雅尔塔规则评析——也谈联合国的改革，本文主要内容关键词为：雅尔塔论文,联合国论文,也谈论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国自成立，经历了五十多年的风风雨雨，成员国从51国增至目前的185国，规模扩大的同时，其国际地位及影响更是不断上升。 维护世界和平，促进全球发展，联合国作出了巨大贡献。当然，半个世纪的发展变化也使得联合国的某些方面已不适应当今的国际社会。因此，对联合国改革的呼声日益高涨。联合国的改革范围广，程度深，但最关键和最重大的是安理会的改革（注：周锡生、高坚：《联合国改革任重道远》《燎望》，1997年第20期第13页。）。本文拟以分析安理会的表决制度，对联合国的改革作一些粗浅的探讨。
根据联合国宪章第27条规定，安理会每个理事国都有一个投票权。关于程序事项的决议，
可以任何九个理事国的可决票（affirmative vote）通过；关于程序事项以外的一切事项（nonprocedural matters）的决议，九个理事国的可决票中必须包括全体常任理事国的同意票（concurring vote）。这就是“五大国一致原则”， 也称“雅尔塔规则”（注：周洪钧主编：《国际法概论》，同济大学出版社，1992年3 月版第291页。）。其实质是， 五大常任理事国对一切实质性事项的决定具有否决权（veto）。
一
否决权条款的建立，具有一定的历史背景。在针对德意日法西斯的战争中，中美苏英等26个国家在共同签署的《联合国宣言》中一致宣布赞同大西洋宪章的宗旨和原则作为盟国的共同纲领，同意在战后建立“广泛而永久的普遍安全制度”，随后，莫斯科会议、开罗会议、德黑兰会议、敦巴顿橡树园会议及雅尔塔会议。中美苏英进行了广泛磋商，终于促成了1945年4月～6月旧金山“制宪会议”的召开，同年10月24日，宪章正式生效，被称为“战后国际和平大厦”的联合国宣告诞生。在联合国的筹建过程中，否决权的争议十分激烈。中美苏英四国在战争中承担了反法西斯的重任，形成了战时联盟的中坚地位。大国的这种地位并非自封，而是历史的选择。当各大盟国在探讨未来国际组织的结构时首先考虑的是如何从制度上确保它坚强有力又机动灵活以使自己的努力不致于成为徒劳，各大盟国不仅一致希望战后能继续战时的合作以共同担负维护战后和平的主要责任，而且也认为继续施行已行之有效的大国一致原则，将是关系未来国际组织成败的关键（注：李铁城、魏能涛：《论联合国建立阶段的几个问题》《世界历史》，1985年第12期。）。并且，五个常任理事国既然负有维持国际和平与安全的主要责任，那么就不能期望一个常任理事国有可能轻易同意按照一项它所不同意的决定在维持和平与安全这种严重问题上担负起行动的义务（注：梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社，1993年第135页。）。
当然，设立否决权也是大国维护自身利益的结果。这是对于各国权利平等的原则存在着一个重要的例外（注：阿·菲德罗斯（奥）：《国际法》，商务出版社，1981年版（下册）第621页。）。1944 年美国国务卿赫尔在参议院外外委会上说，否决权主要是对美国有利（注：赫尔（美）：《赫尔回忆录》，纽约1948版第2卷第1662页。 转引自《论联合国建立阶段的几个问题》。）。在雅尔塔会议上，邱吉尔提出，国际组织的权力不能被利用来反对三大国（苏联，美国，英国）。艾登也表示，各国可以讲话，可以争论但没有大国的同意不能通过决议（注：《德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议文件集》，三联书店，1978年版第175 ～176页。转引自《论联合国建立阶段的几个问题》。）。 斯大林在致罗斯福的信中强调，否决权将保证四大国在新的国际组织中的团结，有助于避免某些大国反对另一些大国的企图（注：苏联外交部编《 1941 ～1945年苏联伟大卫国战争期间苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信集》，第2卷第180页。转引自《论联合国建立阶段的几个问题》。）。
二
