中国农业政策性金融改革：国际比较视角，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国农业论文,视角论文,金融改革论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2013)02-0076-09
农业政策性金融是农村金融体系的重要组成部分，在世界各国农业和农村经济发展中发挥着重要作用。通过与国外农业政策性金融的比较，总结其成功的制度和经验，对于完善我国农业政策性金融制度具有重要的启示和借鉴意义。
一、政策性金融发展改革的历史回顾
政策性金融从产生到现在只有100多年的历史，现代政策性金融机构最早成立于19世纪初期，第一家政策性银行是1822年在比利时成立的开发银行，主要职能是促进产业革命时期的新工业发展。法国于1852年组建了两家专门发放低息贷款的银行，即土地信贷银行和住房信贷银行。20世纪以来，政策性金融机构有几个重要的发展时期(张令骞，2009)。
(一)各国建立多种形式政策性金融机构。20世纪30年代前后，为应对经济危机，美国、德国、法国、英国等发达国家先后在基础设施建设、农业、进出口、小企业住房等领域成立了政策性金融机构。如英国为满足扩大出口需要，于1919年成立了出口信贷担保局；美国为调节农业生产规模和发展方向，于1933年成立了农产品信贷公司。
(二)政策性金融发挥重要作用时期。第二次世界大战以后到20世纪60年代，发展中国家也普遍设立了政策性金融机构，政策性金融被广泛应用于各国经济复兴计划或经济赶超战略，成为金融体系中不可或缺的重要组成部分。日本农林渔业金融公库、韩国产业银行等都是这一时期为促进本国经济发展而成立的政策性金融机构。
(三)政策性金融转型时期。20世纪90年代以来，随着经济全球化趋势不断加强和各国市场经济不断完善，金融市场的竞争加强，政策性金融机构面临着业务领域萎缩、扶持政策减少、讲求经营效率等挑战，政策性金融机构开始转型。一是逐步实行商业化。部分国家开始对政策性银行实行商业化改革，股权结构向多元化转变，有的完全商业化，甚至公开上市，如新加坡发展银行、印度产业发展银行等。二是实行市场化运作。减少优惠扶持政策，引进现代公司治理结构，注重稳健经营和提高效率。借鉴商业银行监管标准和方式进行监管，促使政策性金融机构实现财务的可持续性，如日本投资银行、韩国产业银行等。三是实行商业化转型和专业化运作。随着贷款业务范围的扩大和贷款种类的增多，在经营政策性业务的同时兼营商业性业务，通过分账管理或设立子公司两种方式将两类业务分别管理，如德国复兴信贷银行、巴西发展银行、泰国农业和农业合作社银行等。
(四)政策性金融机构调整巩固时期。2008年以来，为了应对金融危机的冲击，各国普遍重视利用政策性金融机构发挥作用，并注意风险防控。一是借鉴美国房地美和房利美等准政策性金融机构因资产规模扩张而引发风险的教训，很多国家对政策性金融机构进行直接注资或补充风险基金，如韩国、日本、澳大利亚、加拿大等。二是调整改革方向，有的国家扩大了政策性金融机构业务的范围，拓展了新的业务领域。三是重建和组建新的政策性金融机构，如俄罗斯、葡萄牙、越南等。
二、农业政策性金融制度国际比较
(一)世界大多数国家设有完善的农业政策性金融机构，加强对农业的支持和保护。无论是发达国家如美国、日本、德国，还是发展中国家如泰国、印度、巴基斯坦等，都有农业政策性金融机构。美国的农业政策性金融机构包括：农民家计局、农村电气化管理局、农产品信贷公司、中小企业管理局等。日本发挥农业政策性金融作用的是日本政策性金融公库，是由原农林渔业金融公库、中小企业金融公库、进出口公库、国民生活事业公库等合并而成的。德国农业政策性金融机构包括：德国复兴信贷银行、土地银行、农业养老金银行等(何广文、李树生，2008)。印度农业政策性金融机构包括：国家农业和农村发展银行、地区农村银行。
