对主办检察官办案责任制的几点思考——以湖北省检察机关的改革实践为范本，本文主要内容关键词为：湖北省论文,检察官论文,责任制论文,范本论文,检察机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年以来，中央、高检院着眼于进一步深化司法体制改革，对完善检察机关执法办案责任体系、健全检察机关执法办案组织形式作出了一系列部署。在2013年7月召开的全国大检察官研讨班上，高检察院明确提出要“深化检察官办案责任制改革，探索建立有利于突出检察官执法办案主体地位，有利于依法独立行使职权的办案组织，形成以检察官为主体的岗位管理和执法管理模式”，并将其作为今明两年检察改革的重点任务。2013年8月，湖北省检察院根据中央、高检院司法改革精神，在反复调研论证的基础上，制定下发了《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》，在全省59个检察院开展改革试点。本文拟结合湖北实际，就实行主办检察官办案责任制的基本依据、主旨要求和主要内容谈几点看法。
一、主办检察官办案责任制改革的理论和现实依据
主办检察官是指经检察长授权，依法履行执法办案职责，享有一定范围的办案决定权并承担相应责任的检察官。实行主办检察官办案责任制，旨在完善办案基本组织形式和运行模式，解决影响司法公正、制约司法能力的突出问题，提高执法办案的质量和效果。在现行法律框架内推行主办检察官办案责任制，有其合理性和必要性。
(一)实行主办检察官办案责任制的理论依据
我国宪法和检察院组织法规定了“检察长统一领导人民检察院的工作”、“人民检察院行使检察权”等原则。三大诉讼法对于检察权的行使，均以人民检察院为主体，如由人民检察院决定起诉和决定不起诉，人民检察院提出抗诉等。这些规定与实行主办检察官办案责任制并不存在根本冲突。首先，检察官法为实行主办检察官办案责任制提供了依据。根据检察官法第二条、第六条、第九条的规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员，享有相应职权和工作条件。通过检察长授权形式，赋予主办检察官一定的办案决定权，正是落实检察官法要求的具体体现。其次，检察权的行使需要体现为检察官的具体办案活动。“人民检察院行使检察权”的规定不能否认这样一个现实，即检察机关作为一个组织本身不可能去审查决定案件，只能由个体——承办案件的检察官去实施。同时，检察官行使检察权，仍然以检察院名义整体对外，权力行使的具体方式并未导致权力主体的变更。再次，主办检察官办案责任制与“检察长统一领导”并不矛盾。一方面，主办检察官办案责任制以坚持检察机关领导体制和检察工作一体化规律为前提，并没有将检察官当成独立的诉讼主体，也没有赋予其对抗上级指令的权力(明显违法的除外)，是检察机关在现行法律框架下调整内部权力结构的尝试。另一方面，主办检察官的办案决定权来源于检察长授权，检察长不仅可以改变主办检察官的决定，还可以撤销授权。
(二)实行主办检察官办案责任制的现实必要性
当前，我国检察机关实行以“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”。随着法治建设的深入推进和检察官专业素质的显著提升，“三级审批制”办案方式已不能完全适应社会发展和符合司法规律内在要求，主要体现在四个方面：一是审批层级过多，办案效率不高。在传统办案模式下，审批环节较多，程序繁琐，超期办案、案件积压现象时有发生，特别是一些事实清楚、适用法律简单的案件，仍然要经过层层审批，无法体现繁简分流，不符合诉讼效率的要求。这一问题，在修改后刑诉法、民诉法增加检察职能，加重工作任务的情况下，更显突出。二是“审而不定，定而不审”，不符合诉讼活动规律。诉讼活动要求亲历性和直接性，即承办人亲身经历整个程序，直接审查证据和事实并作出判断。与审判权不同，检察权强调上命下从、一体运作，其行使具有统一性、整体性和层级性，检察官的职务行为可以承继转移，但不能因此否认检察工作，特别是公诉、批捕等诉讼职能的司法运作特征，淡化司法亲历性、判断性要求。特别是修改后刑诉法增加设置了审查逮捕听取意见、羁押必要性审查等制度，赋予检察机关刑事诉讼程序性救济权，对增强承办检察官的司法亲历性、判断性提出了更高要求。