中国金融体制改革：理论新思路和政策新框架，本文主要内容关键词为：体制改革论文,新思路论文,中国金融论文,框架论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），是在我国社会主义市场经济体制基本内涵和框架下，根据10年改革发展所出现的新情况和新问题，结合当今时代发展的新特征和新趋势，本着进一步深化经济体制改革和完善社会主义市场经济体制这一根本目的，提出了由初步建立社会主义市场经济框架到完善社会主义市场经济体制，进而形成了我国经济体制改革攻坚阶段的纲领性文件。《决定》不仅在重大理论认识上有突破性进展，而且在指导实践上有很强的操作性。《决定》的四大突出特点是：高瞻远瞩、全面深刻、务实创新以及政策突破。《决定》也为金融体制改革提出了理论新思路和政策新框架。
一、第一次提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，为我国经济发展进入新时期后中央银行的宏观调控指明了方向
改革开放以来，我国经济高速增长，经济建设和社会发展在满足人民物质生活需要方面的努力已得到长足发展，但在满足人民对文化教育、医疗卫生、生态环境等方面的需求上还远远不够。另外，在经济高速增长的同时，经济发展不平衡的矛盾日益尖锐，特别是城乡之间、东西部之间的差距日益扩大；经济增长与社会发展以及资源环境保护之间不协调的问题也越来越突出。这使人们进一步认识到：经济增长只是标志社会进步的一个方面，而不是全部；经济增长不能完全代表，也不能代替经济发展；全面、协调、可持续的科学发展才是正确的衡量标准。
经过25年的改革开放实践，我国已经有必要和有条件在以经济建设为中心的同时，把全面、协调、可持续发展提到更重要的位置。在执行金融宏观调控职能时，中央银行必须把这一新的科学发展观作为履行职能的出发点和制定政策的归宿点，即作为发挥央行宏观调控的艺术的灵魂。
目前我国经济增长速度居世界前列，这一成绩的取得与中央银行实行有效和稳健的货币政策和实施适当的宏观调控是分不开的。近年来，虽然我国商业银行信贷结构发生较大变化，信贷增长在支持投资和消费上发挥了重大作用，但我国投入产出比较低，每年投入的资金占GDP的40％；产品供给短缺问题已基本消除，但产业结构不尽合理，第三产业占比较低；高新技术产业发展较快，但技术创新能力较弱；经济增长速度较快，但个人收入增长缓慢，收入分配不合理的矛盾严重等等，这一系列问题的存在也需要货币政策发挥有效的调控作用。我国已经走过了“发展经济，保障供给”的初级发展阶段，物质供应比较充裕，现在应该是“发展经济，发展社会”，即促进社会进步和实现人的全面发展。《决定》突出强调，今后的发展不能仅仅是经济增长，而应该是在经济发展的基础上促进社会和人才的全面发展。同时原来制定的许多相关法律也要与时俱进，围绕这一中心做相应的修改，例如修改《中国人民银行法》，将货币政策的最终目标由“保持人民币币值稳定，并以此促进经济增长”改为“以此促进经济发展”。
二、第一次提出把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，为中央银行搞好金融服务提供了指导思想
我国政府职能转变是市场经济发展的需要，政府要从生产的管理者转变为经济运行的服务者，从投融资主体和审批者转向公共产品的提供者和良好投资环境的维护者。作为政府重要部门的中央银行担当了经营国库、维护支付清算系统正常运行、发行人民币和管理人民币流通等多项金融服务职能，实际也是多种公共服务的提供者。根据《决定》关于将政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来的要求，这一新的理念也同样意味着央行要提高认识，立足于为市场主体提供良好的服务和创造良好的发展环境这一角度，建立有效的金融服务体系，提高金融服务水平。将宏观调控和金融服务结合起来，寓调控于服务之中，通过金融服务熟悉市场、了解需要、收集信息、前瞻分析、观察货币运行动向、传递央行宏观调控意图；通过为市场主体创造良好的发展环境来疏通货币政策传导渠道，帮助理顺银企关系。
三、第一次提出改进中央银行的金融调控，维护金融运行和金融市场的整体稳定，防范系统性风险，为中央银行确立了职能定位