(二)严格限定农业政策性金融机构业务范围，并且适时进行动态调整。各国根据本国经济发展状况和农业生产情况，对农业政策性金融机构严格限定业务范围，并且随着经济发展和产业政策情况的变化，适时进行动态调整，解决农业特定时期的突出矛盾、实现农业发展的阶段性战略目标。主要业务范围有：提供贷款，向农村中小金融机构提供融资，并开办农业保险、担保、直接投资等业务。泰国农业与农业合作社设立了农业和农村发展部，专门负责政策性信贷业务，并帮助农户建立家庭账簿，提供培训，推动成立农业市场合作社等，为客户提供多样化的增值服务。在1935年成立之初，美国农民家计局主要是办理农户生产经营、农村建设、农村社会发展和农村工商业贷款等业务，随着农户基本生活问题的解决，支持重点逐步转向了农村综合开发和稳定农业生产者收入等方面(丁振京，2004)。日本农林渔业金融公库在20世纪50年代成立之初，处于战后恢复阶段，主要是支持增加粮食生产和供给；在20世纪70年代经济起飞阶段，增加了农业机械、设施园艺等项目的贷款；进入20世纪90年代农业国际化阶段以后，又强化了农业基础设施建设资金的贷款，目前主要是在促进新农民的培养，稳定提高农户经营收入方面发挥重要作用(莫壮才，2008)。
(三)区分不同贷款的性质，实行差异化管理。各国政策性银行将贷款业务性质划分为不同种类，以便于差别管理。一是把全部业务界定为政策性业务，如日本农林渔业金融公库和俄罗斯农业银行等。二是把业务划分为政策性业务和商业性业务，在主要从事政策性业务的同时，兼营商业性业务。德国土地银行政策性业务主要是针对执行农业特别贷款计划项目，包括环境保护、可再生能源、村庄整合更新、中小企业、农民就业、国际合作、农村信息网络推广等，以特别优惠的利率发放；商业性业务按市场利率发放(丁振京，2012)。印度国家农业与农村发展银行政策性业务是向地方联邦政府提供用于关键基础设施建设贷款、以及以低于规定的利率向农民提供农作物短期贷款等，这些业务由国家提供利差补贴。泰国农业与农业合作社银行对政策性业务和商业性业务实行分部门管理，政策性业务由政府相关部门审批，银行按照政府确定的项目和条件放贷，利差和损失由政府按事前确定的规则补偿；商业性业务严格按商业化原则管理。三是全部业务都按商业模式运作，如土耳其农业银行所有农业贷款都按商业模式运作，但在按政府指令一些私营部门难以完成项目贷款时，法律规定政府必须预先提供等值的担保，从而避免银行出现贷款损失。
(四)各国对农业政策性金融机构实行优惠的财政和税收扶持政策，保证实现财务的可持续性。农业政策性金融机构不以赢利为目的，又面临着巨大的经营风险，各国政府普遍在税收、利息补贴等方面提供政策优惠，支持农业政策性金融机构发展。主要支持政策有：
一是减免税收。世界大多数国家对农业政策性银行实行优惠的税收政策，盈利用于对农业和农村的中长期投入。日本政策性金融公库按照法律规定，无需支付公司税。美国投资者购买农业政策性金融机构债券时，可以享受免征所得税的优惠。印度国家农业和农村发展银行免所得税、附加税和其他关于收入、利润和收益方面的税收，而且用于投资乡村基础设施建设的债券也免税。根据印度的所得税法规定，法人出售固定资产所得收入必须缴纳一定比例的所得税，如果用出售固定资产所得收入购买政策性银行债券，并持有三年以上，即可免交所得税。德国土地银行免缴纳企业所得税和贸易税，免交金额用于补充资本金或充实发展基金。
