试述西方国家国有经济的改革，本文主要内容关键词为：西方国家论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F1文献标识码：A文章编号：1006-2815(2006)02-0021-04
西方国家后工业化时期的社会转型过程，包含着技术基础、产业结构、社会环境以及国际交换的条件等诸多方面，国有经济成分的改革占有重要地位，通过近15～20年的改革，西方国家的国有经济已建立起新的运行机制和模式，其核心问题是政府职权的科学定位和市场原则的运用与完善，本文就此作些讨论。
西方国家大规模和高度集中的国有经济形成于工业化时代，随着科技的发展，其运行机制愈益不能适应现代社会的需求。到80年代初，许多西方国家60年代建立起来的“福利国家”的体制已经暴露出明显的弊端，导致了国家和政府的职权和义务不断扩大：政府制定经济政策、调控生产，国家掌握了大量的产权，对许许多多的产业部门的经济活动予以补贴，可以说，国家对经济的干预已大大超过了其主要职能。由此而来的是政府机构庞大，致使冗员充斥、官僚主义泛滥、滥用职权、腐败滋生，国有经济部门不断膨胀和臃肿，政府的开支在国民生产总值中的比重不断提高，美国由1968年的30.7％提高到1986年的36.5％，同期英国由39.3％到46.9％，德国由39.1％到49.4％，法国由40.3％到50.4％，日本由19.2％到33.7％。[1]
当然也不可否认，随着政府公共权利的扩大，近些年来西方国家在教育、卫生保健、社会救助等方面的条件也有了明显的改善，在相当大程度上消除了贫困，改善并扩大了基础工程，但仍然没有出现社会经济的繁荣。而且，随着早先曾是家庭和社会机构的许多职能转交给国家和政府，人们的基本道德价值观念进一步弱化，公民的社会责任感受到破坏，并由此导致作为现代社会主要资源的人的素质的下降。国家预算不堪重负，政府管理经济的低效率更进一步恶化了预算赤字和债务状况，高税收抑制了经济的活力，极大地限制了私人投资的积极性。80年代许多西方国家所表现的危机形势证明政府无法履行其职权的扩大，使社会失去生机和活力。这是要求改革国有经济部门的国内因素。
与此同时，国际形势也发生巨大变化，科技的进步、生产集约化和劳动生产力的极大提高以及全球化的急速发展，要求每个国家面对新的挑战作出及时的反应，保证并增强国家在日益增长的资本市场、信息、商品、服务和劳动力自由化条件下的竞争力，融入世界市场的一体化之中，这一切都要求释放被国家垄断资本主义束缚的生产力，刺激私人资本的积极性，充分发挥市场经济的作用。另外，信息技术手段的丰富和扩大，简化了政府的管理和监督的功能，推动结构的改革；私营经济和非盈利组织在公共服务领域比重的不断提高，也是促成国有经济改革的客观前提。
改革的主要目的，一是降低和减少对市场力量运作的障碍，保障经济的稳定和社会进步，提高国家竞争力；二是提高政府的效率，改善政府的收支逆差，建立有活力的机制和有利的社会环境。
在各主要资本主义国家里，由于国有经济部门的情况不尽相同，在改革的优先方向、速度、深度和方法上也都有着明显的差别。大致说来，英国、新西兰等国实行的是激进主义的改革，极大程度地分散国家产权，私有化程度高；日本、澳大利亚、墨西哥等国的模式是使市场力量获得更大的行动自由；美国、加拿大、瑞典和荷兰等国重在制度性的改革，调整政府的管理和调控职能。但不管改革的措施有多少差异，却都有共性和普遍性的原则，即转变政府职能，建立更为灵活的机制，与现代经济和社会的迅速变化相适应，政府或完全或部分地退出许多经济领域，资金按市场的原则重新配置。