在原有的办案机制下，直接办理案件的检察官没有决定权，而不直接办理案件的检察长、检委会却对案件具有决定权，造成审定脱节，难以保证案件处理的准确性，难以适应执法办案的新形势、新任务。三是执法责任分散，责任追究难以落实到人。“三级审批制”导致实践中“办案的不负责、负责的不办案”的现象，使承办人员产生了依赖情绪，办案积极性不高、责任心不强；而“层层把关、集体负责”的制度看似是人人负责，实际上却是无人负责，执法责任难以落实到执法个体。四是承办人办案责任意识不强，队伍整体素质难以提升。在“三级审批制”下，检察官不是相对独立的办案责任主体，一些检察官习惯了案件由领导层层把关的惯性思维，易于形成盲从和随大流的行为模式，职业化水平难以改进提高。这些问题的存在，严重制约了检察机关办案质量和效率的提升，客观上需要我们对检察机关传统的办案方式进行改革完善。
(三)实行主办检察官办案责任制具有实践可行性
推行一项改革创新，不仅要考虑其正当性和必要性，还需要综合考虑实施条件，确保能够持续深入推进。当前，实行主办检察官办案责任制已经具备比较成熟的条件。检察机关恢复重建以来，引进了大批法律专业人才，检察队伍专业化程度不断提高，为实行主办检察官办案责任制储备了宝贵的人才资源。正在进行的检察人员分类管理改革，要求按照职责和工作性质对检察人员进行科学分类和管理，有利于打破检察机关行政化的管理模式，建立起以检察官为主体的岗位管理模式。1999年以来，全国各级检察机关围绕健全执法办案工作机制进行了一些尝试，相继推出了主办检察官、主诉检察官、主任检察官等改革举措。2009年起，湖北省院在部分地区开展基层院内部整合改革试点工作，实际运行中取消科长等行政职务，逐渐形成以检察官为主体的岗位管理模式，以检察官为主体、检察官向副检察长负责、副检察长向检察长负责的执法办案模式。这些实践探索，为实行主办检察官负责制积累了经验。
二、主办检察官办案责任制改革的主旨要求
改革的主旨就是改革的努力方向。探索实行主办检察官办案责任制，需要把握“突出办案主体作用、健全基本办案组织、优化规范办案审批、强化执法办案责任”四个方面的主旨要求。
(一)突出办案主体作用
实行主办检察官办案责任制，要强调通过明确权限、严格责任、优化保障，实现“权责利”相统一，突出检察官执法办案的主体作用。明确权限，就是依照现行法律规定，通过检察长授权形式，明确主办检察官的职责权限，使一线检察官有职有权，成为相对独立的执法办案主体。严格责任，就是在明确权限的基础上，科学界定检察长、检察委员会、主办检察官各自担责范围，健全完善相关制度机制，使责任追究落到实处。优化保障，就是为主办检察官及其办案组提供充足必要的办案条件，建立相关激励和执法保障机制。
(二)健全基本办案组织
探索开展主办检察官办案责任制改革是检察机关组织体系建设的重要方面。检察机关组织体系是指检察机关的构成形式及其相互关系、运转模式问题，主要包括组织结构、组织机构、基本办案组织形式三个层面。其中，检察机关组织结构是指各级检察机关的设置及相互关系；检察机关组织机构是指检察机关内设机构及其职能的具体配置；基本办案组织形式是指一线检察官进行执法办案的基本工作形式，是检察机关执法办案最基本的“组织单元”，直接影响办案质量和效率。实行主办检察官负责制，就是要建立检察机关科学的基本办案组织形式及工作模式，形成符合检察工作规律，职权明确、协作紧密、制约有力、运行高效的专业化办案组织，通过微观层面的办案组织形式建设推动检察机关组织体系的健全完善。
(三)规范优化办案审批
当前，理论界对检察机关案件审批制度提出了很多质疑，认为案件审批制是一种典型的行政管理模式，不符合司法工作规律。笔者认为，检察机关作为国家法律监督机关，其权力性质具有复杂性。这一点反映在检察权运行方式上，表现为既有检察工作一体化、上命下从等类似行政化的运行方式，又有中立性、客观性、亲历性、裁量性等类似司法权的运行方式，具有多样性、复杂性的特点。案件审批制度正是检察领导体制和检察工作一体化规律在检察机关执法办案活动中的重要体现，理应坚持。但同时，现行“三级审批制”办案方式的确存在办案效率不高，制约检察官和检察队伍素质提升，以及与当前刑诉法、民诉法修改后检察机关承担的繁重任务不相适应的问题。因此，在坚持案件审批制度的前提下，从工作机制层面规范和优化办案审批程序，使之更加符合执法办案规律、符合当前执法办案需要，是开展主办检察官负责制改革必须解决的一个重要问题。