二是依靠财政注资提高资本充足率。各国农业政策性银行都依靠财政注资补充资本金。日本农林渔业金融公库资本金的补充纳入日本内阁财政预算。印度国家农业与农村发展银行资本金已从成立之初的10亿卢比增加到了现在的200亿卢比，主要来自财政部注资。泰国农业与农业合作社银行资本金由财政部每年补充20亿泰铢，已从成立之初的40亿扩增到现在的489亿铢。各国农业政策性银行资本充足率都高于本国商业银行或银行业平均水平。2010年末，俄罗斯农业银行资本充足率为20.8%，核心资本充足率为14.3%，远远高于监管要求及巴塞尔协议规定的标准。印度国家农业与农村发展银行资本充足率为24.95%，远高于央行规定的9%，而大部分商业银行的资本充足率在3.01%～14.36%之间。
三是弥补政策性银行经营亏损。美国农产品信贷公司和日本政策性金融公库的损失由财政给予补偿。德国政府对农村信贷实行利息补贴，涵盖所有农业生产、流通和加工，农业农村基础设施建设以及创立新企业等。《韩国产业银行法》规定：韩国产业银行的决算净损失，在每一财政年度以积金来补偿，积金不足时，由政府补偿。德国规定，对政府指定的地区和农户发放优惠贷款，农户破产的债务由政府承担，银行由此引起的亏损由政府弥补。印度国家农业和农村发展银行运用的外资，由印度政府统一承贷，外汇风险由国家承担，如有利率倒挂情况，由政府给予补偿。
四是国家对政策性银行发债提供担保。美国农业政策性金融机构发行的债券由联邦政府担保。韩国政府对产业银行产业金融债券的本金和利息偿还给予保证。德国政府对德国复兴信贷银行发行的债券除进行默示担保外，德国财政部还出具专门用于发债的担保函作为明示担保。对于日本政策投资银行(DBJ)发行的债券，日本政府可以在预算限制的金额之内提供担保。泰国政府通过提供担保，鼓励农业和农业合作社银行向外国政府或其他金融机构借款。
五是成立专项基金。通过基金扶持农业和农村经济发展也是各国较为通行的做法。印度国家农业和农村发展银行设立了全国农村信贷(长期发展)基金、全国农村信贷(稳定)基金和研究发展基金，分别用于农户投资性贷款、灾后重建和农村发展等。泰国农业和农村发展银行设立了乡村发展基金，资金来源于财政部借款，用于乡村发展。乡村发展基金可以循环使用。
(五)实行优惠的货币扶持政策，保证稳定的信贷投入和资金来源。一是政府鼓励农业政策性银行增加年度信贷投放规模。各国农业政策性银行年度信贷规模的投放基本上是由董事会根据国家宏观经济形势和政府发展计划等因素研究决定的，央行鼓励政策性银行在防范风险的前提下加大投资力度。俄罗斯农业银行的信贷投入规模是根据国家政策由行内相关授权部门在权限和职责范围内集体决定的。印度国家农业与农村发展银行根据国家政策以及自身发展目标，结合本行的长期信贷增长规划、资金来源情况、市场因素等确定信贷规模。日本政策性金融公库按照法律规定，将信贷计划规模提交本国政府，由政府结合内阁预算决定。
二是政府鼓励政策性银行通过多种途径获得稳定资金来源。(1)从财政借入资金。这是较为普遍的做法，如美国、日本等。(2)向中央银行和其他机构借入资金。因为中央银行借款数额较大、成本较低，期限也比较长。如泰国、印度、韩国等。另外，发展中国家农业政策性金融机构还向世界银行及其附属机构借款。(3)市场化融资渠道。主要是利用金融市场发行债券和股票等。(4)吸收存款。利用遍布全国的网点优势，吸收公众(包括居民)储蓄存款。法国农业信贷银行、泰国农业与农业合作社银行主要资金来源是吸收公众存款。(5)其他资金来源，如养老退休基金、社会保险基金、失业救济基金、医疗统筹基金、社会再就业基金和住房公积金等。日本和韩国政府就明确规定，将邮政储蓄作为农业政策性银行的资金来源(白钦先，2006)。
三是实行与商业性金融机构有差别的存款准备金制度。美国、英国、日本、泰国等国家中央银行对政策性金融机构实行差别的存款准备金制度，对其存款准备金比例的要求均低于商业银行。德国规定，对参与农业贷款的金融机构，或者实行利息补贴，或者减少其存款准备金比例。
