提高党内权力制约和监督科学化水平的路径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,党内论文,路径论文,权力论文,水平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提高党内权力制约和监督科学化水平，是加强执政党建设的一个重要课题，也是我们党长期奋斗的目标。近年来，一些党员干部特别是一些领导干部腐败现象滋生蔓延、屡禁不止的一个根本原因，就在于对党内权力制约和监督的科学化水平不高，使监督难以落到实处。提高党内权力制约和监督科学化水平，是一项长期的系统工程，必须从多个层面寻找现实的路径。
一、调整党内权力架构和配置，以科学的权力配置制约党内权力
1.理顺党代会、全委会和常委会的关系，完善党的代表大会制度和委员会制，使党的各级代表大会真正成为“最高决策机关”和“最高权力机关”。合理配置党内权力资源是监督权力运行的重要前提。从理论上讲，党的代表大会是党的“最高权力机关”，是“党的最高决策机关和最高监督机关”。党的代表大会与常委会、纪委等党内权力机构之间是权力授受关系，应该具有最高的权威性。党的全国代表大会应当具有对全党权力的最高和最终监督权，地方各级党代会也应拥有对党内权力相应的监督权。但在现实生活中，由于党代会间隔时间较长，闭会期间发生的一些关系全局的重大问题，或者本应由代表大会决定的重大问题，大都由常委会、全委会进行决策。这样，党代会的职能得不到应有的尊重，其监督职能容易被虚化和扭曲。因此，加强党内权力授权主体对党内权力的制约和监督，就必须加强党代会对全委会的监督、全委会对常委会和书记、副书记的监督。这就要求必须不断完善党的代表大会制度和党的委员会制度，实行党的代表大会任期制，推行届中召开党的代表会议制度，继续探索推行党代会常任制，逐渐把党代会变成党内名副其实的最高权力机关。
2.按照建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互联系的要求，科学分解部门权力，改变权力过分集中的现状。反思我们的领导体制，正如邓小平同志所言，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，干部领导职务终身制和形形色色的特权现象”，而这当中，权力过分集中更为根本。所谓权力过分集中，就是不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，什么事情都由书记拍板。这种体制使党内权力运行出现了“书记办公会→常委会→全委会→代表大会→党员”这种颠倒的授权链，使权力过多地集中在“书记办公会”手中，一些地方普遍存在“一把手”既当“导演”、又当“演员”、还当“评委”的现象，集党内决策权、执行权、监督权于一身。在这一权力过分集中的体制下，党委必将成为同级纪委难以监督的对象，“一把手”必将成为权力监督的禁区和死角，党内民主肯定会受到削弱和重创。因此，在实行党代会常任制的基础上，应将党内的决策权、执行权和监督权适当分解，并对党的代表大会、全委会、常委会和纪律检查委员会在党内政治生活中的相互关系进行科学定位，使其能够切实发挥各自的作用，使党内权力体制实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互联系的功能，最大限度地防止权力被滥用。
3.提高纪委监督的独立性和权威性，完善巡视制度。不断提高纪委监督的独立性和权威性，加强对党内权力的制约和监督，排除在监督机制运行过程中出现的一切干扰因素，是健全党内权力制约和监督体系的关键环节。尽管多年来纪委机关的地位在不断提高，但由于纪委监督机构在双重领导体制中以同级党委领导为主，纪委对党委领导监督的弱化和虚化将不可避免。因此，提高纪委监督的独立性和权威性，必须逐步改变现有纪委监督“块块”领导、探索实行以“条条”领导为主的体制，从纪委监督机构的行政管理权到干部任免调配权以及到业务的指导权，都由自上而下的单独系统来实行领导。这样可以化解监督主体过多受监督客体干扰的困境，有利于监督主体充分发挥其监督权力。在双重领导体制下，可以规定以上级纪委的领导为主，扩大纪检机关独立办案的权力。同时，各级纪检委员应列席同级党委全会，并有发言权。这样，才能保证纪检机关更好地发挥监督职能。