否决权是一种少数抵制或阻止多数的权利（the power or right to forbit or prevent）（注：梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社，1993年第133页。）。 只要有一个常任理事国对某一决定投反对票，即使安理会其它14个理事国都投赞成票，该项决定也不能通过。在旧金山会议通过的《四国发起政府代表团关于安全理事会投票程序的声明》（下文简称《四国声明》）中，这种表决制被称为“受限制的多数表决制”（a system of qualified majority voting）。
宪章规定对于程序事项和实质事项分别适用不同的表决程序，《四国声明》则明确了二者的范围。 可以行使否决权的实质事项包括：（1）解决争端；（2）调整足以引起战争的情势；（3）断定对和平之威胁；（4）消除对和平之威胁；（5）制止对和平之破坏。而不能行使否决权的程序包括：（1）通过或改变安理会的议事规则；（2）确定推选安理会主席的方法；（3）组织安理会本身使其能继续不断行使职能； （4）选定安理会常会及特别会议的时间和地点；（5）设立安理会认为对执行其职能所必须的机构；（6 ）邀请在安理会设有代表的会员国在对该国利益有特别关系时参加安理会的讨论；（7 ）邀请在安理会正在审议的争端中为当事国的任何国家参加该争端的讨论（注：梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社，1993年第136～137页。）。
事实上，实质事项和程序事项在很多场合是很难区分的。当出现疑问时，安理会必须首先就存在着一个实质事项或程序事项作出决议。《四国声明》解释说：“事项是否属于程序性这一先决问题，必须由安理会九个理事国的表决包括常任理事国的同意票在内。”所以，每个常任理事国的表决在此可以行使双重否决权（double veto）， 因为它可以首先在决定先决问题时投反对票，而以后，在决定主要问题时又投反对票。
当然，否决权并不是可以任意行使，它受到一定限制：（1 ）否决权只能适用于实质性事项，程序性事项应予排除；（2 ）对有关第六章和平解决争端的决定，常任理事国如为争端当事国，不得参加投票；（3）有关通过区域协定或区域机构来促进地区性争端和平解决的决定， 不得参加投票；（4）对有关宪章第35条所载事项的决议， 任何常任理事国不得行使否决权；（5）宪章中所指的同意票，从理论上讲， 应是积极的赞成票，但实践中已形成一种习惯，常任理事国不愿支持某项决定，但又无意反对该项决定，则可弃权或自愿不参加投票。弃权和自愿不参加投票并不产生否决的效果（注：端木正主编：《国际法》，北京大学出版社，1989年版第390页。）。1971年6月，国际法院在“西南非洲”案中所发表的咨询意见裁定：任何常任理事国的弃权并不能使安全理事会决议无效。
三
否决权当然是安理会表决制度的核心，是国际组织中突出大国地位，赋予大国特权的重要体现。究其产生，则具有一定的历史必然性。国联行政院“全体一致”的表决原则使得国联举步维艰，最终未能阻止战争的爆发，这一惨痛教训使得联合国在成立之时即摈弃“全体一致”而谋求新的表决原则。宪章第24条规定：为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持和平及安全之主要责任，授予安理会。之所以这样，是因为安理会是由十五国代表组成的小机关，能够在短期内召集会议。与耗费时间、因结构原因笨重而不便的大会相比较，安理会更能够保证迅速而有效的行动（注：兴戈兰尼（印）：《现代国际法》，重庆出版社，1987年1月版第386页。）。强调“五大国一致原则”则是保证国际和平与安全的责任。这在当时，为了防止法西斯东山再起，维护世界和平与安全，没有五大国的合作是不可能的。旧金山会议上，广大中小国家对否决权表示强烈不满，但他们也意识到，一个没有否决权的联合国，在当时的国际条件下是不会为各大国所接受，所以“雅尔塔规则”最终被列入宪章。
同时，否决权可以避免某些国家利用机械多数的方式将自己的意见强加于人，以专横的方式解决国际争端，从而防止安理会轻率行动，避免联合国成为某一国家或集团的工具，并有利于维护联合国的权威和公正性（注：李铁城、魏能涛：《论联合国建立阶段的几个问题》《世界历史》，1985年第12期。）。否决权意在五大国保持合作，在冷战时期内，苏联和西方大国分道扬镳，苏联和美国各行使否决权多达数十次。而从另一个角度看，大国之间互相牵制，使得国际社会处于和平与发展的进程中。