四是要求其他金融机构提供资金用于农业贷款。印度、巴西和泰国都有类似规定，印度要求各金融机构在农村组织的存款60%必须用于农村，商业银行贷款余额的18%必须用于农业，如达不到规定的比例，就必须将差额部分以活期存款的方式转存到农业政策性银行或购买其债券。巴西规定，商业银行活期储蓄存款的25%、农民定期存款的全部必须用于农业和农村，目前这两部分资金是农业信贷资金的主体，分别占农业信贷资金来源的50%和14%左右。
(六)各国政策性金融机构都有完善的公司治理结构，建有规范的董事会。公司治理结构是现代企业制度的核心，直接决定着银行的决策能力和管理能力。由于董事会是公司治理结构的主要组成部分，所以，董事会的组成及职责决定着银行公司治理结构的内容。由于政策性金融机构在行为特征上必须依据政府宏观决策和特殊的法规开展业务，以社会经济效益为目标，而不能自主地参与市场竞争和以追逐利润为目标(王廷科、薛峰(1995)，因此，国外农业政策性银行的公司治理一般都设有董事会(监事会)。一是关于董事会组成。各国农业政策性银行董事会组成人员主要包括政府部门、银行、企业代表和有关专家等。印度国家农业与农村发展银行董事会成员由印度政府任命产生，成员包括：该行的运营专家、央行的董事、中央政府的官员、一级行政区政府官员、独立董事等。泰国农业和农业合作社银行董事会成员由财政部、农业与合作社部、农业用地改革办公室、泰国银行以及农业合作社股东代表等组成。二是关于董事长(监事长)。各国农业政策性银行董事长(监事长)一般由财政部、中央银行、农业部等部长(或副部长)经政府任命兼任(白钦先、徐爱田、王小兴，2006)。美国农产品信贷公司董事长由农业部部长兼任。俄罗斯农业银行由俄联邦第一副总理兼任监事会主席，董事长经监事会主席推荐由监事会任命。泰国农业与农业合作社银行董事长由财政部副部长担任。三是关于董事会(监事会)职责。各行董事会(监事会)的职责均是按照本国中央政府的政策和计划来制定自己的业务目标和战略规划，负责重大决策、对外协调、以及对高级管理人员的监督与管理等。印度国家农业与农村发展银行董事会按照中央政府的政策和工作计划，对银行重大事项进行决策，并通过审慎管理，引导整个组织机构实现核心目标和业务计划等。俄罗斯农业银行监事会根据国家农业产业发展政策，制定发展战略，监督董事会业务风险防范、内部风险控制及管理系统的设计和运行等。
(七)各国普遍重视政策性金融的立法，通过法律规范政策性金融机构业务运作及其与有关方面的关系。世界各国政策性金融机构普遍建立在专门法律的基础之上，先立法后成立机构，通过法律规范农业政策性银行的性质、地位和运营管理等，并且明确对政策性金融机构的支持方式和监管模式等。美国农产品信贷公司于1933年依据美国《农业调整法案》设立，该法案提出为稳定和保护农民收入和农产品价格，促进农产品的充分供给和平衡，促进农业产品有序流通，在农业部下设农产品信贷公司，作为代表国家的机构和工具。日本政策性金融公库是根据2008年的《日本政策性金融公库法》，在原来四个专业性政策性金融公库的基础上合并成立的，法律明确规定了农林水产事业部的业务范围和对其的扶持政策。印度国家农业和农村发展银行经营和管理的依据是1981年制定的《国家农业和农村发展银行法》，该法律分别对其组织领导体系、业务范围、资金来源、财税政策等作了具体规定。泰国农业和农村合作社银行是依据1966年制定的《泰国农业和农业合作社银行法》，在原合作社银行基础上建立的，该法在1976年、1982年和1999年还经过了三次修订，不断适应农业和农村经济发展的需要。德国复兴信贷银行，是依据1948年11月制定的《德国复兴信贷银行法》成立的，1969年6月进行了修订，该法案在经营宗旨中明确提出，承担政策性发展职能，尤其是接受政府指令，业务范围包括：中小企业、职业发展以及初创企业发展、风险投资、住房、环境保护、基础设施、技术进步和创新、国际合作促进项目、发展合作、其他法律法规以及政府经济政策约定应承担的任务。
