同济大学 建筑与城市规划学院 200000
摘要：旅游行业发展的今天，越来越多的人们选择旅游休闲，景区发展避免不了，但在景区发展过程中，发生了许多不忍让人看到的现状：资源无法得到保护、资源没有充分发挥作用、景区经营者随意破坏资源、政府部门监管不利等等，从这些方面出发，多方面分析风景名胜区管理体制中存在的问题，并提出几点解决对策，希望在追求经济发展的时候，让更多的部门、人们能认识到风景名胜对我们的重要性、相关性。
关键字：经济发展 对策 景区资源
正文：
中国旅游业的发展，市场经济、旅游开发等多种因素对名胜风景区的管理带来了多方面的压力，以科学发展的思路引风景区的发展是我们必经之路。根据当前景区存在的一系列问题，例如多头管理、责任划分不清等，这些问题直接导致景区资源闲置，得不到合理的保护，规划无法完全实施，工作人员经过不断的实践和探索，虽然提高了规划及管理水平，但仍存在许多问题。景区资源的开发和保护成为旅游景区管理体制重要影响因素，我们将从各方面对风景名胜区管理体制进行问题分析，针对性的提出解决对策。[1]
1风景名胜景区管理体制存在的问题
我国景区管理现状主要有两级设立、景区多重身份、体制不全，以下将是对主要现状的详细说明。
两级设立、属地管理：我国风景名胜景区分为国家级和省级，景区实行的是属地管理，省、自治区和直辖市负责本行政区域内风景名胜区的监管工作，但实际操作中，下级政府对景区无监管权，因此上级部门对景区就会存在强制性干预。
景区多重身份：这个现象的主要问题体现在于，一个风景名胜区存在多重身份，例如：景区可能是自然保护区，也可能是森林保护区，有的则可能存在更多身份，因此，根据景区不同的身份，管理所属也不同，景区的经营活动因此也会受到多方影响。
法制不全：就目前而言，我国仅存在一部《风景名胜区管理条例》，此条例于2006年颁布，它对景区各方面提出规范要求，但它的规定不够具体，没有对各级管理政府权、责、利进行明确，也没有对景区内经营商户提出合理具体的规定措施。[2]
在景区管理现状下，暴露出许多问题，大大降低景区的可游览性，景区的资源也得不到充分的利用，甚至造成国家遗产的损坏和浪费。
（1）管理权限不清，多头管理
上述中提到，一个风景区存在多重身份，例如：自然保护区与森林保护区，因此一个景区会存在两个管理部门分别进行管理，但景区是一个整体，不可分割。这样的案例在中国不在少数，这种情况的出现就会让两个或多个管理部门因不同的切入点、利益而产生分歧。景区是一致的，但管理却做不到一致性，工作效率自然无法提升，自然资源也得不到最充分利用，甚至还会出现管理力度不均，有的资源无人管辖，有的又争先恐后的开发利用。
（2）经济利益争夺，景区资源得不到保护
我们发展景区的初衷是发展旅游行业，发展经济，但随着旅游行业的发展，景区的开发，人们逐渐将经济利益放在首要位置，再加上政府过于追求经济发展，对景区的资源保护意识浅薄，不乏一些工作人员对景区违章建设视而不见，有的居然批准不合法项目，这些建立在经济收益基础上，不顾生态破坏的事例，时有发生。
（3）管理制度不完善，得不到有效监管
我国风景名胜景区目前只存在一部管理条例，且管理条例还存在许多漏洞，正因为如此，我国景区管理体制在景区经营行为得不到有效监管。
地方政府追求旅游业的经济利益，为了提高经营收入，对景区内的经营行为者过度开发行为对景区资源造成的损坏，不管不问。当然，经营者长期得不到法律的约束，以经济利益为先，资源保护意识淡薄。建立健全的管理考核体制，已十分重要。
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2风景名胜景区管理体制问题产生的原因
这些问题的产生，非一朝一夕，我们只有找到问题产生的源头，从根本上进行改善，才能制“本”。
（1）经济利益追求
景区的管理体制和我们对经济发展的要求是离不开的。旅游业的发展之初，根据人们选择旅游的休闲方式，特别是风景优美的地方，人们探索更多的不为人知的地方，这些休闲方式给当地带来了不错的经济收益，当地人民也因此提高了收入，生活变得富足。对于一些偏远的地区，曾经的人均收入仅仅能维生，到后来兴起旅游业，解决了生活来源问题，许多人愿意留下来安居乐业，从一方面来说，给人民提供就业岗位，提高生活水平，解决民生问题，何乐而不为？但从另一方面，由于政府和人们过于追求利益，无人承担监管责任，导致景区资源得不到有效保护。
