发展经济适用住房的政策取向与实施对策，本文主要内容关键词为：取向论文,对策论文,经济适用住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告明确提出：建立和谐社会与加快奔向小康，就必须加快解决低收入家庭的住房困难，努力使全国人民住有所居。为全面贯彻落实“稳定房价”和“住有所居”，国务院相关部、委、办近期纷纷组织研究和部署，快速有效的推出了一系列促进我国房地产业持续、健康、有序发展的对策与措施。一方面是加强和改善房地产市场调控，建立符合国情的住房建设和消费模式，通过抑制房价过快上涨，引导市场在解决普通居民合理住房需要方面发挥作用。另一方面是积极落实政府在解决困难群众住房问题中的责任，加大财政和税收等政策投入，全面落实我国2007年正式颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。
一、正确把握和解读我国住房政策取向
住房问题，尤其是楼价问题，是进入“奥运年”之际全国人民最为关注的民生话题。然而，在关于住房问题的各种讨论中，有一个牵一发而动全身的问题就是我国的住房政策体系问题。所谓住房政策，就是指政府满足不同层次住房需求的政策，它不同于产业政策，也不同于行业管理政策。我国的住房政策设计，必须从自己的基本国情出发，建立有中国特色的住房政策体系。住房政策体系包括四个基本部分：累进制的房地产税收制度，政策性住房金融制度，廉租住房制度，以及以货币为主的房地产市场调控政策。深入市场调查、认真学习领会和全面解读把握我国的住房政策取向，才能将我国发展经济适用住房的工作真正落到实处。
（一）我国住房政策的取向
2007年11月19日，国务院总理温家宝在新加坡国立大学发表演讲时指出：“如果提起人民生活，我最为关注的是住房问题。”对我国改革开放30年来居民住房改革的成效，温总理给予了一分为二的评价，“应该讲，中国改革开放30年来居民住房的条件有很大的改善，现在城乡居民住房面积人均超过20平方米，但是分布不均，特别是近些年来房价上涨较快，人民有很大的意见。”最后，对于如何解决中国的房地产问题，温总理认为应在严守18亿亩耕地“红线”的前提下，采取经济适用住房、廉租住房和市场调节三种方式扩大供给，并特别强调：“经济适用住房大多数是面向中产阶级的。”这是来自我国政府最高层的一个全新的、符合市场发展的表态，它必将对我国未来的住房政策产生深远的影响。从目前情况看，我国住房政策体系尚不清晰和尚须完善，尚欠缺一个执行力强的总框架和一条引导我国房地产业健康、持续、和谐发展的主线。
在我国的住房领域，房地产业发展和提高人民居住生活水平，长期以来成为一对难解的矛盾。关键就在于，进入21世纪以后我们把房地产拉动经济发展，放在了超越民生的头等位置。房地产业定为支柱产业成为众多省市制定“十五”规划和“十一五”规划的亮点和增长点。由于对房地产业缺乏合理的定义，致使支柱产业及其有关的扶持政策主要被房地产开发和房地产经营企业所独享，造就大量超级地产富豪群体产生。而广大的城镇居民却在不断上涨的高房价面前望楼兴叹。在需求远大于供给和信息严重不对称的情况下，寻租和腐败现象就必然会发生，政策无效也会成为必然的结果。应该看到：温总理在新加坡对我国房地产问题所谈的四点考虑中，除了廉租房职责、商品房的市场炒作、住房和耕地统筹兼顾外，又新提出了一个极为重要的观点，就是经济适用住房大多数是面向中产阶级的。从经济适用住房被称作为低收入者的“穷人专利”，到大多数经济适用住房要面向“中产阶级”，这标志着我国新一轮的住房的市场化改革正在发生根本性的转变。
（二）住房政策制定应与发展和谐社会相协调
住有所居是我国建设和谐社会的重要一环。然而，如何评价我国住房改革的成效一直以来的一种观点，就是以人均面积增加来予以肯定。但是，这种观点仍然是片面的。因为，人均面积的扩大，并不能代表每个家庭或者绝大多数家庭住房条件的改善；而且，如果考虑住房消费给城镇居民带来的沉重经济负担，居民住房面积的扩大有时意味着生活质量的下降。因此，当民生与经济发展发生冲突的时候，应当以能不能提高民生水平，作为经济发展甄选的基本原则。不管它对经济发展的拉动作用有多深和有多大，都应该予以调整和纠正。评判住房制度改革的成就，应从三个方面进行综合考虑：一是人均住房面积和质量的普遍提高；二是居民居住支出在居民家庭支出中应当占有合理的比重且呈现下降的趋势；三是住房的土地利用是合理的和住房存量的分配也是合理的。依据这三个标准评判我国的住房制度改革，正好与温总理演讲中的中肯评价相一致。
