分工。
2.4 协同维度
国家知识产权政策体系的协同维度考量源自知识产权政策运行的复杂性。政策系统的协同维度是政策体系科学性与规范化程度的反映，也影响着知识产权政策体系整体目标的实现效果。当前，中国经济发展方式转型的迫切性日益凸显，国家知识产权战略实施工作向纵深发展，各种与创新相关的知识产权政策制定颁布正处于活跃期，但尚未形成系统的有机体系。各知识产权政策制定主体有着不同的决策权威和自主性，在制订政策时相对独立，决策目标结构序列各异，缺乏相互支持，存在政策结构断层和功能失衡，政策间协同作用难以形成，影响了政策合力的形成、政策整体功能的有效发挥以及政策资源的合理配置。建立国家知识产权政策体系协同运行机制是解决上述问题的关键所在。
国家知识产权政策体系的协同运行可以从以下方面着手：
(1)政策目标协同。政策目标之间的冲突必然会影响政策体系功能的发挥，导致政策体系效力锐减。一直以来，中国知识产权政策目标主要有鼓励知识产权申请和知识产权保护两个方面，但两个显性目标之间在激励创新方面存在隐性冲突。相关研究结果证实，权利界定目标能够显著促进技术创新绩效提高，但是侵权惩戒却会限制技术后发国家的创新绩效[16]。当前，中国自主创新能力建设已经跨入快速跃升期，经济建设对本土创新能力的需求也从原来的模仿创新、集成创新提升至原始创新层面，政策重心应当从权利保护转换到激励创新和产权运用，关注点应当从知识产权的数量累积转变为品质提升。知识产权政策体系目标设计应当以此为出发点，并在国家层面上协调各类知识产权政策目标，使其协同一致。
(2)政策主体协同。知识产权政策的制定机关涉及不同部门、跨越各个层次，政策主体之间横亘着组织界线，有着自身系统的利益要求和政策思路，各自为政、政出多门时有发生。有必要建立一个面向自主创新能力建设、各知识产权政策主体协同决策的机制，在政策计划制定过程中统筹安排、优化配置，避免政策交叉、重叠、断裂、错位、缺位与冲突。还有必要建立政策主体之间的信息交换机制，定期沟通决策信息和政策运行信息，确保政策选择合理及政策调整及时，使政策制定由简单分工转向联合互动。
(3)政策功能协同。国家知识产权政策体系是由多个部门制定的政策子系统组成的复杂系统，各决策部门由于分工不同、关注点各异而使得部门政策功能各有侧重，政策功能矢量指向各不相同，政策冲突与效能抵消情形时有发生[17]。在政策体系的宏观、中观及微观政策之间，涉及自主创新的分配性政策、调节性政策、激励性政策之间，各部门政策规章之间，都应当进行政策功能协调，逐步形成科学、合理、配套的政策体系。
总之，国家知识产权政策体系建设应当有着协同维度的考量，使各项政策在纵向层面上下衔接、彼此呼应，横向层面相互协调、彼此促进，形成一个促进自主创新能力建设的有机整体，并渗透到创新型国家建设工作的各个层面。
3 结语
国家知识产权政策体系的建设图景并无唯一答案。如Davis[18]所述，多数公共政策都是不同资源价值之间多次协商与竞争的产物，并不存在满足所有成员最有效的唯一选择。本文从促进创新能力建设角度，分析了国家知识产权政策体系设计时应当加以考量的部分环节和要素。鉴于各考量维度有着不同的价值追求向度，需要政策体系设计者在其中作出优先次序排列，并在此基础上进行智慧和理性的政策安排。知识产权政策问题的高度复杂性、政策设计者的有限理性和经济理性等因素均决定了完美的政策体系设计殊非易事，但我们仍然期待着合理、均衡、能有效促进创新型国家建设的知识产权政策体系的建构与完善。