西方公共政策决策模式评价，本文主要内容关键词为：公共政策论文,评价论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策研究是政治学的一个重要分支。在公共政策研究中，决策分析是一个重要内容。本文拟就西方公共政策研究中的决策模式进行初步分析，力图揭示它们之间的相互关联性，并对这些模式的运用提出一些初步看法。
一、宏观公共政策分析
在宏观公共政策分析家看来，各国政府都遵循着一些共同的行为模式，各国公共政策之所以不同，是由于它们各自的自然、社会、人文环境不同决定的。因此，他们把研究的重点放在影响公共政策的宏观背景因素上，并形成宏观公共政策分析的两个学派：
1.政治系统论。该理论认为，公共政策是政治系统对周围环境所提出要求的反应。根据截维·伊斯顿的定义，政治系统是一个由社会中那些可以识别，同时又是相互关联的机构和活动所组成，对社会具有约束力的权威性决定（或价值分配）。环境输入政治系统的是要求和支持。政治系统的环境，由政治系统以外的各种状况和事件所组成。要求是指个人和团体为了满足自己的利益而向政治系统提出采取行动的主张。支持是指团体和个人遵守法律，以及接受权威性的政治系统为满足要求而做出的举动或采取的行动。这些就价值的权威性分配构成了公共政策。反馈意味着公共政策可以改变环境，改变由环境提出的要求，以及改变政治系统自身的特点。政策输出可能会产生新的要求，这种新要求将进一步导致政策输出。在这种循环中，公共政策便源源不断地产生[1](P21)。系统分析方法是科学决策的重要工具，因为“政策分析是系统思想不容置疑的核心部分”它有助于决策者认清整个政治格局，有助于发现问题的本质，有助于确立正确的目标和选择最佳的决策手段。但政治系统分析法有其适用范围，它仅适用于分析宏观的政治框架，无法分析大量的具体问题，如选举问题；它仅仅适用于分析抽象的政治运动的一般形式，而无法分析丰富多彩的个别政治内容。所以，实际上，政治系统分析方法的适用范围相当狭窄。
2.功能过程论。哈罗德·拉斯韦尔提出的功能分析包括七个范围。1)情报：引导决策者注意的与政策事务有关的信息是怎样被收集并予以处理的。2)建议：处理某一问题的那些建议是怎样形成和提出来的？3)规定：规则是如何通过和由谁颁布的？4)行使：决定特定的行为是否违反规则或法律，并对要求对规则或法律加以遵守？5)运用：法律和规则实际上是怎样被运用和实施的？6)评价：支持是如何实施的？怎样评价政策的成功或失败？7)终止：最初的规则与法律是怎样终止的，或经修改以改变了的形式继续存在着[1](P27)？功能分析方法突出政策体系过程的功能活动在一国公共政策决定中的根本作用，认为只要认定一个国家的政策过程中的各种功能活动，就可能把握其公共政策。该理论过分低估政府对其采取的公共政策的主动性；忽视政治斗争在公共决策过程中的积极作用。
二、理性选择模式
理性选择模式(Rational choice model)是曾经一度在公共政策理论界最为流行的决策理论，它以“理性人”假设为前提，强调人在政策决定过程中的主体作用，借用古典经济学中利益最大化原则，认为政策是“基于合理计算的选择”，所谓的决策也就是政府依据明确的公共政策目标，对所面临的多种方案进行成本效益分析、权衡利弊，从中选择出一种以最小代价换取最大效果的公共政策方案的过程。该理论包括以下几项基本内容：1)决策者面临的是一个既定的问题，该问题同其他问题相区别。2)引导决策者做出决策的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且，可以按他们的重要性不同而进行依次排列。3)处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一考虑。4)决策者对可供选择的每个方案的可能结果进行了调查研究。5)决策者会将每一个方案，在不同的自然条件下的受益值或损失值估算出来，对结果进行比较。6)决策者将采用其结果能最大限度地实现它的目的、价值或目标的那一个方案。这一过程的结果是一个理性的结果，这一决定将最有效地达到既定目标。
三、林德布罗姆对传统公共政策分析的批判