分散和减少国家产权在各国改革中占有中心地位。私有化的进程开始于70年代末，英国最具代表性。值得注意的是私有化的部门首先开始于具有足够竞争力的不需要预先进行结构调整的部门，使之能在市场环境中顺利运作，加工业就是最早开始私有化的部门，到1994年达到高峰。接下来是能源部门，高潮是1995年。90年代下半期重点则转向运输业、电讯业和金融部门。私有化的基本形式是公开出售企业的股票。90年代末，经合组织国家国有经济已有1/2到1/3的股票通过出售转到私人手中。[2]
英国是最早实行大规模的非国有化的国家，撒切尔夫人执政时期，在很短时间就最低限度地将国有经济成分的产权转到了市场经济的轨道之上，从70年代末开始到1996年，国有经济中50个最大的企业都实现了私有化，共有95万个工作岗位。[3]
现在完全由国家控制的只剩下邮政业(现已在急剧的衰退中)、伦敦城市交通和民航管理部门。法国则是从80年代中期开始广泛实施私有化计划，改造了许多传统上占优势的国有经济企业，到90年代，越来越多的企业被纳入到私有化进程中。在经合组织所有国家中，由国家转手出让的经济实体的总金额1990年为248亿美元，1993年为437亿美元，1998年为860亿美元。就国别来讲，在整个90年代的10年中，英国共出售国有经济企业629亿美元，法国为322亿美元，日本为309亿美元，意大利为287亿美元。这一时期尽管各国政权在频繁更迭，但私有化的政策却从未被重新审视或有所改变，例如在英国，工党政府继续执行保守党政府的“鼓励私人投资的新倡议”(Private Finance Initiative)，其中包括私有化政策。
减少和取消国家对经济生活的干预也是各国对国有经济成分改革的普遍做法。近十年来，干预的弱化趋势愈益明显。包括运输业(首先是汽车和航空业)、银行业和金融服务、保险业、电视业、电力工业、天然气供应等在内的许多部门都已经取消了国家的严密监控，遵循以市场为导向的方针进行运作。政府对经济干预的弱化是通过减少对价格的控制、放宽市场准入条件以及加强竞争等途径来实现的，但又不是放任自流的自由竞争。
合同机制的完善和推广是改造国有经济部门的重要手段。在西方国家，合同机制很早就用于政府采购自己所需的商品和服务，如政府的军事订货与科学实验和研究工作。而现在合同交易的范围已大大地扩充了，早已突破了原先国有经济的垄断范围，诸如市政工程建设与运输、通讯、环境卫生、垃圾和废料的收集与运送、公园维护、消防等等也都通过合同竞标方式。与此同时，政府对高技术服务的需求也在迅速增长，各种法律的、专业的咨询、会计的以及信息通讯等专业服务也愈益交由专业性强的私营公司提供，现在许多国家的政府机关的信息网络的设计、推广和实施也都是私营公司搞的。从1979年起到90年代中期的15年中，政府同私营公司签订的合同服务项目不断增长，美国政府签订的合同总数比重从25％提高到30％，达到13.4万件，合同金额的比重也从25％增长到31％。各级政府机构也愈益把原先属政府份内的编制、计划、预算分析、征税、维护社会秩序甚至监狱的管理等政府职能交由私营公司去做(如果这种服务比用自己的力量完成更为有利、效率更高的话)，90年代下半期，英称已有6所以上的监狱交由私营公司建造甚至管理其费用开支减少1/4到1/3。私营公司甚至还承包押送犯人去法庭受审的服务项目。还有，一个地区的警察可以按合同服务于其他邻近地区等。
各国政府还通过合同、租让协议等管理国有资产的租赁。在美国，一些地方大学同市政府达成协议管理中小学，私营公司还管理市政府的心理救助机构、市区休闲地段和公园。合同机制的运用减少了政府的开支，改善了服务质量。
为了提高国有经济的效益，许多国家还通过遏制预算的途径加以解决，按投入—效益的原则对各种方案和项目进行评估、排队、确定优先项目，对支出的监督进一步严格化，并且与分期拨款相结合，间接财政拨款的实践在扩大，财政拨款项目进一步具体化。总之，在节约资金与保障社会服务相互矛盾的两个方面寻求合理的平衡。西方国家对国有经济改革的效果有一个共识，即重要的不是对任何资金的节约，而是最大限度发挥每一分钱的作用。报价最低的合同往往并不是最经济的。