要进一步完善和扩大党内巡视制度，强化上级党组织对下级党组织的监督。建立和完善党内巡视制度不仅有利于保证党的路线方针政策的贯彻执行，也有利于解决下一级领导班子特别是“一把手”在使用权力方面存在的问题。为了完善党内巡视制度，保证党内权力制约和监督的各项制度得到贯彻实施，中央和地方各级党委应逐步建立专门的巡视机构和专职的巡视队伍，加强自上而下的权力制约和监督，努力克服对同级党的领导班子成员监督薄弱的弊端。进一步完善《巡视工作条例》，明确巡视员任期制度、交流制度、考核制度、培训制度、激励和保障制度等，完善党内巡视监督依据，严密巡视工作程序，探索巡视制度与党内外各项监督制度有机结合的形式，提高巡视工作的制度化、法制化水平。
二、以发展党内民主为主线，以科学的权利保障制约党内权力
党内民主是党内监督和制约的前提和基础，完善的党内民主是实施党内监督的根本保证和关键所在。邓小平同志曾指出，无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发挥我们党的传统作风。因此，完善党内民主制度，必须以科学的权利保障机制制约党内权力。
1.完善民主授权机制，以选举权制约党内权力。权力来源于谁就对谁负责是政治学的一条基本原理。从权力授受上来说，最终权利决定权力，即党员权利监督是民主监督之“源”，而权力监督则是民主监督之“流”。在党内政治生活中，选举权与被选举权是党员最基本的民主权利。为了确立和保障党员在党内生活的主体地位和民主权利，就必须不断改革和完善党内选举制度，强化对党内权力的制约和监督。通过建立和完善党内权力的民主授权机制，克服党内由“少数人选人”的体制弊端，切实保障每名党员所授予的民主权利。不断改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举的范围，使选举真正成为充分尊重和体现党员或其代表意志的实质性选举，而不是以长官意志为主导的形式性选举。
2.完善民主控权机制，以表决、质询等权利制约党内权力。选举授权只是权力运行中的重要环节和保证，不能一选了事，放手行使权力。保证权力的正确运行，还必须使广大党员能够运用民主权利调控权力行使者的用权活动。不断扩大党员对党内重大问题决策的知情权、参与权、批评权和监督权，完善党章赋予党员的投票表决权、监督权、批评权等权利，及时核查党员反映的各种问题，保护党员民主控权的积极性。一旦发现权力行使者用权有违背多数党员意愿的行为，党的基层组织和党员可以通过落实表决、质询、批评等民主权利，随时以授权者身份控制党内权力运行。
3.完善民主收权机制，以撤换、罢免权制约党内权力。真正赋予和落实党员撤换、罢免权，建立与党的领导干部相联系的撤换、罢免制度和机制，通过党员的撤换、罢免权来制约和监督党内权力的运作，使滥用权力者受到应有的处理，以切实发挥党内权力监督应有的作用。实际上，没有实质性的罢免权、撤换权，是无法保证手中被委托出去的权力健康运行的。因此，必须进一步完善民主收权机制，使更多的党员能够在收权过程中真正发挥作用。只要党内权力监督机关和多数党员具有充分的理由和证据，证明某个干部实施了某一滥用权力的行为，就可以向党的组织或其他部门提出撤换、罢免意见。受理撤换、罢免权力的党组织应认真严肃受理，使党员能够真正罢免不称职的党员领导干部。
