上海浦东新区社会工作制度建设的特点与启示（下），本文主要内容关键词为：上海浦东论文,社会工作论文,制度建设论文,新区论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何在总结试点经验的基础上进一步推进社会工作制度建设，是目前社会工作实务领域的重大课题，也是社会工作宏观管理需要完成的重要任务。要完成这项重大课题与任务，促进有中国特色的社会工作制度得到长远发展，上海市浦东新区的社会工作发展给予了我们四个方面的重要启示。
转变政府职能是前提。社会工作是现代社会管理与公共服务的重要内容，是现代社会制度的有机构成部分。要开展社会工作专业服务，保障这项专业制度的发展，必须要有活动空间，要“有事可办”。从国际经验看，解决社会工作“有事可办”主要通过两条途径：一是嵌入式，即依托现有行政管理框架，通过向现有机构与岗位输入社会工作元素，实现工作方式与思维方式由非专业向专业化方向转型。二是让渡式，即通过政府主动从无限权力与无限责任政府向有限权力与有限责任政府转变，主动收缩权力边界。这种政府主动收缩权力边界的过程也就是政府职能转型的过程。通过转型，将政府职能集中到经济调节、市场监管、社会管理与公共服务上来，同时将一些政府办不了也办不好的事务主动让渡给社会，由社会组织承担起来。浦东新区发展社会工作、解决社会工作“有事可办”问题的路径即转变政府职能。对于主要面向基层、面向城乡百姓提供一对一专业服务的社会工作制度建设来讲，政府职能转变的关键是基层政府职能的转变。对于上海市来讲，需要转变的关键是政府的派出机构即街道办事处的职能。浦东新区正是从抓住政府派出机构即街道办事处职能转变入手，来推进整个区政府部门的职能转变。浦东新区人民政府在下发的《关于进一步转变政府职能充分发挥街道办事处社会管理综合协调作用的若干意见》中明确提出，街道办事处不再直接从事招商引资活动，将工作重心转移到社会管理与公共服务上，转移到强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务与指导自治组织等工作上来。同时，要求街道办事处要增强服务社区的责任意识，将管理重心向社区下移，落实专业管理力量，履行专业管理职责，加强社会管理与公共服务。
为确保街道办事处职能的成功转变，浦东新区还出台了相关配套制度。这些配套制度主要包括五方面内容：一是建立街道财政部门预算制度。实行提高公共财政保障、强化功能区域统筹、实施部门预算管理的街道公共财政保障机制。街道经费由功能区域管委会按照有关规定和以事定财的原则统筹保障。具体由区财政部门根据区域面积、人口规模、管理项目与社会负担等情况，会同区域管委会制定街道基本公共支出保障标准，确保街道办事处履行公共服务、社会管理、社会稳定等职能所需经费。二是在将街道办事处招商引资职能转移给功能区域管委会的同时，为区域内企业提供精细化的公共服务，为安商、留商创造良好的社会环境。三是改进对街道办事处的考核评估。根据街道办事处职能转变情况，调整考核项目，改进考核方式。不断加大社会管理与公共服务方面的考核权重，重点考核评估街道办事处在发挥社会管理综合协调方面的履职情况。四是建立社区综合管理行政问责制。对未依法履行职责造成不良后果的，由区监察部门根据有关规定追究责任人的行政责任。五是提高社会管理效能。区监察部门通过民意调查，组织社区居民和单位参与评议，对街道办事处履行社会管理与公共服务职责情况进行绩效评估。转变政府职能成为形成浦东新区社会工作发展大格局的真正缘由，也是浦东新区发展社会工作、进行社会工作制度建设最重要的经验。
