社会资金参与公租房建设利益协调机制探讨，本文主要内容关键词为：协调机制论文,利益论文,资金论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会力量参与公租房建设，涉及政府、社会投资者、承租方等多方利益。由于参与方各自出发点不同，利益主体之间关系具有动态性和复杂性，在产权界定、租金定价、税收等利益问题上不可避免存在冲突。处理公租房建设运营中可能存在的利益冲突，建立科学有效的利益协调机制是公租房PPP模式(Public-Private Partnerships公私合作关系)顺利推进的重要条件，可以调动社会投资者参与公租房建设的积极性，避免公私合作模式下公租房建设陷入危机，避免国有资产流失，同时保障低收入群体应有的利益。
一、研究现状
当前PPP模式下公租房建设管理机制取得了一定的成果。国外PPP模式的应用已从传统的公用事业领域拓展到公共住房项目，在美、英等国已被广泛应用，并建立了相应的法律法规，以保障其在公共住房建设中的应用效果(Betsey Martens，2009)。美国政府设置广泛的政策及金融机制激励私营部门进入公共住房的建设领域(Brian B.，2005)。英国将PPP模式应用于宜居住房，通过风险的合理分担提高资金价值，并在各自的价值链上实现增值，而“规划得益”政策大大地吸引了私人机构参与的积极性(Li B.，Akintoye A.，2005)。国内，巴曙松等(2006)提出保障性住房推行PPP模式的融资方法，分析其风险与承租方的支付能力。庞元(2011)提出创新公租房投融资制度，从运行机制、融资渠道和退出机制等方面给出政策建议。PPP项目融资利益相关者的利益分配机制是PPP项目合作中最为突出的问题，胡丽等(2011)提出投入、风险与收益对称原则，以及结构利益最优、整体利益最优和风险补偿原则。徐霞、郑志林(2009)从PPP模式的风险类型、资本结构、控制权三个维度探讨了公共部门和私人部门之间的利益分配。王林秀等(2011)以政府、私人投资者、施工企业的利益分配关系为研究对象，采用拟合后的修正因子权重对SHAPELY值进行调整，用综合模糊评价法计算出最终的各成员的收益分配。关于PPP项目的定价机制研究，提出建立成本约束机制，引进竞争机制的立法模式(卞彬，2007)。何灵(2011)认为保障性住房退出制度不健全，应从保障模式选择、退出指标和保障制度衔接等方面来解决。以上文献仅讨论了收益分配问题，没有对社会资金参与公租房屋建设利益协调机制进行研究。
因此需要理顺政府、民间资本、公租房承租人之间的产权、收益、风险等关系，明确不同产权结构公租房PPP项目收益分配选择的原理，研究风险条件下收益动态分配以及建立项目利益相关者利益协调机制。本文针对公租房PPP模式可能产生的利益冲突，构建PPP模式下公租房各方利益协调机制。
二、公租房PPP建设模式的利益冲突及表现形式
公租房PPP建设模式相关利益者包括政府主管部门、企业或社会投资者、公租房承租人，不同土地供应方式下公租房产权界定与补贴方法、投资者投资收益率的确定、公租房租金确定方法、PPP项目收益分配方法等问题，均会导致利益冲突。公租房PPP模式运行过程中，外部经济环境变化也会导致参与主体行为变化，因利益分配失衡因而产生新的利益冲突。
冲突根源于利益主体间的目标冲突。公租房建设运营各方所站的角度不同，利益主体目标存在冲突。政府主管部门追求的是社会福利最大化，实现公租房建设目标，一定的土地财政收益；社会投资者或国有企业追求利润最大化，同时考虑公租房建设给企业声誉带来的影响；承租人希望公租房能够满足使用功能下追求租金最低，租金在自己承受能力之内或者比市场租金低一定比例。冲突的表现形式有：
1.不同土地供应方式导致相关各方的利益冲突。土地供应方式有土地划拨，一次性出让，年租出让租赁方式。公租房土地来源方式除政府储备的国有建设用地外，还有企业自有和集体土地。土地的不同供应方式决定土地成本高低，从而决定公租房租金的高低。如果采用配建方式进行建设，商品房业主与公租房承租人也存在利益冲突，公租房与其他社会群体共享物业也存在矛盾。因此，需科学界定不同土地供应方式对开发成本的影响，以为公租房租金定价提供依据。土地年租制有利于降低公租房开发成本，减缓资金压力；政府划拨土地虽然大大降低开发成本，但投资者对公租房项目选择及产权处置相对被动，土地资源价格无法准确界定，土地带来的增值收益转移给投资者，如果将来公租房容许上市交易则涉及土地价值的公正评估问题；土地招拍挂方式在一定程度上真实反映土地价格，使资源合理使用，但带来开发成本高，租金难以补偿投资，政府给开发企业补贴标准难以确定问题；如果采用国土管理部门与公租房建设单位签订土地租赁协议时，根据土地价格调整租金，同样涉及租金的合理确定及相关方利益。因此，为了协调好各方利益，应该根据土地出让价格高低、年租金高低，结合投资者的融资能力和承租人的支付能力，选择不同的土地供应方式。