4.完善党员权利保障机制，以救济性权利制约党内权力。在现实生活中，由于党员救济性权利的缺乏，使一些党员常常会因为监督领导而受到打击报复。久而久之，必将会使部分党员失去监督的积极性，甚至睁一只眼闭一只眼，造成不敢监督、不便监督或无心监督的局面。要保障党章赋予党员的权利真正得到实施，就必须制定完善党内权力制约和监督条例，逐渐完善《中国共产党党员权利保障条例》，尽快制定党章所规定的党员权利实施细则，将党员的监督权利加以制度保障，切实解决长期以来存在的党员监督渠道不畅、党章规定的监督权利难以落实的状况。这样才有利于党员监督权的行使，并调动他们实施民主监督的积极性。同时，要严肃处理对举报打击报复的错误行为，对党员及群众反映的问题，组织上要认真研究，及时处理，以取信于民。要建立和健全党员权利保障机制，保证党员干部在接受监督时有解释说明、申诉申辩权、辩护权和对诬告的控告权，以救济性权利制约党内权力。
三、制定权力标准和运作规范，以科学的制度制约党内权力
在制度伦理方面，要以科学的理念、科学的态度、科学的精神和科学的方法建设一个科学有力的制度环境，制约和监督权力的运行。要密切关注党建发展的新动向和新特点，努力使制度设计符合客观实际和党的组织机构、党的活动和党的肌体的运转规律，不断排除各种违背科学的因素。针对党员群众的关切，不断完善党内制度体系，充分重视和体现基本政治制度设计的伦理价值内涵，以及具体制度及运行机制的伦理建设，注重党内权力体制设计的科学性、人民性以及可行性等。建立一系列明确的规范，使党员领导干部在对与错、善与恶之间，在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间有明确的标准与界限，并建立起坚定的道德价值取向。
在制度内容方面，要根据党内不同性质和层次的领导机关及职务类别的权力需求，对党内权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序，以及超越职务权限用权或违规用权应受的惩处等，从制度上作出明确规定，从而使党内权力始终在规定的框架内运行。
在制度结构方面，要努力规避制度冲突，减少制度真空，使各项制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥制度的整体合力。通过加强和完善党内权力运行的制度体系，不断加强党的拒腐防变能力和执政能力制度建设水平，提高对党内权力制约和监督的制度化水平。以科学的制度制约党内权力，既要从横向上注重对党内权力制约和监督制度体系的整合功能，又要从纵向上注重对党内权力制约和监督的关联机制，不断完善党的制度建设理念和制度创新能力。
在制度落实方面，要完善落实制度的配套机制。量化制度执行指标，设计出一套科学合理的考核办法和流程。逐步建立起科学民主的监督考核机制，切实维护好制度的权威性和严肃性。将考核结果纳入干部考核评价体系，奖优惩劣，作为干部提拔任用的一个重要依据。通过对执行制度情况的考核，及时发现制度执行中的偏差，促使制度有效发挥作用。坚持制度面前没有例外，不管谁违反制度，都应予以追究。对不认真落实甚至破坏党内监督各项制度的行为，要严肃查处，综合运用通报批评、纪律处分、组织处理等手段，做到功过分明，奖优罚劣，切实保障党内监督制度的贯彻落实。
四、把党内监督与党外监督结合起来，以科学的监督网络制约党内权力
党内权力制约和监督不是孤立存在的，科学的监督需要社会多方面监督力量的配合。提高党内权力制约和监督科学化水平，要疏通现行社会监督的制度通道，将社会监督的动力机制与党内监督的责任机制结合起来，实现自上而下、自下而上和平行监督三种监督形式的有机结合。
1.开发人大、政协等监督机构的监督空间。人大及其常委会的监督不仅是人民当家作主权利在政治上的集中体现，同时也具有对党内权力进行制约和监督的最高法律效力。要强化人大监督，必须进一步明确人大监督的具体组织形式、程序和手段，以及咨询、弹劾、调查、罢免等实施方法，将法律赋予人大的监督权具体化，使监督更具有可操作性。同时，要制订人大监督法规，把人大所具有的监督制约权进一步程序化、法律化，做到清晰规范、易于操作。这不仅有利于人大行使选举、任命和罢免权，也有利于其行使对党内权力的监督权，加大事前、事中和重大事项的监督力度。
