构建我国公共财政收支法律制度框架的国际借鉴与启示，本文主要内容关键词为：财政收支论文,法律制度论文,框架论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强公共财政收支法律制度框架建设，对于建立和完善社会主义公共财政体制，加强和规范公共财政收支管理和预算审查监督，推进依法治国、依法理财的伟大方略，充分发挥社会主义公共财政的职能作用，促进经济与社会协调发展，构建社会主义和谐社会，具有十分重大的意义和作用。与此同时，一些西方发达市场经济国家在财税立法和公共财政收支法律制度建设方面有着丰富的经验，我们有必要对其深入加以研究和借鉴，以更好地推动我国社会主义公共财政收支法律制度框架的构建。
一、国外公共财政收支法制建设的实践经验
(一)公共财政收支法律体系健全完善，涉及财税领域各个方面
美、德、法、澳等国的财税收支法律体系比较完备。从纵向构成上看，一般由宪法、法律、行政法规等组成。如美国由宪法、法律、行政法规和法院判例等组成；澳大利亚由宪法、各税种法律、行政法规和司法解释等组成。从横向构成上看，主要包括规范税收、预算、财政支出、财务、会计、国债管理、国有资产管理、社会保障等方面的法律。这些法律很好地涵括了财税领域各个环节。
1．宪法明确规定财税收支主要原则和有关权限。一是宪法明确规定税收法定原则。税种的开征、停征、调整和税收减免必须由法定最高立法机关所通过的法律加以规定。例如，美国联邦宪法规定，“一切征税法案应先从众议院提出，参议院可以提出修正案。”；“国会有权征收税收、关税、捐税和消费税”用于“偿还债务并提供国防和一般的社会福利”。法国宪法规定，“国会通过的法律决定税率、税基以及征税方式”。二是宪法明确规定财政支出法定原则。宪法明确规定政府安排支出必须经过立法机关批准。例如，美国联邦宪法规定，“没有拨款法律为依据，财政部不能提供钱款，安排支出”。三是宪法明确规定财税立法权限。例如，德国联邦宪法规定，“联邦对财政与关税，对其他联邦税收或共享税收享有立法权，州对地方消费税以及联邦税收立法权以外的项目享有立法权。”四是宪法明确划分了政府事权与财权。例如，美国联邦宪法、德国联邦宪法、澳大利亚联邦宪法对联邦的事权有明确规定；德国联邦宪法对联邦和州的税收做出明确规定。
2．通过健全财税收支法律规范财税收支的主要活动。除宪法之外，美、德、法、澳等国立法机关制定大量的财税法律，包括税收基本法、每个税种相应的税法和预算、财政支出、财会、国债管理、国有资产、社会保障等方面的法律，以此规范财税收支活动和宏观调控。例如，在规范税收方面，美国国会制定了国内收入法典，其中包括所得税、遗产和赠与税、社会保障税、各种消费税、酒类、烟草和其他消费税、税收程序和管理、税收联席委员会以及总统竞选活动的经费供给和信托基金法规等内容。在规范支出方面，上述各国立法机关对预算支出和专项支出都有严格的法律规定，各国财年预算与拨款法案经过立法机关批准后，即成为法律文件，政府必须严格按照立法机关批准的预算执行。
3．通过制定行政法规补充细化财税收支法律的有关内容。根据法律规定，行政部门要制定行政法规对财税收支法律进行实施说明。例如，美国财政部要制定财政法规对美国税收法典的有关规定进行说明，这些法规要按照所对应的法典章节的顺序汇集成册，并在正式实施前，向社会公布征求意见。同时美国国家税务局要制定税收裁定，对法典和行政性法规如何适用于具体情况进行解释。澳大利亚联邦税收办公室也通过制定税收公函或税收函复，对其税法的适用进行解释。需要指出的是，如果纳税人对税收裁定、公函或函复有异议，可以提出复议或向法院提出诉讼，如果裁定等内容与法典或法规的内容有冲突，法院将判定裁定无效。在英美法系国家中，有关财税事项的司法判例也是构成法律的一部分。这些判例可为以后类似事项的处理提供法律依据。
(二)公共财政收支法制体系以法律为主，立法层次和法律效力较高