发育社会组织是关键。转变政府职能为发展社会工作让渡了制度空间。这些让渡出来的空间得有人介入，让渡出来的事务得“有人从事”。现代社会是一个高度组织化的社会，人无时不在组织中。人是通过一定的组织形式来承接政府工作、开展专业服务的。“有人从事”在现实生活中往往转化为“有组织从事”。因此，发展一定数量与规模的社会工作组织、培育大批社会工作专业人才，成为落实政府职能转变的关键措施，也是发展推进社会工作制度建设的重要任务。浦东新区政府出台有力措施，要求各部门把社会组织发育，特别是社会工作行业协会与社会工作民办非企业单位的发育纳入本部门、本行业发展规划，重点在机构运作、项目委托、人员培训、专项活动以及管理费用等方面提供宽松和良好的社会环境，提高其承接政府社会管理与公共事务的能力。目前，在浦东新区，围绕社会工作人才队伍建设的行业管理、实务操作、教育培训、监督评估以及支持保障等环节，建构了系列化、多功能的社会组织与民间组织，如负责行业管理的社会工作者协会、从事社会工作实务的公益社会工作师事务所、开展社会工作教育培训业务的四惟社会工作者培训中心、以社会工作业务监督评估为主体的复惠社会工作评估中心，以及以保障支持社会工作事业发展为己任的新区志愿者协会和社会组织服务中心等。与此同时，为保持现有社会工作服务人员的专业意识、提升其专业能力、防止泛行政化，浦东新区下大力气提升现有人员的专业素养。浦东新区规定，凡参加初、中级社会工作师培训并考核合格的本市户籍人员，给予全额培训费用补贴；本市高校毕业的学生参加初、中级社会工作师培训并考核合格的，给予50％的培训费用补贴；凡获得社会工作师资格并在本区域内从事社会工作的人员参加有关部门认可的短期提升培训，给予一定培训费用补贴；对本科以上非上海市户籍人员参加初、中级社会工作师培训合格并被新区录用从事社会工作的人员，给予50％培训费用补贴。同时规定，凡参加浦东新区社会工作公共实训基地和社工青年见习基地培训的，分别由政府提供免费培训或者享受政府有关补贴待遇。这样大力度的鼓励措施在全国是独一无二的，是浦东新区独有的支持政策。专业化社会组织的快速发展、社会工作人才的不断集聚，正在切实地把浦东新区政府让渡出来的社会管理与公共服务职能承担起来，把社会工作作为一项基本社会制度安排落到实处。
重构政社关系是核心。在传统计划经济体制下，政府与社会不是一种平等合作的关系，往往只有政府没有社会。要使政府职能转变到位，真正形成“小政府、大社会”的格局，核心是重构政府与社会之间的关系，使政府与社会之间不均衡、不平等的关系转变为分工合作的平等协商关系。构建新型的政府与社会之间的关系、实行政社分工合作是行政管理体制改革的重点也是难点。这是一个老问题，也是制约行政管理体制改革往前推进、建立社会工作制度的新的关键问题。浦东新区在重构政社关系上突出把握了两个重点环节：一是政社分开。这是处理政府与社会关系的难点，也是浦东发展社会工作举措的亮点。实行政社分开的第一步是需要理清各自职责。浦东新区要求政府在履行好经济调节、市场监管、社会管理与公共服务职能的同时，将应由市场与社会承担的职能还给市场与社会，实行政社分开。政社分开集中体现在“六个分开”，即主体分开，机构分开、职能分开、人员分开、资产分开、住所分开。通过政社分开，使政府与社会之间最终实现“三无”标准，即政府与民间组织和社会组织无行政隶属关系、无人事派遣关系、无资产关系。政社分开为社会工作开展提供了“办事空间”。二是政社合作。政社分开不是目的，实行政社分开是为了政社合作。浦东新区在政社合作方面主要采取两种方式：一是充分利用浦东市民中心、民间组织服务中心、街镇社区事务受理中心以及浦东门户网站等平台，实现政府与社会的沟通交流与实时互动。二是将各职能部门原来承担但可由民间组织与社会组织承担的社会管理和社会服务职能，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，由政府购买民间组织与社会组织的服务，这也是政府购买公共服务方式。政府购买公共服务方式是政府提供公共服务方式的重大变革。政府购买公共服务的过程，也就是政府与社会的合作发展过程，是政府与社会关系的重构过程。在这个过程中，政府对社会组织和民间组织做到合作前有对专业社会组织（含专业社会工作组织）的资质审查、合作过程中有对专业社会服务（含社会工作服务）的跟踪调查、合作完成后有对购买服务（含社会工作服务）的社会绩效评估。政府与社会按照契约规定，享有各自权利，履行各自义务，政府与社会的关系成为一种新型的契约关系。通过政府购买服务，政府与社会的合作逐步实现“三化”要求，即购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化。政社关系的重新构建，为“行政管理上移、社会管理下移、社会服务前移”的浦东新区政府社会管理与公共服务提供模式的实现奠定了政策基础，为社会工作制度建设打开了广阔的政策空间。