2.公私双方风险分担方式带来的利益冲突。公租房建设和运营过程中受到地区经济环境、国家宏观政策、市场供求、物价波动等因素的影响，使公租房投资者面临收益风险。由于公租房本身属于准经营性项目，建设投资难以在短时间内通过出租收入回收，因此政府应该采取各种形式补贴公租房。在建设运营过程中政府应分担部分风险，承担应有的投资责任，以弥补公租房现金流入的不足。政府承担公租房土地使用及税收政策变化等风险，社会投资者承担建设成本、物价上涨及建设工期等风险，对风险进行合理分担，有利于调动投资者的积极性，保证其合法利益，同时保证国有资产保值增值。
3.公租房租金定价及收益分配冲突。公租房推行PPP模式可以充分利用社会力量在资金、技术与管理上的优势，政府部门在土地供应、政策支持方面的优势，实现优势互补，促进房地产行业可持续建设目标和社会资源的最佳配置。
公租房租金定价方面冲突。社会投资者追求利润最大采取利润法定价，其基本原理是边际成本MC等于边际收益MR；而政府部门从公共利用与社会福利出发，定价一般采用最优定价理论，根据社会边际成本与社会边际收益，以及考虑某些约束条件的次佳定价方法。因此，公租房定价必须保证政府规制与市场竞争的有效兼容，处理好政府规制部门与投资者之间成本信息的不对称问题，处理好政府、社会投资者(企业)、承租人的多目标优化问题，可用多层目标规划的方法来分析决策。
对公租房收益进行合理分配是PPP模式成功实施的关键。由于政府主管部门、社会投资者所处的角度不同，各自的效用也不同，各自在资金、技术、土地资源投入强度不同，容易引起利益冲突。加之政府与企业间的信任和沟通机制、第三方评估机制没有有效建立，政府主管部门要处理好国家利益、投资者利益和公租房承租人的利益；需要综合考虑投资者的投资收益，地方财税收入和公租房承租人的利益。风险条件下项目收益期限调整准则、收费政策调整方法等需要平衡企业利益、消费者利益，经营困难时考虑包括银行在内的项目参与各方利益诉求。
4.产权归属冲突。在公租房运营过程中，除公租房租金定价带来的利益冲突外，还包括绩效评估、产权配置、产权转让及处理等冲突。产权归属涉及投资者的核心利益和公共利益，运营阶段的冲突比建设阶段冲突强度要大。在公租房可以出售的前提下，涉及公租房承租人购买房屋产权界定，以及原来划拨土地收益界定与国有土地产权的合理界定。
5.补贴标准与补贴方式带来的利益冲突。公租房补贴可以采取向投资者补贴或直接向承租人补贴，不同补贴方式对投资者的激励效果不同，应分析补贴方式的交易成本与补贴效率。向投资者补贴的难点是补贴标准的确定，问题根源于成本信息的不对称，以及合理投资收益率标准难以确定。直接向承租人补贴关键是补贴对象收入的核定，保证补贴公平合理。
6.组织信用风险带来的利益冲突。表现为社会投资者对政府部门制定的政策或作出承诺的认可程度，因为政策的多变、政权更替使投资者产生的不安或不信任。同样因社会投资者的资金实力、建设管理能力及道德风险导致中途违约而产生的信任风险。第三方面信用风险指公租房承租人不履行房屋租赁合同或不按时预交房租或按时退出公租房给投资人带来的损失。
三、公租房PPP建设模式利益协调机制的构建
建立公租房利益协调机制的目的主要是解决公租房PPP建设模式实施过程中各种利益冲突，促进公租房参与各方履行各自义务，公平合理地进行利益分配。有利于保证公租房PPP模式的顺利推进，使利益协调机制贯穿公租房PPP项目全寿命周期。构建利益协调机制的原则：一是兼顾效率与公平。引入社会资金参与公租房建设的目的是扩大融资渠道，保证公租房供应，提高投资的社会效率，同时保证投资者的基本利益，使国有资产能够保值增值，公租房承租人公平享有有关社会福利。二是收益与风险对等原则。公租房投资人承担了建设成本、运营成本、投资回收等风险，理应拥有投资收益权利及财产处置权，其承担风险越大则在收益中分享的比例越多。政府承担政策调整的风险，则应分享公租房超额收益及有提高赋税比例的权利；公租房建设用地如果采取划拨方式，则政府公共部门拥有土地收益分配权及土地将来的出让权。公租房PPP项目冲突贯穿于项目建设融资阶段、建设阶段和公租房运营阶段，利益协调机制应该贯穿每个阶段，包括冲突前、冲突过程中的协调机制。还需要建立风险补偿机制、成本揭示机制，以及主要针对土地和房物产权界定的资产评估机制。
