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一、消费不足是制约我国经济增长的主要因素
消费需求和反资需求是推动经济增长的最根本因素。但在消费需求与投资需求的相互关系中，投资需求是派生的，消费需求是最终的需求。消费需求是社会再生产的终点和起点。只有消费需求旺盛，才能从根本上促进生产规模的扩大，保证增加的投资取得预期的经济效益，为经济增长提供强有力的持久的原动力。
根据国际货币基金组织和世界银行的统计，90年代以来，世界平均消费率为78%－79%。在统计的36个国家中，只有8 个国家的消费率低于70%，其它国家的消费率均在70%以上。相比较我国消费率明显偏低，1997年以前一直保持在53.1%左右，1997年以来下降到47.5%以下，这是一个不小的差距。根据国际经验，消费占GDP的比重达到50 %以上才能维持经济的高速增长。这要求我们必须坚持以扩大内需特别是扩大国内消费为主要目标的宏观经济政策。
我国从1997年10月开始，社会商品零售价格已连续下降20个月，居民消费价格总指数已连续下降15个月，1999年1-5月下降1.7%，社会商品零售总额增长率不断下降，1999年1-5月下降为6.6%。1998年狭义货币增长率不到1990～1997年增长率25%的一半。经济增长率1996年以来已连续3年低于1978～1998年平均水平。消费需求严重不足， 它一方面加重了国有企业的困难，另一方面使就业问题更加严峻，同时又加大了银行的经营风险。前一阶段财政政策的实施在治理经济过剩方面取得了显著成效，但其对经济启动的效果并不如预期的大。这主要是政策的着力点只放在投资启动上，对如何启动消费重视不够。政府基础设施方面的投资乘数效应虽迅速有效地影响了经济的短期增长。但在消费品市场向买方市场转变的过程中，由于居民消费行为日益理性和成熟起来，消费需求脱离了投资需求对它的决定性影响。目前在国家采取七次连续降低存款利率和征收储蓄税的状况下，居民存款额仍呈增加趋势，消费需求未能出现扩大态势。
归根结底消费需求的主体是占绝大多数的农民和城镇中低收入的工薪阶层，他们由于受支付能力不足的限制，消费基本上还处于耐用品为主阶段。考察居民的支付能力和消费需求结构，不在于居民人均收入多少而在于居民的收入结构。从形式上看，我国目前人均GDP已达800美元左右，似乎具备了消费结构从千元级耐用品消费阶段向万元级住宅、汽车消费阶段升级的条件，但我国居民的收入结构实际上却不具备支持消费结构升级的条件。由于改革开放以来我国居民收入差距的拉大，50%以上的居民储蓄存款被20%的高收入者阶层占有，而另外50%的储蓄存款则分散在80%中低收入阶层手中。目前城镇居民中绝大多数消费者尚处于储蓄积累阶段，改善用的质量和“住”的升级尚有难处，更谈不上在“行”的方面进行现实消费。任何个人在既定的时间内即可预见的短时期内其收入水平是一个相对稳定的量。在收入预期尚未达到可以改变和提高消费方式的情况下，要消费者大幅度扩大消费量是十分困难的。
支出预期也是影响扩大内需政策的一个重要方面。如果消费支出预期增加而消费者收入增加较少，增加的收入仅仅增加了一点他们应付未来支出的信心和实力，还没有达到可以或者能够改变消费方式的程度，很难指望他们会大量的消费从而推动内需的扩大和经济的迅速提升。特别是国有企业改革过程中减员增效造成大量职工下岗，其中只有少部分就业。与此同时，国有企业亏损面扩大，盈利水平大幅度降低的情况未能从根本上得到改变，而国有企业的结构调整又要压缩和淘汰一部分多余落后的生产力，再加上国家行政体制改革，这些都会引发失业的增加，造成收入的减少。国家关于住房、社会保障、教育、医疗、税收制度等一系列改革措施的推行，改革内容又过于向个人支出倾斜，客观上也造成了需求的减少，这样即使物价下降，但人们从未来收入预期下降而支出增加的心理出发，考虑到未来安全保障支出的需要，人们也必然要增加储蓄减少即期消费。目前，我国在岗干部、教师、国有企业管理人员和工人储蓄率在50%-80%， 在全国城乡居民储蓄存款中农民存款不到总额的20%。农村人口恩格尔系数达0.563， 消费水平仅及城市人口的1/3。农民的收入也极不稳定，大多数仍处于半自给自足状态。1997 年农业人均产值1500元，自给消费要占2/3，人均剩余500元，难以形成较大的购买力。再加上农民传统消费方式和消费习惯的影响，农村居民储蓄为其总收入的20%－49%，农村市场份额在全国总的份额中并没有上升。农村还需10年才能进入耐用消费品普及阶段，生产与消费之间产生的断层成为经济增长的主要约束力量。消费需求不足，造成市场的全面疲软。