“十一五”期间，国家住房政策随着宏观调控的日益加强，不断推出新政策和新措施，但各省市的房价仍如雨后春笋似的节节上升。研究表明：其真正的根本原因就在于，构成我国现行房地产业主体的房地产开发企业，他们的盈利和成长，并不是建立在为社会提供质优价廉的服务基础上。与此相反的是，这些企业中不少是利用现行土地制度和政策的不完善或漏洞获得暴利机会，依靠让消费者不堪重负的高房价来支撑自身发展。并且，为了维持自身的高额回报，对各种可能替代开发商功能的尝试和努力，竭尽打击和抑制。这样的产业发展，实际上就是建立在有可能损耗民生的基础上了。同时，应积极推进住房公积金向政策性住房金融转变。住房公积金兼具融资和补贴功能，是一种典型的政策性金融工具，但它现在归建设主管部门管理，各地市场分割，远没有发挥出其应有的功能。
（三）经济适用住房面向中产阶级的政策导向
经济适用住房的建设是我国政府现阶段解决国民住有所居的主要手段之—，其灵魂就在于它是现在唯一可以使消费者买得起房的住房供应模式。按照政策，经济适用住房用地由国家划拨，利润率必须控制在3%以内，各方面的税费也要减免。零地价、微利性和低税费，构成了经济适用住房的三大基本属性。和开发商狮子大开口的房地产暴利和房价高企相比，真正的经济适用住房至少比现在的高房价下降40%左右。试想一下，如果我国城镇八成左右的居民都可以有资格购买比现在便宜40%的经济适用住房，高房价这座最沉重的“民生新三座大山之一”还能够坚挺几时？如果经济适用住房真正开始面向中产阶级进行销售，开发商的垄断暴利模式将不复存在，普通百姓买不起房的沸腾民怨也将烟消云散。
实际上，早在20世纪末实行“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”的城镇住房制度改革的一个主要目标，就是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次的城镇住房供应体系”。1998年公布实施的被称作为房改纲领性文件的国务院23号文明确规定：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。此外，当时的建设部对全国城镇最低收入、中低收入和高收入的家庭的比例有一个大致的算法，就是城镇居民中，高收入者和最低收入者各为10%左右，其余的80%的家庭都属于中低收入者，他们都有权靠购买经济适用住房来解决住房问题。也就是说，在整个住房供应结构中，80%的居民住房供应应该是经济适用住房，不幸的是，由于政治文明建设的滞后，公众缺少对权力和资本的制约能力，使经济适用住房这项关系我国数亿人民最大利益的利民之举至今才得以有机会“拨乱反正”，真正可以为绝大多数的国民共享，并使房价真正得到理性的回归。
（四）将研究和推出针对中产阶级的住房政策
针对温家宝总理在新加坡演讲中阐明的：经济适用住房大多数应是面向中产阶级的重要思路，建设部已在第一时间表明了将尽快研究和推出中产阶级的住房政策。这是继住房政策重心转向保障低收入人群之后，相关部门首次开始研究中等及中等偏下收入群体住房问题，以免其陷于被“疏漏”的境地。日前，建设部等相关部门接到通知，要求对中产阶层住房问题进行对策研究，拿出一个具体办法来。将中等及中等偏下收入群体住房问题纳入部委政策视野，起源于2007年住房新政的“空白”和温家宝总理的新加坡讲话。2007年8月的全国住宅工作会议，明确了整个社会住房体系分成政府保障和市场化两大部分，政府要承担起保障低收入群体住房的责任。因此，为改变1000万户低收入家庭以前不被住房保障覆盖的情况，廉租住房供应范围由最低收入群体扩展到低收入群体，经济适用住房供应对象由中低收入者下调为低收入者，由这两类住房合力解决最低收入群体和低收入群体的住房问题。据此精神，原主要面向中低收入群体的2004年版《经济适用住房管理办法》进行了相应修订，并于2007年11月30日予以公布。从政府高层的表态以及建设部门的举动来看，政府倾向于认为，中等收入群体的住房问题不能完全排除在政府的责任之外。换言之，政府如对待低收入群体一样去对待中等收入群体是不现实的，也是不符合效率原则的，同时，政府亦不愿将这部分人群完全交由市场来解决。市场也会失灵，不能解决公平问题。因此，更可能的方法，是在完全的政府保障与完全的市场化之间寻找界点，以市场为主，以政府补贴为辅，对中等收入群体进行政策的支持。