（2）政府管理混乱
对一些景区归属地不明确，根据《风景名胜区管理条例》规定，景区管理权归地方政府，监督权在国家，但在实际中，情况原比规定中复杂。同一景区会受到不同级别的部门的管理，如果存在各部门有不同指示，再加上监管主体不明确，各自利益为主导，整个监管早已支离破碎，根本无法促进景区发展。
（3）景区内经营行为考核监管不利
政府对景区内的一切经营行为有直接管理权力，甚至官员个体就能行使权力。缺乏公平竞争，更无谈考核，考核监管形同虚设，完全由个别体随意进行决策。如此的行为，怎么能找到正规的合作经营商，怎么形成系统规范的监管制度？这个问题来源已久，在景区管理中，地方政府要接受上级的指令，与上级相关的项目不服从下级政府的管理，所以，景区对这些项目的管理权根本无处可施。[4]
（4）权、益不分，无法达到监督作用
在大部分景区内，进行经营行为的主体与地方政府都有着密切的联系，导致权利者和利益者于一身，监督作用根本无用，对于上级的指示，早已改变了本质。
3风景名胜区管理体制改善对策
（1）明确监管主体，划分职责权限
让景区的归属地明确，以此，我们才能清晰景区的管理、监督主体。景区管理工作中出现问题最多的就是，管理不明确，多头管理，每个部门不明确自身所管辖的范围，有利益的时候，集体争夺，有责任的时候，又都互相扯皮推诿。明确了景区的归属地，改善多头管理的问题，让景区拥有唯一身份进行统一管理。
（2）加强监管力度
对于景区内的经营活动进行有效监管，避免权力和收益归于一身。经营项目的进驻按正规流程进行筛选，让生态方面的专业人士给予建议，合理选择项目，综合考虑再进行审批。发现景区内的违规、违章行为，监管部门及时处理，对景区的破坏进行评估，追究相关人员责任。[5]
（3）加强管理体系
景区内之所以存在如此多的违规行为，却得不到有效的制止，是因为景区管理体系不够完善，不利于景区发展的行为得不到约束，违规操作得不到遏制。在有效保护景区资源的前提条件下，明确景区内的一切项目（包括施工项目、经营项目等）的规范性。
（4）合理规划开发
我们知道旅游景区开发带给我们的经济收益，如何在不破坏当地居民的经济收益的同时，也能做到规划开发的合理性。在制定管理条例时，我们也要充分考虑人民的利益，深入调查，征集人民的意见，解决实际问题，如果，人民的利益与景区发展相冲突，做好人民的安抚工作，让人民懂得生态的重要性。
（5）景区考核数据要全面
对景区经营考核，我们不能片面看数据就来评判。景区环境的好坏、公共建设是否有益、景区相关的经营收入等的评估，是考核景区监管工作的依据，多方面收集景区的信息，走访实地，信息平台互动，让更多人反映信息。“人民群众的眼睛是雪亮的”，让体验者为景区进行体验反馈，综合数据，才能得到更合理的、更完善的景区考核数据。[6]
中国是人口大国，人民的经济水平的提高一直是重要问题，旅游业给人们提供了发展机遇，政府看到景区开发带给旅游业更多生机，但在这个发展过程中，让景区的管理更合理，监管更有效，经营活动更规范，制度更完善，管理体制必须跟上经济发展的需求。合理利用风景名胜区的资源，让国家资源得到可持续性利用和有效保护，同时为我们创造经济价值，才是我们最终目的。
[1] 仇保兴. 风景名胜资源保护和利用的若干问题[J].中国园林,2002，(6)
[2 ]朱观海.风景名胜区认识及开发误区辩析[J].中国园林,2003，(2)
[3] 赵京生.中国国家风景名胜区管理的性质[J].中国园林,2002，(2)
[4] 仇保兴．风景名胜资源保护和利用的若干问题 [J]．中国园林，2002(6)：4-11
[5] 蔡立力．我国风景名胜区规划和管理的问题与对策 [J]．城市规划，2004(10)：74-80
[6] 赵燕菁．市场经济条件下风景名胜区的保护与开发 [J]．城市规划，2001(11)：11-18
论文作者:戚博闻
论文发表刊物:《工程管理前沿》2019年第03期
论文发表时间:2019/5/27
标签：景区论文; 风景名胜论文; 资源论文; 管理体制论文; 景区内论文; 中国论文; 旅游业论文; 《工程管理前沿》2019年第03期论文;