否决权在一定的范围内确实起过作用。但为什么设立之时便受到强烈的批评，屡次联合国改革，都成为争议的焦点呢？翻开《联合国宪章》，序言中写道：“重申基本人权……大小各国平等权利之信念，”第二条第一款又明确规定：“本组织系各会员国主权平等之原则。”国家不分大小，一律主权平等，是联合国的基本原则；而否决权的设立却是给大国予特权，使其主权凌驾于中小国家之上，这与上述基本原则完全相悖。为了获得整个世界的和平安宁，使本国民众免受类似“二战”中法西斯的践踏和荼毒，广大中小国家被迫放弃对否决权的反对，以促成联合国——“和平大厦”的建立。随着联合国的扩大，发展中国家占联合国的会员国的2／3以上，而在安理会他们却占很不相称的比例。特别是否决权的行使，常常是违背他们的意愿，甚至侵害他们的利益，所以当发展中国家实力逐渐增强，必定联合起来反对否决权，要求限制或取消“雅尔塔规则”。
“二战”结束以后，所谓的盟国产生了分裂，东西方形成两大对立的阵营，某些本应对维护世界和平负主要责任的大国，成为导致世界局势动荡的根源，否决权受到滥用，时常成为某些大国用来保护自己劣迹、否定和平与正义的工具（注：李铁城、魏能涛：《论联合国建立阶段的几个问题》《世界历史》，1985年第12期。）。滥用否决权曾使得安理会几陷于瘫痪状态（注：沈克勤：《国际法》，台湾学生书局，1981年9月增订第5版第512页。），未能有效地维护世界和平， 也严重地损害了联合国的声誉。
四
否决权是特定历史条件下的产物，在联合国成立初期有其必要性和可行性，为维护世界和平与安全作出了一定的贡献。然而社会是发展变化的，当今世界，和平与发展已成为两大主题，战争的威胁也大大降低，广大发展中国家在经济迅速发展的同时，走上了民主与法制的道路，平等的观念更是深入人心。随着科技发展、社会进步，国际间交往日益密切，世界各国都积极地参与国际事务，扩大联合国组织，并且在联合国中谋求应有的地位和权利。因此，否决权继续存在的必要性受到了挑战。
联合国的改革中，最棘手的要数安理会的改革。早在1992年，联合国第47届大会上，不少代表就提出扩大安理会理事国，特别是常任理事国的意见，即与否决权密切相关。在此之前的雅加达不结盟运动国家首脑会议，也提出改革安理会的否决权制度以克服西方大国主宰联合国的倾向的建议。欧共体的一些成员国也主张改革安理会的表决程序（注：梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社，1993年第141页。）。 由此可见，否决权制度越来越受世界各国的关注，对之进行改革也是广大国家的声音。
但是，对否决权制度的改革谈何容易，1997年7 月联合国秘书长安南向大会表达了近百页的报告——《革新联合国：改革方案》，却避开了安理会改革这一富有争议性、最复杂的问题，将重点放在联合国管理、机构调整、创立发展基金等方面（注：周德武：《安南提出改革方案》《人民日报》1997年7月20日。）。 当然并非安南不赞成这方面的改革，而是无力于改变现状。因为根据联合国宪章第108～110条规定，对宪章的生效及宪章生效后的修正案，安理会全体常任理事国均享有否决权。迄今为止，五大常任理事国没有公开发表过有关取消或限制否决权的意见和观点。1997年10月29日中美发表联合声明谈及：两国都赞成对联合国进行改革，使安理会更具有代表性，同时保持和增强安理会的工作效率（注：《中华人民共和国国务院公报》，1997年第34号第1510页。）。并无涉及否决权问题。可见否决权作为赋予大国的一种特权，每个常任理事国都不会轻易放弃的。中国作为唯一享有否决权的发展中国家，对于广大中小国家关于改革和取消否决权的要求表示理解，但就目前而言，也只有中国能以同样的否决权来阻止西方大国对安理会的操纵，以维护广大发展中国家的利益，所以，中国也不会首先提出放弃否决权。
由于宪章本身的规定，使得否决权制度的改革不能成行。但是，否决权的存在，确实不利于建立公平公正的国际秩序。随着广大发展中国家的实力不断增强，当他们的联合足以对抗大国时，否决权的改革也将成为可能。当联合国真正成为所有国家的联合，否决权的改革必将实现，当然这需要不懈的努力以及一个漫长的过程。
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