(四)强化执法办案责任
当前，制约检察机关执法办案质量提升的一个关键因素就是责任不明、追责不严。因此，明确各个层级的执法主体担责范围，健全并落实执法办案考核、过错责任追究、办案责任终身负责等制度机制，强化检察官执法办案的责任意识，解决办案不负责、把关不严格、追责不到位的问题，也是此项改革的主旨之一。
三、主办检察官办案责任制改革的主要内容
主办检察官办案责任制是一项涉及面广、综合性强的改革举措，核心是明确主办检察官的“权责利”，主要内容包括主办检察官的定位、组织形式、选配考评、权限划分、审批流程、监督制约、责任界限、履职保障等。
(一)主办检察官的定位
首先，主办检察官是检察机关根据执法办案需要设置的一种执法岗位，而不是职务。根据检察官法，检察官包括检察长、副检察长、检委会委员、检察员、助理检察员，除助理检察员外都需要提请国家权力机关任命。因此，检察机关不能违反法律规定，在人大任命之上再行任命新的检察官职务。其次，主办检察官是一种能力席位，而不是一个机构。主办检察官的能力素质与岗位要求应当相适应，做到人岗相适。主办检察官应当发挥办案骨干作用，不能成为“小科长”或者新的办案审批层级。再次，主办检察官的办案决定权来源于法律规定、检察长授权。检察院组织法规定了“检察长统一领导”、“检察委员会民主决策”和“人民检察院行使检察权”等原则。检察官法规定了检察官是依法行使国家检察权的检察人员，享有履行检察官职责应当具有的职权和工作条件。实践中，检察权的行使体现为检察官的具体办案活动，不必也不可能将一切权力集中于对外代表检察院、对内行使领导职能的检察长。因此，检察长可以依法授权主办检察官行使一定权力，并由主办检察官承担相应责任。这种授权实质上是检察长行使职权的一种具体方式，既没有突破法律规定，也符合办案工作的实际需要。
(二)基本办案组织形式
实行主办检察官办案责任制，应当建立主办检察官+其他检察官、检察辅助人员的主办检察官办案组，由主办检察官主持、组织办案组工作，并承担相应责任。在办案组的具体构成形式上，可以考虑采取办案三种形式：一是固定办案组形式，由主办检察官配若干固定成员组成办案组。二是临时办案组形式，办案组成员不固定，承办不同案件可进行不同的人员组合，由若干检察人员，包括承办其他案件的主办检察官组成办案组，并明确具体承办案件的主办检察官。三是临时指派办案形式。人数较少的基层院，可以将现有机构整合为若干业务部门和案件管理、综合管理部门，并将其他检察官、检察辅助人员归口案件管理部集中统一管理，形成“人力资源池”，根据办案需要，临时指派其协助主办检察官工作。以上三种形式均有其自身的特点与优点，实践中可以根据人员情况、案件特点，以有利于提高办案质量及办案效率为原则灵活确定。在办案组的工作模式上，办案组承办案件可以采取有分有合的模式进行，一般案件由一个办案组在主办检察官的主持下具体推进；需要集中力量、抽调人员、专案办理的案件，可以由多个办案组分别承担一定任务，并由检察长、反贪局长、反渎局长或者内设机构负责人统一指挥。
(三)主办检察官的选配和考核
在选配条件方面，应当以能力要求为重，兼顾法律职称、从事本业务工作年限等资格条件。主办检察官原则上应当从检察员中择优选配；对于政治过硬、业务精通、综合能力强、作风优良的助理检察员，也可以选配为主办检察官，给予有能力但资历稍浅的干警担任主办检察官的机会。在选配程序方面，应当坚持党管干部原则和竞争择优的办法，由政工部门根据检察官的政治品行、司法经验、业务能力、职业操守等进行综合评议，择优提出人选后报本院党组审定。在主办检察官考核方面，可以考虑实行年审制，形成能上能下的用人机制，突出对执法数量、质量、效率、效果、规范和纪律等检察业务实绩的考核，年审合格方可继续履行主办检察官职责。
(四)主办检察官的工作职责