上述这些国家宪法明确规定，财税收支法律草案必须要提交最高立法机关审议批准，审议批准后才能签署公布，成为正式法律。宪法还对税收与财政支出做出了严格的原则性规定，即有关税收与财政支出等方面的事项必须制定法律加以规范。行政性法规只是对财税法律的细化补充，其内容不能与财税法律的内容相抵触，更不能脱离财税法律而单独存在。而税务部门的裁定、公函和函复必须与法律和行政法规的内容协调一致，否则将会被法院判定为无效。由于以财税法律为主体，法律效力较高，成为其财税收支法律体系的一个重要特点。
(三)根据事权的划分，划清中央政府与地方政府之间的财权
这些国家宪法和有关法律对中央政府与地方政府之间的事权、财权划分作出明确规定。例如美国联邦政府的事权主要包括：国防与外交、财贸与金融、司法与福利、邮政与交通、社会保障等；美国联邦税收主要包括：联邦所得税、联邦社会保障税、联邦消费税与关税；州就联邦事权范围之外的事项行使管理权限。德国联邦政府主要负责国防、外交、社会安全、社会保障和高速公路建设等事务；州政府主要负责文化教育、科学研究和公共安全(警察)等事务。在税收收入划分上，联邦税为：关税、消费税、资本转让税、个人所得附加税和法人附加税等；州税收为：财产税、遗产税、机动车辆税、啤酒税和赌博税等；联邦和州共享税为：个人所得税、法人税和增值税等。澳大利亚联邦政府主要负责国防、外交、对外援助、全国性税收、全国性贷款、邮政通讯、铁路修建、银行和保险、专利和版权等事务；州政府主要负责组织州内交通和污水处理等基础设施建设、兴办教育、维持社会治安等事务。在税收收入划分上，联邦税为：个人所得税、公司所得税、消费税、关税、其他税；州税收为：工薪税、土地税、契税、赌博税等；由联邦征收，但全部分给各州的税收为商品劳务税。
(四)注重民主立法和科学立法，不断提高财税收支立法质量。
这些国家经过多年实践，通过不断改革，努力推进财税立法民主化和科学化进程，财税收支的立法质量较高。财税收支法律草案的起草与审议是财税立法的重要环节，是提高财税立法质量的重要途径。首先，在财税收支法案起草方面，上述各国积累了很好的经验。一是广泛听取不同部门的意见，认真研究现行制度和财税法律中存在的问题，提出改革方案；二是召开咨询会，了解社会不同团体对现行制度和改革方案有关内容的反映，收集社会不同团体提供的各种证据；三是运用宏观经济模拟模型，对改革方案的财政收入做出预测；四是运用微观模拟模型，对改革方案对不同群体的影响进行分析。其次，在财税收支法案审议方面，美国和澳大利亚的经验也很值得借鉴。一是审议程序严格规范。税收法案先要提交给众议院，由众议院对法案进行严格审查，表决通过后再由参议院对法案进行审议并表决；两院如有不同意见，要召开两院联席会议进行审议表决。二是众、参两院有关财税的专门委员会在审议财税法案中发挥着主导作用。在两院审议法案前，财税专门委员会一般通过举行听证会等方式，对财税法案先行审议，并将其修改后的法案提交给两院大会。两院讨论后以动议的形式要求财税专门委员会对法案进行修改，修改后的法案提交大会审议批准。三是立法机关各委员会分工明确、各负其责，确保财税法案审议质量。在澳大利亚议会，参议院经济委员会主要负责对法案涉及的财税内容进行审议，而参议院法律审查委员会主要负责对法案涉及的公民自由、权利等内容进行审议。美国众、参两院的财政委员会、税收委员会主要负责对财政法案、税收法案内容的审查。由于立法机关各专门委员会分工明确、各司其责，保证了立法审议的质量。
二、构建我国公共财政收支法律制度框架目标和原则
构建我国社会主义公共财政法制框架的总体目标应当是，既适合中国国情，又符合国际通行做法， 法为统帅，以公共财政法、税收基本法或税法通则为骨干，以涵盖公共收入(包括税收收入、收费收入和国债收入)、公共支出(包括公益性事业支出、转 公共支出、工程性公共支出)、财务收支管理、会计预算、国债收支管理、国有资产收支管理、社会保障资金收支管理、财政监督等方面的法律为主体，以 的行政法规和地方性法规为辅助，由门类齐全、
完整、结构严谨、内部协调、体例科学的财税收支法律及其配套法规构成有机的统一整体，促进社会 法律体系的建设和市场经济的发展。
构建我国公共财政收支法律制度框架，应遵循以下主要原则：
(一)法治原则