政府通过竞价拍卖的方式使社会公共服务部门向消费者提供更多的选择也是一种广为采取的改革措施。近年来，这种方式已经更多地在因特网上进行，不仅扩大了信息量和透明度，也使参与者的数量大为扩大，竞争更加激烈，有利于选择最佳的方式。在科学研究、教育、卫生保健、社会服务、文化、住宅服务部门，即所谓的政府的“公共权利”范围，也都通过竞价拍卖确立其市场机制，其做法是向作为服务的生产者，国有经济提供更大更多的经济活动的自由，而消费者则有可能依据他们提供的价格、服务内容、类型质量等许多数据有更多的选择机会，由此而建立起竞争和需求的互动联系的土壤。在这种情况下，重要的是建立起需求对生产的作用和影响，以克服滞后的政府的政治机制对国有经济部门的束缚，使他们也不得不为争夺消费者而进行竞争，从而使政府提供的服务模式处在转型之中。
在教育领域，为了活跃需求和推动竞争，通过信息网络终端让家长和学生们了解各个学校的教学过程和效果，向他们提供了选择学校和课程的机会。特别重要的是，各学校经费拨款的数量直接取决于教学质量，政府则出具自由选择学校的书面财政担保。目前这种做法颇为流行，学校不得不为争夺学生资源而开展竞争，从而促进了教育质量的提高，并在优化结构中节约了资金。
在卫生保健领域，由于各国的医疗组织体制和财政拨款模式以及提供服务的种类的不同，其改革的形势也就有所不同。一般来说，主要有两种情况：有的国家是在医疗服务部门、患者和代表患者利益第三方的财政部门的职能和组织分配的基础上，以买卖关系取代了服务的分配体制；而在有的国家，在传统模式的框架内强化了市场杠杆和竞争的作用，如在英国建立了国内市场，即地方医疗机构和临床医生的医疗服务都已进入了患者的买方市场。
在社会救助方面也愈益市场化和灵活化，社会救助的款项不是拨给某个中间机构，而是以国家拨款凭单和债券的形式直接给受助者。美国通过这样的方式给居民发放食品救助、支付学前教育服务和市政运输的资助等。在许多欧洲国家，住房困难者得到的不是政府提供的住房，而是部分的赠予或补贴，这样有助于受助者能够进行选择，如果他们想要住得好一点，必须补之以自己的筹款。在职业再培训方面，根据职业再培训资助计划，让受训者自己选择最适合于他们自己的职业培训，使他们能更适应市场的需求。
国有经济之间以及他们同私人资本之间建立合作和伙伴关系是西方国家国有经济广泛采用的一种新形式。这种合作伙伴关系以法律形式加以固定，也有相当一部分是建立在参加者相互信任的口头协议的基础之上的。协议规定合作的期限、责任的分担、资金、风险以及利益等方面的问题，合作的基础是自愿，而不是政府的强制行为。
合作协议的类型广泛，基本类型有两种：一种是垂直式的，存在于各个层次的国家有关管理部门之间；另一种是水平式的，在国有和非国有经济组织之间。近年来，组合结构已经明显复杂化了：范围扩大、参加者的数量在增加、由具体项目的合作转向更具普遍性的项目，尤其是合作的目的上开始带有道德、文化和人文的性质。合作的每一方所承担的职能是它能够以最好的方式实现的，政府则起推动和催化剂的作用，如在组织的联合上、计划、社会目的、优先项目以及防止歧视现象等方面发挥作用。
现在私人资本已更多地被吸引到社会公共福利部门。在这方面政府的主要作用在于向合作者提供一系列优惠政策，主要是税收上的优惠、放宽贷款的条件、提供土地地段以及固定资金方面。如在美国，对5000所学校的建设和现代化的改造工程，不论合作的每一方在其合作中地位如何，都可以得到税收和贷款上的优惠。值得注意的是非盈利部门的参与可以得到许多特惠条件，例如地方当局可以给他们提供无偿使用的空房和一些设施，或只收很低的租赁费，可以资助投资额的1/2或设备的日常费用等。非盈利部门、志愿者组织、慈善组织的参与已经远远超出了传统的教育、卫生保健、科学、文化和艺术的范畴，他们已经参与到解决更为尖锐的社会问题之中，如改善环境、帮助居民就业、反吸毒斗争等非传统性的活动。