明确职责权限必须依法进行，同时考虑权力性质和影响，坚持检察长、检委会对重大案件、重大事项的领导和指挥，赋予主办检察官与其履职相对应的执法权限：一是属于法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，原则上应当由检察长、检察委员会行使；除经检察长、检察委员会明确授权外，主办检察官不得越权行使。二是对于法律监督调查，发出检察建议、书面纠正违法意见等具有监督性质、影响其他执法司法机关的权力，也要强调集中统一，由检察长、检察委员会决定。三是对办案中的非终局性事项、事务性工作，主办检察官有权独立作出决定。四是根据办案具体情况，检察长可以将重大、复杂、疑难案件以外的其他案件授权主办检察官决定处理。以上四个方面的总体原则，可以形象地称为“抓两大、放两小”。需要指出的是，主办检察官的决定权均来源于检察长的授权，包括一般授权和特别授权两种形式。前者指检察长以概括授权形式，比如，向检察官颁发主办证书，将执法办案工作中的非终局性事项和事务性工作赋予其决定。后者指在办案过程中，检察长以“一案一授”形式，将重大、复杂、疑难案件以外的其他案件的处理决定权赋予主办检察官行使。
按照“抓两大、放两小”的基本思路，可以明确主办检察官在具体业务工作中的执法权限。如在审查起诉工作中，讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼参与人、听取辩护律师意见，要求侦查机关(部门)对证据收集的合法性作出说明，要求侦查机关(部门)补充完善证据等程序性事项和事务性工作，因其不涉及案件的实体处理，可以由主办检察官独立作出决定；符合提起公诉条件的一般性案件和所有简易程序案件，为体现繁简分流、提高诉讼效率，检察长可以授权主办检察官直接决定起诉。
(五)规范、优化办案审批、指挥和指令
一是实行“扁平化”改革，减少中间层级，简化办案流程。对由检察长、检察委员会决定的事项，主办检察官应当提出拟办意见，通过内设机构负责人报请检察长决定。内设机构负责人对主办检察官所承办案件有不同意见的，可以提出自己的意见一并呈报检察长，必要时可以召集本部门主办检察官进行讨论，并将会议讨论意见和自己的倾向性意见呈报检察长，供检察长决策参考。主办检察官可以自行决定是否采纳内设机构负责人意见或者部门讨论意见。对主办检察官有权决定的事项，主办检察官应当独立作出决定，并承担相应责任。主办检察官难以作出决断的，可以提请内设机构负责人组织召开检察官会议讨论，讨论意见供主办检察官参考，多数意见与主办检察官意见不一致的，内设机构负责人应当将讨论意见呈报检察长，检察长可以改变主办检察官的决定。主办检察官有权决定的事项，需要检察长签署相关法律或工作文书的，主办检察官应当制作文书并报请检察长签署。此种“签署”是一种形式审查，并非审批程序，办案责任仍由主办检察官承担。
二是规范案件审批程序。检察长、检察委员会在办案审批、指挥、指令过程中，应当依据确实充分的案件材料，全面了解熟悉案情，依法作出决定，不能作出违背法律规定的指令。对需要检察长、检察委员会审批、指挥、指令的事项，主办检察官应当提供确实充分的案件材料，全面、客观地汇报案件情况，不得瞒报、漏报影响案件定性与处理的事实和证据。
三是规范检察长、检察委员会指挥、指令权。检察长、检察委员会对执法办案的决定和指令，应当记录在案，其中，作出重大决定和指令应当采取书面形式。主办检察官认为检察长和检察委员会作出的决定、指挥、指令违反法律和相关规定的，有权提出异议；检察长和检察委员会不改变该决定、指挥、指令并要求立即执行的，主办检察官应当执行，但明显违法的决定、指挥和指令除外。
(六)听取意见、公开审查和听证程序
主办检察官主持听取意见的案件有两类：一类是修改后刑诉法、民诉法明确规定检察机关应当听取意见的情形，主要包括主办检察官在办理审查批捕、审查起诉、羁押必要性审查、延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限、抗诉审查、未成年人刑事案件、当事人和解的公诉案件时，听取侦查人员，犯罪嫌疑人、辩护人、被害人、申诉人等诉讼参与人意见。另一类是根据刑诉法第四十七条、第一百一十五条和民诉法第二百零八条、第二百三十五条，受理审查当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人对司法机关及其工作人员侵犯其诉讼权利或者违法侦查行为提出的申诉、控告。检察机关行使此类刑事、民事诉讼程序性监督权、救济权，目的在于判断是否存在诉讼违法行为，具有司法审查性质，在审查方式上应当进行诉讼化改造，兼听各方意见。主办检察官主持公开审查、听证的案件包括：认定事实、适用法律存在较大争议的案件，具有较大社会影响的案件，拟作出不批捕、不起诉、不抗诉等决定的案件，重大信访申诉案件。