这是在新的发展了的市场经济格局下对中央银行职能进行的重新界定和规范。自从部分银行监管职能从人民银行分离以后，过去中央银行所履行的有关货币政策、金融监管、金融服务方面的三大职能是否已经削减为执行货币政策和提供金融服务这两项职能，一直是社会各界关注的问题。《决定》明确指出中央银行的金融调控职能还包括维护金融运行和金融市场的整体稳定，就意味着中央银行还应该履行金融监管职责。这是因为我国经济运行不仅要面对经济转轨中积累的金融风险和历史包袱，而且要面对在深化市场改革和扩大开放中新出现的金融风险，央行防范和化解金融风险的任务显得更加艰巨。但是这种金融监管职责已不同于过去对银行业的具体业务的监管，而是对涉及银行业、证券业、保险业在内的整个金融业发展和稳定的重大问题进行监控，以防范系统性风险，维护其整体稳定，促进其协调发展。央行作为法定支付手段的惟一提供者和支付清算体系的监护者，应担当维护金融市场运行和金融体系稳定的重任，这就要求中央银行要研究银行、证券和保险三业的协调发展问题；研究我国金融业改革发展规则；研究和实施防范和化解系统性金融风险的政策措施；研究和运用中央银行最终支付手段在必要时解决金融机构退出和相应的资产管理问题等。例如对金融业整体风险、金融控股公司及交叉性金融工具的风险进行监测评估；加强对货币市场、外汇市场和黄金市场的监管，密切关注货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场、房地产市场之间的相互影响，防范跨市场风险；加强与外汇管理相配套政策的研究与制定工作，防范国际流动资本的冲击，以提高我国金融业的整体竞争力，维护国家经济金融利益，按照WTO的承诺，尽快实现我国金融业国际化、市场化、规范化的发展。
央行在履行其维护金融稳定的义务时需要进行宽领域扫描，探索维护金融稳定的新手段。
四、第一次提出健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度，为全社会建造一个金融安全网
近年来，我们一直注重加强金融监管，不仅建立了银监会、证监会、保监会三大金融监管机构，而且强调建立金融企业的内控机制，严格要求商业银行要有4％的核心资本和8％资本充足率，同时注重发挥行业协会和其他社会组织的外部监督功能。但长期以来，我国一直没有建立严格的市场退出制度，许多问题企业坏而不死或僵而不死，这不仅积累了大量的金融问题，而且没有充分体现优胜劣汰的市场竞争原则。
《决定》提出健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度，是进一步强调要全过程的监管金融风险，即密切监控金融企业的合理运营，在问题可能发生之前预警，在问题出现之后进行及时而有效的处置，使问题严重的金融企业依法退出市场。只有严格的金融监管才能保障金融运行的安全有效；只有严格实行市场退出制度，才能防止个别金融风险蔓延成系统性金融风险，才能促使存在的金融企业成为符合“资本充足、内控严密、营运安全、服务良好、效率良好”五项标准的合格企业。
五、第一次提出建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平，为中国金融监管体系建立了政策协调框架
尽管国际上混业经营已成为趋势，但我国仍然实行分业经营、分业监管的管理体制。银监会、证监会、保监会三足鼎立的分业监管模式的确立，有助于对银行业、证券业、保险业进行专门性监管，但在分工基础上的合作也是必不可少的，而且随着金融产品的创新和金融机构多元化经营的发展，一些跨行业的金融产品和金融业务以及金融机构不断出现，综合化趋势会越来越明显。建立三大监管部门的合作协调机制，对防止出现金融监管空白和减少重复监管很有必要。同时鉴于中央银行担当维护金融整体安全的职能和财政手段也是维护金融安全的有效途径，故中国金融监管模式准确地说不是“三会监管模式”而是“三会一行一部的监管模式”。同时也是三个层次的宏观金融监管体系，即三个监管委员会负责具体监管事务；中央银行负责维护金融运行和金融市场的整体稳定；财政部作为国有资产出资人和金融财务规则的制定者，也对宏观经济金融的平稳运行和金融事业单位的合规经营负有一定的监管职责。