三、国外农业政策性金融的启示与借鉴
随着我国社会主义市场经济的发展和农村金融改革的不断深入，中国农业发展银行(以下简称“农发行”)作为我国唯一的农业政策性金融机构，在农村金融中的地位和作用日益突出，与成立之初相比，面临的市场环境、经营条件和目标任务发生了很大变化。学习和借鉴世界主要国家农业政策性金融改革的成功经验和做法，通过改革来解决制约农发行发展的职能定位、运行机制、治理结构、补偿机制、法律保障等一系列重大问题，对于进一步发挥农发行在农村金融中的骨干和支柱作用，促进农业和农村经济发展具有重要意义。
(一)进一步明确农发行的职能定位。农发行成立近20年来，虽然政策性银行的性质没有改变，但职能几经调整，职能定位一直没有明确，这不利于农发行的长远发展，制约了支农功能的发挥。世界多数国家对农业政策性金融机构的职能定位有明确规定：在农村金融体系中弥补市场缺陷，发挥独特作用。借鉴国际经验，在今后一个相当长的时期内，农发行应当在坚持政策性银行性质不变的前提下，其职能定位应是：执行国家宏观调控政策，以国家信用为基础，筹措归集支农资金，承担农业和农村的金融服务业务，成为引导社会资金回流农业农村的主要载体，成为农村金融的骨干和支柱，打造现代农业政策性银行。
(二)不断拓宽支农领域和业务范围。各国农业政策性金融机构支持的涉农领域广泛，支持重点随不同时期经济发展和产业政策的变化而相应拓宽和调整。借鉴国外农业政策性金融机构的业务发展经验，农发行业务领域应涵盖农业产业支持体系、农民收入支持体系、农村基础设施支持体系和农村社会事业支持体系等方面(丁振京，2008)。业务范围应包括：一是加强粮棉油收购信贷资金的供应，促进国家粮棉油流通体系建设；二是重点支持农业农村基础设施建设，夯实农业发展基础；三是择优支持农业产业化经营，推动农业结构调整；四是扩大涉农贷款领域，加大对农业生产基地(包括家庭农场)的支持力度，发挥在农村金融中的骨干和支柱作用；五是不断拓展国际业务和中间业务范围，重点支持对外贸易和农业走出去的发展战略；六是投资参股各种农村金融中介，引导更多资金回流农业农村。可采取向农村信用社、村镇银行等小额贷款公司提供批发贷款，或参股村镇银行、区域性农业保险公司以及政府组建的农业担保公司等，通过间接支持方式促进农业和农村经济发展；七是设立农业发展基金，包括现代种植业、粮食安全、农业科技等涉农产业基金，向农业产业企业进行直接投资。
(三)合理进行业务分类并实施差别监管。农发行信贷业务的分类问题是改革的一项重要内容。随着农发行业务范围的不断拓宽，如何准确划分信贷业务性质，实行分类管理并建立不同的补偿机制，对于充分发挥农发行在农村金融中的骨干和支柱作用具有重要意义。借鉴国外政策性银行业务分类经验，可将农发行业务划分为政策性业务和自营性业务两类。政策性业务是国家强力倡导，并且体现国家的农业和农村政策意图，由各级政府主导，并给予全部或部分风险补偿的业务。自营性业务是指符合国家农业和农村政策导向，与政策性业务紧密相关并由农发行自主决策、自担风险的业务。随着农业农村经济发展需要和形式变化，应动态地进行调整，并做到有进有退。对于两类业务，要建立不同的考核评价和监督机制。建议借鉴世界其他国家经验，对政策性业务以尽职考核为主，主要考虑政策性目标实现情况、资金到位情况、服务质量及管理水平等，并建立健全政策性业务差别监管体系；自营性业务考核和监管可参考商业银行的标准及办法。