然而，随着对低收入群体住房保障加强的同时，中低收入群体实际上被分离出了政府保障范围。而2007年各大城市商品房价格却在不断上扬，中等及中等偏下阶层住房难问题因陷于政策空当，日益为社会所关注。而且，该阶层的住房问题及其所费成本关系着“两头小中间大”的橄榄形社会的构建。对此，建设部领导认为，既有政策上已考虑到了该问题。如规定中低价位、中小套型普通商品房等住房用地不得低于居住用地的70%；推出限房价、限套型的“两限”普通商品住房，比周边商品房价格低20%～30%。不过，中小套型商品房是中高收入者都可进入的市场，而“两限房”在实际操作中也颇受争议。实践表明：“两限房”模式还不成熟，推广时要慎重。包括如何限价、怎么销售、卖给谁等，目前还难以形成一个理想的执行标准，控制不好则还起到扰乱市场的反面效果。因此，是将已调整为面向低收入群体的经济适用住房作再次调整，以求扩大其供应范围，还是对“两限房”进行规范予以推广，抑或采取其他的办法将成为此次政策制定部门新政调研和推出的主要考量问题。
二、政府与企业合力发展经济适用住房
我国建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门于2007年11月30日联合发布了指导和规范我国经济适用住房发展的《经济适用住房管理办法》。该管理办法是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。经济适用住房的建设和供应对象将首先与廉租住房保障对象相衔接。政府与企业要积极为经济适用住房的建设与发展贡献力量，严禁以经济适用住房名义取得划拨土地后，再以补交土地出让金等方式变相进行商品房开发。新政策出台后，原2004年由建设部等四部门颁发的《关于印发〈经济适用住房管理办法〉的通知》已自然废止。
（一）经济适用住房的建设和供应有序可循
新出台的管理办法明确经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。并要求：经济适用住房要统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局。在商品住房小区中配套建设经济适用住房的，应当在项目出让条件中，明确配套建设的经济适用住房的建设总面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建筑标准以及建成后移交或者回购等事项，并以合同方式约定。已购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按照规定及合同约定回购，政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。
单位集资合作建房被明确指明是加快经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合市、县人民政府规定的低收入住房困难家庭。办法中明确任何单位不得利用新征用或新购买土地组织集资合作建房；各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房。单位集资合作建房不得向不符合经济适用住房供应条件的家庭出售。已参加福利分房、购买经济适用住房或参加单位集资合作建房的人员，不得再次参加单位集资合作建房。严禁任何单位借集资合作建房名义，变相实施住房实物分配或商品房开发。单位集资合作建房原则上不收取管理费用，不得有利润。
新出台的管理办法明确经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。已参加福利分房的家庭在退回所分房屋前不得购买经济适用住房，已购买经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。
（二）政府、企业在经济适用住房建设中各司其职
作为政府组织实施的一种保障性住房，经济适用住房在享受各种政策优惠后，其实已具有很大的社会福利性。一定程度上讲，经济适用住房应该是政府掌握的带有社会福利性质的巨大资源。但在实际操作当中，明显的价差往往使得经济适用住房预售许可证还未办下来，就已被所谓的内部人认购一空，已经建成的经济适用住房小区里，经常住着开奔驰和宝马的企业家和开发商。经济适用住房的变味，不仅使其应有的社会保障作用未能发挥，反而成了引发社会不公和社会矛盾的导火索。造成经济适用住房销售变形、走样，国家有关法律、法规和政策不完善、不配套固然是客观原因，但地方政府在经济适用住房的销售管理上严重缺位，应该说同样难辞其咎。经济适用住房最终能变成一些有钱人和有权人的掌中物，没有相关部门的不作为、乱作为，是根本不可能发生的。