1.成本揭示机制。由于公私双方信息不对称，政府主管部门难以掌握投资者的真实成本。如果政府默认企业发生的成本，不利于提高项目公司节约经营的积极性，也不利于保护消费者的利益。政府应采取措施使投资者报告公租房真实成本，开发成本招标一定程度上可以揭示成本，但私人公司成本不能通过竞争方式完全暴露，只有通过政府管制和激励方式暴露私人公司的真实成本。根据Baron-Myerson理论，可以通过转移一定的信息租金给风险中性的企业，诱使其暴露真实的成本类型；也可以根据已完房屋建筑工程结算资料，结合物价及土地来源方式编制标底，通过开发招标揭示项目社会成本。
2.价格形成机制。综合公租房项目投资收益、土地价格与土地供应方式建设成本数据，结合承租人的承受能力、政府财政补贴方式、物价水平来确定公租房的租金水平，不能简单地以市场租金的70%作为公租房租金标准。应该区分土地来源，项目所在地段和实际建设成本来定价。公租房价格形成机制还包括成本控制机制以实现公租房建设信息公开化，增大政府公租房建设的透明度，让社会各界参与到公租房建设成本的监控中，有效地施行公租房的成本控制，明确政府公租房建设土地划拨或出让优惠及税收减免对租金的影响，租金定价与收入增长与物价联动。公租房租金与保障性住房成本相协调，与市场租金保持适度比例，避免价格过低影响投资收益，价格过高加剧分配不公影响公租房的健康运行。
图1 公租房PPP模式价格形成机制
图1所示为公租房PPP模式价格形成机制，反映了公租房PPP模式价格形成机制以定额标准为基础数据，结合同行业先进技术实施标杆管理，建立成本数据库。在实施过程中考虑行业平均利润水平、物价指数、社会生产效率提高等因素确定投资收益率，依据监督部门、社会中介与公众对项目公司服务的监督评价，确定调价方案。同时，结合价格听证情况和社会公众的承受力确定公租房价格上限。
3.动态定价机制。基于项目风险收益与风险补偿，建立政府、投资者、承租人“三元主体”视角下的公租房PPP项目动态定价机制。分析公租房PPP项目收益分配机制的效率。建立动态定价原理与收入动态分配的基础工作，包括：(1)社会投资者资本最低收益的确定方法；(2)建立PPP项目运行成本审核与确定方法；(3)公租房承租人支付能力分析；(4)分析政府投入的合理比例；(5)确定风险条件下财政补贴强度和梯度。在此基础上建立三元主体视角及风险条件下PPP项目定价机制，如图2所示。
图2 三元主体视角下公租房PPP项目定价机制
4.风险补偿机制。在PPP模式下进行公租房建设，受经济状况、物价、政策及公租房供求的影响，公租房建设与运营中存在众多风险，在合约拟定阶段需设定社会资金进行公租房建设公租房需求的最低值，在此值范围以下政府应给予贴息或财政补贴，当国家政策调整后给投资者带来损失应补贴，当房地产宏观经济环境恶化时，对公租房政府可采取保护性回购。
5.资产评估机制与收费听证机制。公租房建设成本和土地交易价格是服务定价、收入分配的基础，需要对公租房建筑本身和土地价格进行合理评估，建立资产评估机制，保证投资者的利益，避免国有资产流失。同样对公租房租金确定与调整需要建立收费听证制度，提高公租房建设信息的透明度，使社会公众知晓公租房土地来源、政府财政补贴的幅度、租金确定依据、价格调整依据及承租人获得的优惠政策。
6.冲突协商机制。建立主管部门与建设单位之间的冲突协商机制，主要通过委托合同确立冲突处理方法，也可由政府出台社会资金参与公租房建设管理条例来协调利益或分配冲突。投资者与承租人之间冲突协商机制，应该在租赁合同或政府出台的公租房使用管理条例中确立冲突解决途径。承租人与配建单位相关用户冲突协商机制应该在建设前期及租售合同里明确。
7.建立互信机制的产生与约束机制。包括建立信用评价体系，对投资者增加公租房建设成本透明度，增加社会公众对建设成本数据信任感；建立信用档案，有利于政府主管部门选择信用好的投资者；对政府主管部门的信用建立约束机制，包括支付担保、补贴担保制度；完善公租房承租人信用管理制度，要求承租人提供公积金作为租金支付担保，将公积金作为转付公租房房租，或提供其他形式租金支付担保。
四、结论
通过上面分析得到的结论是利益协调机制应贯穿于公租房PPP项目寿命周期，它包括融资谈判过程中参与各方利益的协调，建设过程中投资风险的分摊，项目运营过程中公共部门、社会投资者和用户利益的协调，需要组建冲突协调机构，对目标冲突、过程冲突和关系冲突等进行动态协调和管理。建立项目风险评价机制、资产价值评估机制、成本揭示与成本审核机制、动态调价与风险补偿机制等利益动态协调机制来协调相关各方利益，是公租房PPP项目顺利实施的保证。
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