加强自身建设是基础。社会工作制度要得到长远、可持续发展，基础在自身。社会工作自身建设的好坏、强弱，直接影响服务对象和党委政府的认可程度。浦东新区发展社会工作最重要的经验之一就是政府在为社会工作发展创造良好的制度环境的同时，狠抓自身建设，不断夯实社会工作制度基础。浦东新区重点抓了三方面的自身建设。一是抓制度主体建设。浦东新区重点抓管理主体与执行主体两类制度主体建设。在管理主体方面，重点理顺了党委政府之间、部门之间、部门与群团组织之间的关系，形成了各部门、各单位齐抓共管社会工作制度建设的管理体制，形成了共同关心、支持、落实社会工作的总体合力。在执行主体方面，重点围绕服务提供、服务监督、服务提升等环节，加大了专业社会工作组织的培育与发展力度，在基层社区逐步形成了多种组织共存、多类服务团体共同参与社区服务、解决基层社会问题、促进基层社会发展的运行机制和社会工作实施体系，逐步形成了“有问题找社工”的社会氛围。通过管理主体与执行主体建设，浦东新区正在逐步形成社会工作宏观管理与微观落实之间双向互动、共同发展的良性运行格局。二是抓制度对象拓展。制度对象准确与否、对象范围的广窄与否决定制度影响的大小。如何根据社会关注、百姓需要、党委政府重视的紧迫程度准确寻找制度服务对象与领域，是社会工作介入社会服务能否成功、有效的重要环节。浦东新区十多年的社会工作发展史就是社会工作对象、社会服务领域不断拓展的历史，是社会工作服务瞄准机制逐步健全的历史，也是社会工作制度影响不断扩大的历史。从上世纪90年代引进专业社会工作人才从事各方关注的老年人服务、司法矫正服务等社区服务至今，浦东新区社会工作制度服务对象已从传统的老年人、药物滥用人员、刑释解教人员、流浪乞讨人员以及外来农民工拓展到少数民族、宗教人士、单亲妈妈、外来媳妇、“维稳”妈妈、残障人士以及受灾群众等十多类制度服务对象，服务领域已从传统的福利服务拓展到救灾救济工作甚至新农村建设工作。随着制度对象的不断调整、制度范围的不断拓展，社会工作在浦东的影响日益广泛。三是抓制度内涵深化。社会工作作为一项社会制度，要获得社会广泛认可，关键在制度内涵的深化，核心在制度效果的体现。为不断深化社会工作制度内涵、不断提高社会工作制度成效，浦东新区在不断加大教育培训力度、提升强化社会工作从业人员自身素养的同时，狠抓了项目服务与案例建设。在项目服务方面，能结合当地、当事人的需求和自身优势与特色，积极参与设计、开发、竞争、实施项目服务，在青少年服务、司法矫正服务、家庭社会工作服务等方面，特别是在都江堰灾后恢复重建中推出了受到社会各界关注与好评的“爱心加油站”、“火凤凰计划”等项目，形成了一系列有广泛社会影响的社会工作专业服务项目品牌。在案例建设方面，积累了一大批针对不同制度对象、运用多种专业方法、产生于不同服务领域、覆盖多类社会工作的典型案例。从青少年、老年人到残疾人社会工作，从家庭、学校、社区到医院社会工作，从戒毒、社区矫正到精神健康社会工作，这些项目和案例的出台与积累，说明浦东本土社会工作的专业伦理、专业方法、专业技巧在逐步成熟，自我完善的能力在不断提高。社会工作制度专业属性的不断增长、自我发展能力的不断提高，成为实现其长远可持续发展的坚实基础。这也许就是浦东新区社会工作发展给我们的最重要启示。
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