合作关系的优势明显地体现在资金的动员上以及在解决具体问题和调整特别尖锐的社会矛盾上，发挥出政府部门难以发挥的作用，如由于青年中的高失业率、医疗和教育的低效、儿童犯罪、吸毒、维护历史传统和少数民族文化传统、住房困难等方面引发的问题。
由于私营部门的参与，地方当局在解决多年积压的市政方面的问题上就有了多渠道的筹资渠道。地方政府的预算、中央和州一级政府的专项财政补贴、慈善机构的募捐以及私人资本的投资，再加上国有银行和私有银行、非盈利组织提供的款项，使得城市的公用设施、住宅等有了明显的改善。为了进一步动员社会力量和节约资金，西方国家对于城市的环境工程、公园的保护与维护、运动设施、图书馆和保健中心的工程建设都广泛吸收志愿者参加，结果城市面貌发生了迅速而根本的变化，在拆除的旧街区、关闭的企业的地段上建起了新的商业、文化娱乐中心，建起了高新技术园区以及饭馆、旅馆等市政建筑物，开辟了新休闲区域等。资本和社会各方的合作使城市变为新的金融、科学、文化娱乐和工业中心，美国的波士顿、费城，英国的伯明翰，爱尔兰的都柏林以及各国许许多多的居民中心区都是在这种情况下重新崛起的。
本文在前面已经提到的英国“鼓励私人投资新倡议”可以说是这种合作关系的典型。这个计划是1992年由当时保守党政府提出的，在这个计划的框架内，行政当局决定建设项目，私营企业通过竞争参与其建设，1997年初，达成协议总金额为70亿英镑的项目，其中包括参与建设穿越英吉利海峡的高速铁路、建设全国保险体系的信息基地以及建设14家大医院。
1998年，在中央和地方的参与下，英国又提出“城市挑战”的工程计划，旨在改造和重建城市，改善城市的经济前景和居民的生活条件。经过投标竞争，共选出31个项目，5年期限，投资总额为11.62亿英镑，其中私人资本为4.7亿英镑，计划完成住宅的现代化改造9.8万间，新增或保存14.7万个工作岗位，建设和改建一部分商业和办公用房以及组织84家新公司。[4] 同时，在政府和私企的合作下，近年还实施城市的因特网化工作，把政府的许多服务功能转到因特网上进行，使其工作更具公开性和透明性。可以说，合作关系以及其他许多因素一起改造着现代西方社会制度性结构，“混合经济”的基本原则现在已渗透到社会各个部门之中。政府同私人资本、非盈利组织的界限变得模糊起来，在管理的方法上、组织和功能的模式上正在走向混合。
西方国家对国有经济成分的改革还在继续进行，改革的方向和成效也是经济学界研究的热门课题，在这种情况下尚难进行深入的评价，但我们从改革的效益上还是可以得出一些初步的结论。
首先，政府用于国有经济的开支有明显的减少。改革的实行，使瑞典供水系统的费用减少10％～19％，收集垃圾费用减少25％，斯德哥尔摩市学前儿童教育投资费用减少9％～15％；在英国，上述几项费用平均下降6％～25％；美国大幅度减少了集体福利费用，节约幅度达35％，收集垃圾费用降低2/3，地方政府管理费用减少15％～30％。[5]
其次，合同机制的推广和扩大，使公共服务部门的成本、价格及服务质量都可以根据合同而得以保障，特别是合同机制的公开性使参与者的数量和范围不断地扩大。由于一系列的原因，私人资本往往处于更为有利的竞争地位，这使得政府部门和国有经济部门经常处在竞争的压力之下，他们在同私人资本的比较中，不得不更多地考虑其经济性和效益性。据有关资料显示，英国劳动生产率在90年代上半期提高2.2％，而80年代仅为1.6％。