理性选择模式所要达到的基本条件，在现实生活中几乎无法实现。因此长期遭到了许多学者的强烈批评。其中以查尔斯·林德布罗姆最为有名。他认为，由于人的知识能力不足，政治问题、人性的弱点、社会价值、决策技术以及时间变迁、结构等因素的存在使得传统的决策模式成为不可能。传统决策模式的各项基本内容均可以反驳。林德布罗姆认为，决策者并不是面对一个既定的问题，而是他们必须对自己所谓问题加以明确并予说明，关于问题是什么，不同人有不同的看法。林德布罗姆认为，决策分析不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是没有穷尽的，因为决策要受时间的限制，常常决策者在分析远未完成之前就必须做出决定，否则就要贻误战机；决策也要受成本的限制，对有些决策来说，采用分析手段使成本上升，虽然有可能对决策进行确定性分析，但也许不值。林德布罗姆还认为，决策受到价值观的影响。由于决策集体内部个体的价值观存在着差异，因此在进行政策备选方案的选择时就必然出现意见不一致。因为价值观不能被实证，也无法命令人统一他们的价值观；在决策标准上，决策者也很难取得一致的同意。
林德布罗姆在对传统理性模式批判的基础上，建立了渐进决策模式。他认为决策的过程就是渐进的过程，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的过程。渐进决策需遵循三原则：1)按部就班原则，林德布·罗姆认为，决策过程只不过是决策者基于过去的经验，对现行决策稍加修改而已。2)积小变大原则，从形式上看，渐进决策过程似乎缓慢，但由微小变化的积累可以形成大变化。3)稳中求变原则，政策上大起大落不可取，欲速则不达，危害社会稳定。
政策分析之所以不能进行理性分析，而要采用渐进分析，是因为决策必然要受到政治、技术和现行计划的制约，他们决定着政策必然成为渐进的过程。决策的渐进性是由其与政治的一致性所决定的。在西方，政策的决策必然要受到多个党派的影响，必然成为各个党派折衷调和的产物。因此政治上的渐进决定决策过程的渐进性；决策的渐进也是由于技术上的困难造成的。一项政策的做出必然与时间、信息等因素相关，而决策的正确程序则直接受制于决策者对决策备选方案及其后果等信息的了解程度，决策者对备选方案及其后果了解得越深入、透彻，决策正确的可能性就越大。然而，决策者并不可能有足够的时间和智慧洞悉每一项决策备选方案的后果，所以必须在了解的基础上做出决定，然后边执行边修改；决策的渐进性是由相信计划的连续性所决定的，任何一项新政策都不得不考虑原有决策的影响，因为原决策已造成了一个既成事实。
总之，渐进决策模式具有一定的合理性。从认识论上看，它以历史和现实的态度将事物的运动看作是一个前后衔接不间断的过程，它注重事物从量的积累到质的变化的过程。从决策的角度看，它是在某种条件下的一种有用的思维方式。渐进模式是一种有益的描述性和分析性的决策理论，但不能扩大到一切决定，因为它自身也具有局限性：一方面，由渐进模式做出的决定只是反映了社会中势力最强大的而且又组织起来的那部分人的利益，而对社会下层，政治上又无组织的那部分人的利益并没有被考虑进去；另一方面，渐进模式把注意力集中在短期目标上，只是改变现行政策的某些方面，因而往往忽视基本的社会变革。像宣战、环保等重大长远的基本性的决定，渐进模式就无能为力了。
四、微观决策理论
由于罗列有关公共决策一切要素并使之系统化的决策“宏观理论”难以应用于具体的决策分析，因而以后的政策学者们把更多的注意力放在微观决策理论上。微观决策理论的重心不在环境、国家、机构上而是集中在实际制定政策的具体决策人的行为上。微观决策模式理论主要包括以下几种模式：
1.组织过程模式(Organizational process model)。该模式假定，“政府由若干个半封闭性的组织构成”公共政策是“依照常规运作程序(standard operating procedure-SOP)而动作的大型组织的产品”[3]。也就是说，决策不是一个“整体性政府”理性选择的产物，而是“基于组织内常规运作程序的一种机械的或半机械的过程的产物”。在这种条件下，分析的意义是要指明组织的位置，并使它们的程序与公共政策发生关系。与理性选择模式相比，组织过程模式的特点有：1)决策的主体是政府内部组织在一个分权式的政府中，整个领导人与相关的行政部门在一个封闭的组织系统中进行决策。在该组织系统中扮演主要角色的是各种政府组织，而不是最高决策人。最高决策人只是根据各个组织的要求而做出相应的回答，或者协调各个组织之间的关系。2)政策的内容是由政府内部各组织的SOP所决定的。按照既定的SOP进行决策，就必然重视现行政策的倾向，而决策一旦形成，又会有极大的惯性和延续性。其这一特点与渐进模式颇为相似。3)各组织之间的竞争必然激烈。因为每一行政部门都有自身的常规运作程序。为争取组织自己的利益，必然出现你死我活的的激烈竞争场面。这样的决策过程使得各个部门的公共政策不太具有凝聚力，而可能出现政策相互对立的情形。