城市政府作为解决城市低收入家庭住房困难的责任主体，工作主体和实施主体，把经济适用住房的销售管起来，通过公开、公平、公正的营销手段，让经济适用住房的销售真正为民谋利，不仅是政府义不容辞的责任，实际上也抓住了经济适用住房建设的牛鼻子。因为经济适用住房作为一种特殊商品，只有真正被低收入申购者购得，其价值才能得到充分体现。政府不仅应该，而且能够将经济适用住房的销售管好。同样人多地少的新加坡，公有住房最近几十年来全部由政府有关部门统一规划、管理、建设，不仅实现了居者有其屋，也实现了资源的最大化利用。我国香港特别行政区政府在保障性住房的建设管理上，同样探索出一套比较成熟的经验，为香港地区经济社会的长期稳定繁荣提供了有力支撑。
我国房地产市场日趋成熟，原来依赖于开发商建设的保障性住房应该尽快地从层层逐利的开发环节剥离出来，实现最有效率的建设。至2007年止，全国有约6万家开发商，但大多数属于中间商和项目公司，尤其是施工环节，95%以上都是承包给另外的施工队伍。既然如此，从技术角度而言，政府部门可以尝试绕过开发商自主进行经济适用住房的建设，关键是看政府部门是否愿意承担更大的责任，愿不愿意从与开发商千丝万缕的关系中解脱出来。在这方面，新加坡建屋发展局为我们提供了可供借鉴的成功经验。新加坡建屋发展局是政府的一个组成部门，专门负责保障性住房的开发建设，从获取土地、资金投入到具体的开发建设，都是一手包办。这样做的最大好处是，建屋发展局不仅能全程参加管理和监控工程质量，而且由于绕开了开发商这一中间环节，也节约了大量的建设资金，使政府推出的经济适用住房的销售价格更宜被中低收入者所接受。
（三）住房的相互衔接来改变楼市结构
经济适用住房新政的作用或许正在于此。作为一个承上启下的环节，它将社会保障性住房紧密联系成为一个整体，由此形成的合力将改变社会保障性住房由于比重过轻难以对房价产生影响的局面，从而，使我国的房地产市场在供应结构和需求结构方面，双双发生巨大变化。但是由于社会保障性住房针对的人群太少，且与“夹心层”无缘，导致一部分“夹心层”无奈之下选择购买商品房，由此滋生出一部分商品房的被动需求，这成为推高房价上涨的一个重要因素。除此之外，还有一部分“夹心层”尚未被动购买商品房，但他们对住房有着天然的需求，这种潜在的需求因素加大了人们对商品房市场供不应求的预期，也同样成为推高房价上涨的一个重要因素。为了改变这一局面，有关部门推出了“限价房”政策。但是，“限价房”由于缺少经济适用住房这一过渡环节，使得廉租住房与“限价房”之间依然存在着一个庞大真空地带。因为“限价房”定位于“超过经济适用住房购买条件的夹心层”，而不是定位于“超过廉租住房条件而买不起经济适用住房的夹心层”。事实证明，“限价房”的推出对抑制房价上涨并没有起到明显作用。不仅如此，一些地方利用“限价房”取代经济适用住房，实际上是在变相推卸自己的责任。因为经济适用住房是享受诸多优惠政策的社会保障性住房。比如，经济适用住房的建设用地采取行政划拨方式供应；免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金；经济适用住房项目外基础设施建设费用由政府负担等等。
而对于“限价房”政府则不需要承担如此之多的责任，并且政府照样可以保持稳定的收益。但是，在经济适用住房的地位确立后，“限价房”作为社会保障性住房向市场化的商品房的一个过渡，则能够起到一定的积极作用。“经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接”，实际上意味着社会保障性住房的针对对象在扩大。并且，《经济适用住房管理办法》明确规定，“经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右”，这种具体而明确的刚性规定，便于在实践中被落实，这将改变目前经济适用住房越建越大、偏离政策初衷的现状。“60平方米左右”的限制，实际上等于去除了经济适用住房的部分投机价值，加上政府回购、准入限制等规定，更容易使经济适用住房中的投机行为受到抑制。同时，“60平方米”的刚性规定也意味着，同样面积的土地将能够建造出更多的经济适用住房，被住房保障政策边缘化的“夹心层”，相当一部分将因此受益。