依法理财、依法收支是法治原则在公共财政领域的体现。构建公共财政收支法律制度框架要以有利于依法理财、依法治税为出发点和归宿。一是尽快建立和完善财税法律体系，填补财税基本法律空白、财税部门及其相关领域真正做到有法可依；二是注重运用法律手段，调整国家、集体和个人三者利益关系，调整中央和地方财税分配关系，调节社会经济生活，强化和规范财税管理；三是在公共财政收支立法中，要详略得当，对有关税收要素和减免税的规定应当详细明了，以避免发生歧义，增强其可操作性，为严格依法治税创造有利条件。
(二)公共原则
构建社会主义公共财政收支法律制度框架，包括建立公共财政制度、完善财税政策取向和财税调控手段，要体现财税在市场经济体制下的活动范围、方向，促进财政职能的根本转变，即由建设性财政逐步转向公共财政，财政支出要逐步退出由市场经济配置资源的经营性和竞争性领域，转到主要满足社会的公共需要上来，重点保障教育、科技、环境保护和社会保障等的公共支出，创造良好的社会经济环境，促进经济和社会可持续协调发展。
(三)协调原则
从构建社会主义公共财政收支法律制度框架的目标来说，不应再局限于以经济增长为核心，而应落实科学发展观，以经济和社会可持续协调发展为核心，建立资源节约型和环境友好型社会。通过构建公共财政收支法律制度框架．促进社会主义公共财政的建设，保障社会公共服务的必要支出，促进生态环境保护、教育发展和科技进步，以实现经济和社会可持续协调发展。从构建公共财政收支法律制度框架的自身来说，这是一个系统工程，它由若干个分系统组成，如财政收入系统、财政支出系统等，分系统下又有若干个子系统，如财政收入系统由税收收入系统、行政收费系统、国债收入系统等组成。整个系统内部和分系统、子系统之间应当是协调的，而且系统外部与社会主义法律体系也应当是互相协调的。
(四)效率原则
首先，在公共收入方面，主要涉及税收效率原则。一是从资源配置的角度讲，税收要有利于提高资源的配置效率，使社会从可用资源中获取最大的效益；二是从经济运行的角度看，税收要有利于市场机制的有效运行，尽可能保持对市场机制运行的中性影响；三是从税务行政的角度讲，适当简化税制，节约征纳双方费用，从而使既定条件下的税收收益最大化。其次，在公共支出方面，必须注重有限财政资源配置使用的科学性和合理性。一是由公共支出实现的资源总量在整个社会经济资源总量中所占的比重，必须符合全社会资源合理有效配置的客观比例性要求；二是合理分配财政资源，使公共支出与公共需要保持合理的比例；三是公共支出在使用时，要统筹兼顾，确保重点，兼顾一般，讲求公共支出的使用效益。
(五)公平原则
首先，在公共收入方面，公平原则主要体现在税收上，应当按照纳税人的支付能力原则进行纳税，这样不仅使纳税人的税收负担相对均衡，而且使个人收入在纳税后的边际效用趋于相对均衡，缓解社会收入分配不公。其次，公共支出方面，讲求公平原则。一是要体现政府为社会公共需要而向全体成员提供均等化的公共产品和服务，保证每个社会成员享受到同等的公共服务；二是以财政均等化服务能力的高低作为财政转移支付的主要依据；三是要加大公共支出对低收入者社会保障的支持力度，扶持社会弱势群体，以利于构建社会主义和谐社会；四是公共支出在预算分配中还要尽可能做到公开透明、公正合理。
(六)适度原则
构建社会主义财税收支法律制度框架包括财税制度和分配政策的制定，要考虑经济的承受能力，一要税收负担适中；二要坚持量入为出、量力而行，坚持收入分配与国家财力相适应；三是发债规模应当适度，必须与国家财力相适应，防止和化解财政风险，促进国民经济健康发展。
三、我国公共财政收支法律制度框架基本构成
(一)纵向构成
1．宪法。宪法中关于财税收支方面的原则性规定，是构建我国财税收支法律制度框架的统帅和基础。目前在宪法中关于财政、税收收支方面的原则性规定太少，内容非常欠缺，应在宪法中健全和完善有关财政管理体制、税制、分税制等财税基本制度，中央政府和地方政府之间事权和财权的划分，以及税收收入法定原则、财政支出法定原则、公民在财税方面的基本权利和义务等重大原则性的规定。
2．财税法律。由全国人民代表大会及常务委员会制定通过的关于财税收支方面的法律、规定、决定和决议等。
3．财税行政法规。由国务院制定通过的关于财税收支方面的条例、规定、决定和全国性法律实施细则等。