要进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强政协的民主监督作用。加强共产党与民主党派的“互相监督”(重点是民主党派对共产党的监督)和人民政协对共产党和政府的民主监督，增强其参政议政的职能，建立和健全我国的权力制约和监督体系。要充分发挥民主党派对党内权力的制约和监督作用，支持和保证人民政协依照章程开展民主监督，防止监督流于形式。为了适应新形势和新情况，就必须更好地发挥人民政协与民主党派等对党内权力的协商监督作用。
2.加大党务政务公开力度，落实党员群众的知情权。公开是最好的防腐剂，公开是有效监督的前提。建立和完善党内权力公开机制，深入推进党务政务公开，在不影响保密规定的情况下，既要注重办事制度、办事结果的公开，更要注重对党的领导干部做决策、用干部等内容和过程的公开，积极落实党员群众对党内事务的知情权。首先，要积极建立有效的官员财产申报公示制度。官员财产申报制度具有积极预防和发现官员以权谋私的功效，是有效防止权力滥用的利器，是世界公认的防止官员腐败行为最有效的手段之一。可以在试点的基础上，逐步扩大申报范围，将领导干部的家庭财产置于公众的公开监督之下，为加强监督创造必要的前提条件。其次，要建立和完善党委新闻发言人制度。党委新闻发言人制度为党务公开提供了制度化平台。党委新闻发言人通过定期以口头或书面的形式，向媒体和公众提供官方正式认可的权威信息，及时准确地公开党内重大决策、重大事项，以及和党员利益相关的重大事件，为有效监督权力运行提供了前提条件。另外，要广泛试行或实行政府信息公告制、人大常委会和政府有关会议群众旁听制、社会关注事项听证会制、有关事项的群众表决制、聘请群众监督员制等措施，提高行政行为的透明度，加大群众对权力机关及部门的知情权和公众事务处理的参与权，为群众实施监督提供更多可行的渠道和便利条件。
3.壮大社会组织的监督力量。充分发挥工会、职工代表大会、共青团、妇联等社会群众组织的监督作用。重视群众来信来访工作，将党员领导干部的岗位职责向群众公布，让群众来监督。高度重视作为社会基层组织或科层组织中的一般群众和社会各界的监督，支持他们行使监督权，揭发党内腐败分子。切实保障公民的检举权、控告权、申诉权，充分运用人民群众监督和社会团体监督的作用，对党内权力运行的主体进行监督。要广开言路，听民声，察民意，知民情，建立群众参与反腐败的动力机制，不断加强和改进党内权力制约和监督工作。
4.明确媒体的监督权，将媒体的监督权以法律的形式固定下来，发展和规范网络监督。媒体的舆论监督能够及时揭露腐败分子的行径，将那些弄权渎职、徇私舞弊、以权谋私、贪赃枉法者公开曝光并将其置于众目睽睽之下，形成对党内权力制约和监督的无形力量。要不断提高媒体自身的独立性，以便于媒体对党员领导干部腐败行为的事前、事中和事后监督。尽快制定和出台《新闻监督法》，赋予媒体对党内重大事项的知情权、采访权、报道权、评论权和监督权，切实保障新闻自由，保证媒体对党内违法乱纪、滥用权力等腐败行为进行有效监督。要加强媒体对党内权力的舆论监督，就必须保障舆论主体和被舆论监督的人都要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对于采取非法手段干扰媒体监督的行为，要依法进行严肃查处。
同时，还要改进监督方式，拓展监督渠道，高度重视网络监督，不断发展和规范网络监督。网络监督实现了现代网络技术与民主监督的有机结合，与传统舆论监督相比，网络监督具有独特的优势和强烈的时代特征，正成为反腐败不可或缺的新力量和新途径。因此，要以更加开放的、平等的和互信的态度认识和对待网络监督，要善于运用网络监督，积极引导网络监督，将其制度化和规范化，努力营造良好的网络监督环境，建立健全网络舆情分析回应系统，保证把人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，使权力不会变质。