需要指出的是，经济适用住房并不需要政府投入太多财力，它只需通过让渡其自身收益即可完成。众所周知，在我国的房价构成成本中，建筑成本占比很小，成本中的大部分是土地出让金和各种税费，只要政府按照新的《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用住房建设用地“确保优先供应”，并且免征相关税费，经济适用住房建设完全可以在解决住房保障方面发挥巨大威力。这将彻底改变我国的房地产市场结构。从供应结构来看，社会保障性住房在实现无缝对接，成为一个系统主体后，将改变商品房一房独大的局面，使整个楼市供应结构呈现多元化特征，将对平抑房价，防止经济增长偏快转向过热、防止物价全面上涨和防止资产泡沫起到重要作用。从需求结构来看，社会保障性住房实现无缝对接，将使得夹心层对商品房的被动需求大大减小，从而，改变需求持续推高房价的局面。同时，由于商品房一房独大的基础不复存在，房价的垄断态势也丧失了基本前提，众多的投机性购房将知难而退，房价将逐渐回归理性，住房这一令民众普遍担忧的问题也将逐步得到解决。
（四）政策应为经济适用住房建设保驾护航
政府在房地产市场的职责是确保住房的有效供给，防止房价的快速上涨和防范金融的系统风险。提供经济适用住房，目前的措施着眼于控制信贷风险，在经济适度通胀和人民币不断升值的前提下，可通过对土地和信贷的政策调控，使中低收入家庭更好的实现住有所居。土地方面：在严格保护耕地与政府掌握土地所有权的前提下，将土地交易交给专业公司进行处置，政府退出土地交易市场一线交易员的身份，回归到监督者与公共产品提供者的角色，将大部分的土地收益用于保障性住房的建设。由于利益区隔才能实行严格的监督，如此资金的使用效率将能得到改善。信贷方面：对于房地产投资而言信贷决非重点，但对于希望改善住房条件的中低收入阶层而言，房贷则是重中之重。如果让商业银行背负保障性贷款的包袱是重蹈市场与公共产品混为一谈的覆辙，政府完全可以区分商业银行与保障性金融机构，由商业银行、资本市场解决商品房的融资，由保障性的金融机构解决中低收入阶层的购房低息贷款和保障性住房建设的资金来源。同时，房地产投资信托基金等金融创新品种也应尽快推出，以弥补资金缺口和确保金融支持。
针对当前房地产市场存在的住房价格涨幅呈现非理性的上升趋势、供应结构调整滞后等问题和囤积土地、捂盘惜售等违法违规现象，各地区和各部门应继续贯彻国务院已出台的各项调控措施，进一步加强住房需求调节，抑制不合理需求，引导建立符合国情的住房建设和消费模式。加大住房供应结构调整力度，增加住房有效供应，重点发展中低价位、中小套型普通住房；促进存量土地尽快投入实质性开发，加大对闲置土地的清理和处置力度。严格市场监管，坚决整治违法违规行为，维护群众合法权益。加强房地产价格监管，抑制房价过快上涨，保持合理的价格水平。经济适用住房属于社会保障性住房，它是以中低收入家庭、住房困难户为供应对象建设的普通住宅。但是一些地区和部门的经济适用住房都成为某些人投资套利的工具。之所以导致这一局面的产生，除了供应对象把关不严、经济适用住房面积普遍过大等因素外，主要在于过去我国对经济适用住房的出售和出租行为的处罚力度不大和处罚资金太少，导致经济适用住房投资和投机现象的泛滥和失控。
要真正抑制经济适用住房的投资行为，就应该针对目前所存在的问题，采取针对性的措施对于经济适用住房的购买对象，必须按规定审核把关，而这种把关不能全部由政府有关部门独立完成，必须公开透明，接受公众的监督，以防止权利寻租。更关键的是，政府要通过依法合理的运作，收回大部分售房所得溢价。房屋的产权分四部分：使用权、占有权、处置权和收益权，与商品房相比，经济适用住房在收益上与之不同。商品房上市出售后，收益全部归个人所有，而经济适用住房的收益大部分应由政府获得，再用于公共服务方面。原因是，经济适用住房是享受诸多优惠政策的社会保障性住房。包括免征城市基础设施配套费和商业网点建设费以及契税，减半征收水电增容费等各种税费；建设用地采取行政划拨方式供应，优先给予办理有关手续等，政府理应分享经济适用住房转让增值部分的收益。这项利国利民的工作，有待在工作实践中不断总结经验后进行推广。
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