4．地方性财税法规。由省、直辖市、自治区人大及其常委会和《立法法》规定的较大的市人大及其常委会制定通过的，关于财税收支方面的条例、规定、决定和全国性财税收支法律、行政法规在本行政区的实施细则等。
(二)横向构成
1．财税基本法律。主要内容包括规定公共财政的主要职能、原则方式、决策程序，划分各级政府财政管理权限，确定国家财政管理体制，核定各级财政收支范围，规范财税基本制度。法律包括公共财政法、税法通则或税收基本法、中央财政与地方财政关系法、财政监督法等，调整国家与机关团体、社会组织、公民之间和中央与地方之间所发生的财政收支关系等内容。
2．预算收支方面的法律。主要内容包括确定国家预算管理体制，规定预算管理制度，规范预算编制制度、预算审批制度，强化预算监督制度，建立健全部门预算、国有资产预算、社会保障预算，健全和完善国库收付管理制度、决算及其审批制度等。法律包括预算法、国有资产经营预算法、社会保障预算法、国库收付管理法等，调整国家与机关团体、社会组织、公民之间和中央财政和地方财政之间在预算资金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的预算收支关系，调整人大和政府之间的预算审查监督关系等内容。
3．税收收入方面的法律。主要内容包括确定税收管理体制，划分税收管理权限，规定总体税制，规范各种单项税收制度。主要法律包括税收征收管理法、增值税法、消费税法、营业税法、企业所得税法、个人所得税法、关税法、农业税法、资源税法、印花税法、房地产税法、土地使用税法、遗产税法、社会保障税法等。调整国家与公民、法人和其他组织之间的税收关系以及中央与地方之间税收关系等内容。
4．非税收入方面的法律。主要内容包括确定除了税收制度以外的财政非税收入制度，规范政府性基金制度、行政事业性收费制度，规定彩票资金筹集管理制度等。主要法律包括政府性基金管理法、行政事业性收费法、彩票法等，调整国家与公民、法人和其他组织之间在政府性资金、行政事业性收费和彩票资金的筹集、分配和管理过程中发生的社会关系等内容。
5．财政支出方面的法律。主要内容包括制定财政支出管理体制，划分财政支出管理权限，确定财政支出的方向、方式、方法和程序等。主要法律包括财政支出管理法、财政转移支付法、政府采购法、财政补贴法、税式支出法等，调整在财政分配过程中所发生的各种支出关系等内容。
6．财务收支方面的法律。主要内容包括制定财务管理制度和企业财务、行政财务、事业财务、基本建设财务等各专项财务管理制度、企业成本和费用管理制度、企业利润分配制度等。主要法律包括具有法律效力的财务通则、财务管理法等，调整国家与企业、事业、行政单位和基本建设单位之间的财务收支关系等内容。
7．会计核算方面的法律。主要内容包括制定会计制度和预算会计、行政事业会计、企业会计等各专项会计管理制度。主要法律包括具有法律效力的会计准则、会计法、注册会计师法等，调整在经济活动中进行会计事务所形成的会计关系等内容。
8．国有资产收支管理方面的法律。主要内容包括制定国有资产管理制度和国有资产投资、经营管理、收益分配等各专项制度。主要法律包括国有资产投资法、国有资产管理法等，调整国有资产所有者、经营者、使用者在国有资产的投资、形成、占有、使用、收益和分配中所发生的国有资产收支管理关系等内容。
9．国债收支管理方面的法律。主要内容包括制定国债管理制度和国债发行制度、国债交易制度、国债使用制度、国债偿还制度等各专项管理制度。主要法律包括国债管理法、外债管理法等，调整以国家为主体的债权债务关系以及国债资金筹集、分配、使用、流通关系等内容。
10．社会保障资金收支管理方面的法律。主要内容包括制定社会保障资金管理制度和社会救济资金、失业救济资金、职工养老资金、医疗资金、优抚安置资金等各专项资金管理制度。主要法律包括社会保障资金管理法等，调整国家在社会救济资金、失业救济资金、职工养老资金、医疗资金、优抚安置资金等的筹集、分配、使用和管理的过程中所形成的社会保障资金收支管理关系。
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