2.政府政治模式(Governmental politics model)。该理论的假设是“公共政策是参与公共决策的政府领导人及其在不同的官僚机构中的代表们相互竞争、讨价还价的结果”。政府政治模式是以政府内各个成员的活动为出发点进行分析。它所描述的是一种既非集权、又非理性的决策过程。它基于一个多元的、分权的决策环境。由于没有既定的问题和目标，又没有一个决策者或机构在整个决策过程占有优势地位，因此公共政策就是参与决策者们彼此竞争和妥协的结果。政府政治模式的一个重要的命题是：地位决定立场。每一个决策者大都关心国家利益、组织利益、个人利益，但与理性选择模式不同，决策的结果“不是依靠决策者对这些利益的理性权衡，而是与其他决策者的周旋。而最终的决策结果取决于参与决策者们的地位和权力以及有效使用这种权力的能力。
在现实公共决策中，决策单位都是具有高度内聚力的小集团，他们存在一些弱点：小集团所固有的趋同的自然趋势，使决策者丧失多种行政的机会；小集团往往排除于己不利的方案等，影响了决策者们对信息的准确把握和政策的正确程度。
3.感知模式(Cognitive model)。该模式强调政策是人的感觉过程或认识过程的产物。感知模式认为人未必都能正确地把握现状、正确地确立目标也不一定能衡量多种选择，做出正确的判断，从中选出最佳方案。决定就是在给定的情形下，决策者根据他对此时种种情况的感觉采取它认为最满意的行动。“感觉”一词在这个定义中成为关键，它反映决策者们长期以来形成的价值观和信仰，反映对政策问题的认识和看法。感觉就是外部事物在决策者的头脑中的反映。感知模式认为，感觉主要通过四种方式影响决策：1)对现实情况进行重构，使其简单化或发生歪曲；2)使外来信息与决策者的观念相互矛盾的强烈趋向，往往会剔除一些重要的、与决策者观念不符的情报；3)可能会使决策者按照一种特殊的心态，以自己选入为主的想法把各种不同的及相互矛盾的意愿混同起来，对他们不愿看到的东西视而不见；④使决策者在决策时，往往以自身经验和历史情况为参照物，进行简单的类比推断[4]。
五、决策模式的相互关联及模式运用
各种决策模式虽然从不同角度来考察公共政策的决定过程，但是决策模式之间也具有相互关联性。从决策主体来看，政治系统论和功能过程论的主体都是被动和抽象的政府，理性选择模式的主体是具体的理性政府，组织过程模式和政府政治模式的主体是政府内部组织，感知模式的主体是决策者的心理认识机制。决策主体从宏观向微观的过渡及决策类型假定的不同引起决策过程的变化。在政治系统论和功能过程论中，由于决策主体是抽象的政府，而决策类型是基于社会环境压力的决定，因而个人决策过程是一种被动的反应过程；在理性选择模式中，是具体的理性政府，其决策类型是基于理性的决定，因此其决定过程是一种理性的选择的过程；在组织过程模式和官僚政治模式中，他们的主体都是政府的内部组织，但由于组织过程强调组织的常规运作程序，所以其决策过程是一种机械的过程，而政府政治模式着重官僚机构间的讨价还价，其决策过程是一种“渐进式”的过程；在感知模式中，决策的主体是决策者的心理认识机制，其决策类型是基于心理认识的决定，因而其决策过程是决策人的“认识过程”。
公共政策的形成是复杂的动态过程，公共政策受着多种因素的影响，其决策模式也因不同的时代背景、政治体制、领导人性格和问题的本质等等而相应地变化。各种决策模式既有长处，也有不足，不能笼统地说哪种模式更有用。
公共政策实践的动态性和复杂性决定了公共决策模式的随机性和复合性。实际上，公共决策并不是在一个模式的框框里以单纯的形式出现，在对公共政策进行研究中，我们可以用多种决策模式作为工具对其进行分析，从而多侧面、全方位地把握公共政策的实质。