(四)完善农发行公司治理结构。农发行政策性银行的性质，决定了农发行必须以贯彻执行国家支农政策为首要任务，因此，农发行董事会不能完全由股东代表组成。由于农发行的业务经营必须接受国家发展改革委员会、财政部、农业部、人民银行等部门的监督和指导，因此，农发行董事会的组成及职能应借鉴国外此类银行的经验，建立由部门代表、企业代表和农业经济专家等组成的董事会。由于财政部依法履行农发行国有金融资产出资人职责，监督管理农发行，农发行董事长可由财政部的领导同志担任。农发行日常经营管理实行董事会领导下的行长负责制。新组建的董事会主要职责是贯彻落实国家宏观调控政策、农发行改革发展和经营管理中一些重大事项的决策和协调、监督高级管理层经营管理情况等。
(五)加大财税政策扶持力度。国际上，各国对农业政策性银行在财税政策方面都给予政策扶持，而目前中国对农发行尚缺乏一些应有的扶持政策，这不利于农发行的可持续发展。国家应尽快完善对农发行的财政和税收优惠政策，加大对农发行的政策扶持力度。一是要建立正常的资本金补充机制。2012年末，农发行贷款规模已经比建行初期翻了两番多，而资本金仍为建行之初的200亿元，资本充足率与监管要求差距较大。国家应当根据农发行业务规模的实际发展情况，按照监管部门关于资本充足率要求，通过财政注资、税收返还以及利润转增等多种方式，及时补充农发行资本金。二是扩大财政补贴范围。借鉴国际上对农业政策性银行实行财政补贴的经验，国家应对农发行的农业开发和农村基础设施建设贷款、粮食收购贷款、农业产业化龙头企业贷款、中小企业贷款业务给予财政补贴。三是实行优惠的税收政策。由于农发行业务全部集中在弱质性明显的农业和农村领域，面临着较高的行业和区域集中性信贷风险，借鉴国外政府对农业政策性银行实行税收减免经验，国家应减免农发行的营业税和所得税，并且提高税前风险拨备提取比例，由现行的1%提高到3～5%，以增强化解涉农贷款风险的能力。取消农发行债券所得税，鼓励债券投资者购买农业政策性金融债。四是对农发行债券除了进行默示担保外，还应出具专门用于发债的担保函作为明示担保。
(六)实行扶持性货币政策。一是放宽对农发行信贷计划规模的管理，允许农发行按照国家农业农村经济政策目标、资金筹措情况和风险控制能力，决定年度信贷的计划规模，有效缓解农村信贷资金严重不足的问题。二是取消农发行上交存款准备金的规定，借鉴国际经验，建立差别化的存款准备金制度，以利于增加农发行更多的支农资金的来源。三是在资金来源上，在稳定人民银行再贷款的基础上，完善以债券发行为主体、组织存款为基础、拓宽融资渠道为重点的筹融资机制，满足日益增长的信贷支农资金需求。借鉴国外经验开拓新的筹资途径：明确规定商业银行支农责任，如达不到规定的要求，必须将差额部分按活期存款的利率转存农发行使用；将邮政储蓄按一定比例、一定利率转存到农发行使用；由农发行统一代理拨付政府及相关部门的农林牧渔业资金；争取将养老金、退休金、医疗保障金等纳入农业政策性金融资金来源的范畴；以国家信用为担保，从世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构借入资金等。四是实行债转股，将农发行的政策性财务挂账对应人民银行再贷款转化为人民银行对农发行的股份，债权变股权，或鼓励农发行通过资产证券化等多种方式，盘活农发行挂账贷款。
(七)加快农业政策性银行法制建设。国际通行的做法是先立法，再设立政策性金融机构。农发行成立近20年来，没有可依照的法律或行政法规，这既不利于农发行依法合规经营，也不利于监管部门依法合规监管。为了更好地规范农发行的业务经营和构造良好的外部环境，本文建议首先制定《中国农业发展银行条例》，在条件成熟时，再出台相关相关法律，明确规定农发行的性质、业务范围、风险防控措施、扶持政策、外部监管等，以确保农发行沿着法制的轨道健康发展。
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