(七)监督制约
对主办检察官的监督制约主要包括以下几个方面：一是检察长、检察委员会对执法办案活动的领导和监督。检察长、检察委员会可以随时监督、检查主办检察官办案组工作，有权变更、撤销主办检察官的决定；检察长和检察委员会的决定，主办检察官应当执行。二是内设机构负责人对执法办案活动的监督。在实行主办检察官办案责任制的情况下，内设机构负责人应当转变职能角色，负责本部门的执法办案管理工作，监督、检查、协调主办检察官、其他检察官及检察辅助人员的执法办案工作，通过思想政治工作、业务培训、案件评查、执法考评、绩效考核、办案管理等，监督检查主办检察官行使职权及廉洁自律情况。三是主办检察官与办案组成员之间的相互监督。主办检察官负责组织、指挥办案组工作，办案组成员不服从主办检察官的工作安排，或者由于严重不负责任致使工作出现重大失误的，主办检察官有权向内设机构负责人申请更换。办案组成员可以对主办检察官的履职行为进行监督，对于主办检察官承办的案件，可以向主办检察官提出自己的意见建议；对于主办检察官在办案中存在的滥用职权、徇私舞弊等违反检察官法第三十五条的行为，应当及时向检察长、纪检监察部门或者内设机构负责人报告。四是案件管理、纪检监察等专门监督管理机构对执法办案活动的监督制约。
(八)责任划分
权力是履行职责的保障，责任是正确行使权力的条件，只有当主办检察官所承担工作责任范围与其职权相适应时，才能调动和激发检察官的工作积极性和责任感。如果责任大于权力，往往导致责任不明，责任心不强，积极性不高效率低下等；如果权力大于责任，则容易产生滥用权力的现象。因此，探索实行主办检察官办案责任制，应当根据主办检察官、检察长、检委会在执法办案中的职责权限，明确各自担责范围。属于检察长或检察委员会决定的事项，主办检察官对事实和证据负责；检察长或检察委员会作出的决定，主办检察官对决定不承担责任；检察长或主管检察长对主办检察官的决定改变或部分改变的，主办检察官对改变的部分不承担责任。同时，为进一步完善执法办案责任体系，有必要建立执法责任终身制，即检察人员对其办理的每一起案件终身负责，执法责任追究不受职务变动、岗位调整和退休的影响。
(九)履职保障
主办检察官理应享有必要的履职保障和待遇，这是由主办检察官所享有的权力和承担的责任决定的。如果主办检察官的权责与其得到的执法保障、相关待遇不匹配，必然会挫伤主办检察官工作积极性，降低主办检察官岗位的吸引力。主办检察官的履职保障主要包括两个方面：一是主办检察官在办案过程中的履职保障；二是主办检察官的激励机制和保障机制，包括落实主办津贴，优先晋级提职等。
近5年相关研究文献精选：
1.蔡巍：检察官办案责任制比较研究，《人民检察》，2013（14）
2.秦宗川，任海新：论我国主诉检察官制度的深化改革，《西华大学学报(哲学社会科学版)》，2011（2）
3.贺卫，吴加明：主诉检察官联席会制度的检视、定位与完善——以浦东检察院公诉一处2008年至2010年情况为切入，《中国刑事法杂志》，2012（8）
4.吴祥义，王秋杰：主诉检察官办案责任制探析，《武汉公安干部学院学报》，2012（4）
5.许晓君，郭晶晶：主诉检察官办案责任制实施情况分析——以广州市番禺区检察院为例，《法制与社会》，2012（20）
6.安徽省宿州市人民检察院主诉制研究课题小组：对主诉检察官办案责任制的完善，《法制与社会》，2011（36）
7.丁猛：主诉检察官分类办案机制研究，《中国检察官》，2011（17）
8.吴祥义，熊正，石晶：主诉检察官办案责任制的困境及出路，《中国检察官》，2010（23）
9.王璐：主诉检察官的法律地位与业务关系处理，《人民检察》，2009（21）
10.张峰：主诉检察官办案责任制度研究——以海盐县人民检察院的实践为例，《湖南公安高等专科学校学报》，2009（2）