六、第一次提出商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业，为中国确立现代金融制度奠定了微观基础
我国深化金融体制改革的第一个要求就是金融企业也要符合五个标准：资本充足、内控严密、运营安全、服务良好、效益良好。这是第一次全面而又准确地概述现代金融企业的内涵，这也反映出人们对金融企业的认识有了进一步的深入和提高，其中资本充足是前提，内控严密是保障，运营安全是要求，服务良好是职责，效益良好是目的。现代金融企业的五个标准也是现代企业制度在金融业的具体化。过去，在强调“效益性、流动性、安全性”三大原则的基础上，以建立“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”为金融企业经营的基本要求，而“资本充足、内控严密、运营安全”是对“自担风险、自我约束”两大要求的更进一步深化和更具体的阐述；“服务良好和效益良好”又是“自主经营和自负盈亏”两大要求的最好体现和最终结果。
七、第一次提出鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业，为重组改造中小金融机构开拓渠道
这次《决定》有一个重大的理论突破是提出放宽非公有制经济市场准入，使其与其他企业享受同等待遇的观点和政策。这一精神对金融体制改革的指导就体现在“鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业”这一要求上。这就调动起全社会的资金力量，为重组、改造、升级中小金融机构开拓了渠道。
改革开放以来，我国金融行业一直坚持对外开放，不仅吸引了大量的外资参与经济建设，而且也允许外资金融机构在华设立分支机构。但金融业对内开放的步伐远不如对外开放的步子大，而允许社会资本进入金融业，将发挥民营资本产权明晰的优势，更快地建立起市场经济运作方式，更好地将社会资金吸纳到金融领域，使金融业在输入新鲜血液的同时，增添新的活力。笔者认为，社会资本包括范围较广，它泛指带有明显的社会属性的资本，其中包括民间资本。
《决定》强调“在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业”。这说明党中央对社会资本进入金融业的认识有进一步提高。因为金融业不能仅仅作为一个产业而简单地等同于其他行业，金融是现代经济的核心，金融业是经营风险的特殊行业。长期以来民营资本是否能进入金融业这一问题，一直没有一个明确的定论，其关键并不在于是否允许民营资本进入金融业，而是在于不同所有制资金介入是否更有利于办好金融，提高融资效益。上世纪80年代，很多城市和农村信用社都吸纳了民营资本进入，城市商业银行也有各种社会资金介入，但由于没有一个行之有效的管理和运作机制，出现了一系列严重问题，最后不得不由政府出面进行清算、关闭和处置。世界上市场经济国家基本都允许私人资本介入银行，有许多大银行由资本家掌控，但都是遵循现代企业制度进行规范运作，并没有作为私人钱庄。但过去我们社会资本进入金融业更多的是为了圈钱，导致大量存款流入私人钱袋，大量不良资产积累，许多遗留问题至今尚未解决。故《决定》为当前发展各种所有制金融企业提出了三个前提：即“加强监管”、“保持资本金充足”、“稳步发展”。
《决定》还鼓励社会资本参与中小金融机构的重组改造。鉴于目前社会资本的来源和现有的管理水平，社会资本应从参与中小金融机构重组改造中积累管理经验和提高控制风险的能力，为今后参与更大规模的金融购并和重组打下基础。
八、第一次明确提出积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资，建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品，建立统一互联的证券市场，为建立结构完备的、功能齐全的、调控有效的中国金融体系勾画了蓝图