再次，政府对经济调控的减少和取消以及分权使得市场经济中的各个要素进一步活跃起来，推动了市场的扩大，推进了科技和组织管理创新的产生，也推动了机构改革以及服务工作的质量的提高，国有经济部门的经济指标状况有明显的改善和提高，金融部门的服务也提高到了新的水平。由于调控的减少、取消及分权减缓了许多服务价格的上涨趋势，航空运输、电讯、铁路等部门的“价格大战”使市场价格急剧下降。据统计，美国七大经济部门(航空运输、电讯、铁路、汽车运输、有线电视、经纪人活动及天然气的开采)在1990年平均盈利400亿美元，其中消费者得益约在13～300亿美元之间不等。[6] 新西兰通过10年改革，已从对经济调控占优势的国家变为在金融、贸易、税收、投资自由化方面领先的国家，新西兰已经取消了对农业的补贴，取消了对价格、利率和工资的控制，降低了商业税和居民个人所得税；近年来，国有经济部门就业人数从占全国的27％降至20％，国家经费支出在国内生产总值比重从40％降至36％，经济增产速度却提高了2.5倍，外资流入也大有增加，通胀和失业都有所缓解。[7]
第四，合作关系的广泛推行使社会基础设施有了相当大的发展，由于吸收了预算外资金加速了许多社会工程的完成，节约下来的资金则可用于其他目的。这种合作关系的发展遏制了政府开支增长的趋势，促进了供求关系的双向发展，有利于扩大消费者的范围，提高了对弱势群体的保障，促进了服务个性化。在这方面，志愿者和非盈利组织的参与作出了很大的贡献，而不仅仅是节约了经费。
国有经济成分的改革正在改变着西方国家的面貌，政府愈益摆脱了许多职能，有的职能则转移到下级机构或社会组织，并减少了对生产的直接参与，使中央政府有可能集中更多精力在制定、实施社会经济发展战略上，改善社会生产的总的内外环境和条件。但同时也要看到，一些制度性的改革也要求政府扩大社会的责任，如失业问题、劳动力的安置以及提供资金对人员进行再培训等，而且政府还应承担对人烟稀少的居民区提供通讯、运输、医疗和文化教育等服务，而这些从经济利益上讲是无利可图的，却又必须加以承担，尽管有一些非政府组织的参与，但这些问题的根本解决，社会和公民个人是难以承担和解决的。从现在的情况看，对国家开支增长进行遏制的任务还是相当艰巨的和长期的，以欧盟中的14国的情况看，1985年国家开支占国内生产总值的49.9％，1990年减为48.9％，1996年又反弹至51.5％，1997年再次降低为47.7％；而有些国家如日本却在持续增加，上述年份的数字分别为32.2％、31.9％、36.2％和39.8％。[8] 近两年，作为欧盟大国的德、法两国的财政赤字尚无办法有效加以减少。这种矛盾的状况今后还将会进一步凸现，使问题的解决难度增大。
在国有经济部门转型的初期，也会由于非国有化而引发严重的社会冲突，此种情况已屡见不鲜。如英国的煤炭工业长期处在政府的保护伞下，一旦进入严酷的市场环境，将引发矿工与政府的严重对立和冲突。此外，由于改革的复杂性，许许多多合理的创议和计划得不到公正的对待，新的问题甚至是相当严重的问题的产生，以及缺乏系统性、整体性的计划和方略，政府当局执行中的问题等等，以至于许多经济学家认为应该避免的问题却未能够避免。
总之，经过20世纪80年代以来的改革，西方国家国有经济成分在国内生产总值的比重由80年代以前不断增长到90年代的逐年减少。以美国为例，1959年为12.8％，1972年增长到15.2％，1990年降为13.7％，1999年进一步降为12.5％；国有经济部门的就业人数由1960年的15.4％增至1980年的18％，到1999年则降为14.2％。[9] 其他大多数国家也都有类似的情况。
从西方国家的改革中我们可以看到，政府对经济活动的干预在减少，特别是那些直接管理的微观经济部门，即使是“公共权利”这一范围，凡是社会和私人能做的都不应由政府来做。另一方面政府还需要与市场、社会的结合、协调才能构成合理的动力机制，这是一个事物的两个方面，不可偏废。
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