中国要建立社会主义市场经济，没有一个结构完备的、功能齐全的、调控有效的金融体系是难以实现的。但目前我国金融体系主要依赖于间接融资，这种间接融资垄断资金配置的格局，不仅造成了企业对银行信贷的高度依赖，而且使融资风险几乎全部集中于银行。扩大直接融资一直是我国追求的目标，但近年来直接融资比例不仅没有扩大反而有所下降，其原因是多方面的，如股市低迷、债券市场发展滞后、其他融资方式运用不足，这其中有市场运行的影响，也有体制性的障碍，企业债券法规在长达两年的修改后还未出台，债券市场仍处于行政部门个案审批和只允许个别大企业发展阶段。而扩大直接融资不仅能为企业增加更广阔的融资渠道，更好地满足社会需要，而且能减轻商业银行的信贷压力，为全社会建立起有效的风险分散机制；还能为商业银行开拓更广阔的发展道路，使商业银行腾出手来将金融中介业务做细做活。
建立多层次资本市场是中国金融发展的必然选择。中国经济规模庞大和层次多元化决定了企业融资不能仅仅靠一个主板市场就能解决所有直接融资需求，还应该有适应不同需要的其他资本市场如创业板市场，只有完善多层次和多形式的资本交易，才能完善资本市场结构，丰富资本市场产品，才能为高科技企业融资提供新市场，才能使中小企业融资难的问题在扩大直接融资的基础上，获得有效解决。
建立统一互联的证券市场是解决目前债券市场分割独立和发展不平衡的最终办法。中国分别设立银行间债券市场和交易所债券市场在金融体制改革之初具有特殊的功能和作用，但金融发展到今天，整个金融体系已建立起风险防范机制，具有基本的风险防范意识及能力，更需要有一个统一互联的证券市场来加大资金流动和提高资金效率。而且统一互联的债券市场能形成由市场决定的债券利率，这种债券利率能为中国利率市场化提供依据，能为中央银行确立基准利率提供参照物。统一互联的证券市场的建立也有助于货币政策传导渠道的畅通。
九、第一次完整提出建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑，产权为基础，法律为保障的社会信用制度，为全社会经济金融运行奠定信用基石
我国金融改革之所以艰难而曲折，其中一个重要的原因是，金融体制改革并不仅限于金融业内部各种关系的调整或重构，而是一场涉及到全社会的改革。信用是金融赖以生存的基础，金融源于信用，信用促进金融。但长期以来，个人缺乏信用观念，企业缺乏信用约束，社会缺乏信用制度，这不仅导致信贷资金低效运行，扭曲了债权债务关系，而且破坏了基本道德准则，伤害了守法者的利益。没有良好的社会信用体系就不可能实行最起码的市场经济基本规则。《决定》强调建立以“道德为支撑，产权为基础，法律为保障”的社会信用制度，即是以道德、产权、法律三大支柱来建立健全的社会信用体系，这是规范市场经济秩序的治本之策，也是有效地发挥市场经济作用的关键之举。
十、第一次明确提出：进一步确立企业的投资主体地位和国家关键投资的范围。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，为投融资体制改革确立了可操作的基本原则
这是在投融资体制上又一次重大的改革，也将是影响最广泛的一次改革。多年来，在投资领域，政府干预的色彩较浓，政府干预不仅表现在对投资项目的审批和管理上，而且政府主导性项目投资占比也较高，这不仅影响了企业作为市场主体地位的确立，直接侵蚀了企业的投资决策自主权，而且繁杂的审批程序和环节，产生了巨大的寻租机会，同时助长了行政领导直接决策的“首长工程”和“样板工程”的产生，扰乱了市场经济运作规则，降低了投资效率，导致低效率的投资和重复建设问题不断出现。
《决定》明确提出：进一步确立企业的投资主体地位，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制。这进一步理顺了政府和企业在投融资领域的关系，明确规定企业是投资主体的地位。同时，也真正体现了在政府宏观调控过程中“有所为而有所不为”的精神，使政府在投资领域的宏观调控作用体现在指导产业结构调整、建立建全的市场调节机制、为投融资双方提供良好的宏观环境等方面。
政府在投融资领域的地位重新确立的同时，也是要求金融机构对投融资项目的风险收益的识别和判断能力进一步提高。政府不再是企业投融资项目的幕后担保者。企业决策自主，风险自担。金融行业不仅要通过大力发展金融市场和金融产品，为企业提供多种投融资渠道，而且要加强金融风险的控制与处置。
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