二、扩大城镇居民消费的措施
收入对消费需求有决定作用，要解决消费需求不足问题，真正的钥匙在于现期收入增加以及人们对预期收入增加的良好判断。为此要提高国家行政机关、事业单位工薪人员的基本工资和最低工资，增加他们的住房补贴，增加转移收入的比重，提高他们的收入。要想方设法增加投资需求，创造就业机会，千方百计地帮助下岗失业人员重新就业。要在继续加大财政政策力度、扩大政府公共投资的同时，应用适当的政策启动民间投资。要尽快改善中小企业的投资融资环境，通过立法消除对中小企业特别是民间企业的歧视性政策，建立专门为中小企业服务的金融机构、中小企业保险基金会和信用担保协会，开办中小企业信用保险业务。为推动企业投资，可对一些属于政府职能范围的基础设施项目，通过出售经营权的方式，由企业投资建设，以便于解决政府资金不足的矛盾，提高投资效率和深化投资体制改革。为鼓励民间投资，可考虑在一定时期内免征固定资产调节税，对国家鼓励投资高新技术产业制定统一的税收优惠政策，促进高新技术产业的发展。继续适当提高机电等产品的出口退税率，刺激外贸出口。对不用于再投资的利润部分提高所得税率。
加快建立全国统一规范的社会保障体系的步伐。通过开征社会保障税，增发国债，有效利用国有资产存量等筹措资金，用于社会保障体系的建设。实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度。加紧出台“社会保障法”，尽快形成以“社会保障法”为龙头包括社会保险基金征缴和管理、养老、医疗、失业、生育、工伤等法规在内的社会保障法律框架，解除消费者对未来各种不确定因素的后顾之忧，从而增强即期消费的信心。
开发适应现行收入水平的适销对路的产品和项目。目前，中低收入城镇居民可达到的消费层面的相关产品出现饱和，而汽车、住宅等居民迫切需要的消费又因收入水平限制一时难以实现。国家在提高居民收入水平的同时，要注重调整适销对路产品的档次和品种，适当地降低住房和汽车消费品的收费水平，激励厂商开发中低价位的住宅和汽车，大力开发价格适中，质地优良，花色多样，含有绿色商品概念的新产品、新消费品项目，企业要深入进行社会调查研究，根据不同类型不同层次需求不断推出多样化个性化的产品，以此为突破口逐渐引导消费向更高层次消费结构的过渡。企业要树立以质取胜的经营观念，依靠科技进步，狠抓产品质量管理，多出精品，并做好产品的售后服务工作，提高产品的市场占有率。
要大力发展消费信贷，给城乡居民的消费购买提供最大限度的信贷支持，逐步把消费者的自我消费积累转变为信用支持型的适度超前消费。完善个人住房、汽车等耐用消费品的抵押贷款业务。组建专门的消费信贷机构，结合市场发育、寻求新的融资渠道，培养能融通长期资金的市场主体，构筑新型的消费信贷体制，抓紧有关消费信贷的立法工作，着手建立区域性的个人信贷体系。
制定相关的优惠政策，鼓励人们将适量的储蓄转化为消费的政策措施，引导普通百姓更加主动地将银行储存的钱用于消费。如可由银行向储户发行储蓄消费特种优惠卡。在一定时期内将银行储蓄用于消费的，其名义储蓄并不减少，一旦他需要用存款时，可从银行享受与消费数相等的低息或无息贷款，平稳地释放目前的高储蓄从而扩大消费需求。
推动教育消费发展。中低收入尤其是中等收入的居民特别重视对子女教育方面的投资。发展教育消费市场潜力极大。1999年全国高校扩招30万新生当年形成30多亿元的消费市场。还将对以后的消费产生积极影响。随着高校招生人数的扩大，中央银行助学贷款的实行，居民对子女教育方面的储蓄将会减弱，同时也会对其它消费领域产生启示作用，推动消费信贷的发展和消费结构的升级。这既有利于近期三次产业的发展和扩大消费，又有利于科技发展和经济增长。目前教育消费资源供给不足。教育只要有资源供给，就有消费需求。推动教育消费主要是增加教育资源的供给。这方面既要有政府方面的扩大供给增加投资，又要靠教育机构挖掘潜力，还要积极鼓励多方面的民间投资，满足教育消费需求。
三、扩大农村居民消费的措施
农村市场是中国未来消费品市场的主体，扩大农村消费品市场是启动消费、支持国民经济增长的重要环节。
千方百计地增加农民收入，是启动农村消费需求的首要方面。由于市场经济的建立和供求关系的变化，农业增产不增收，甚至还会出现收入减少的情况。增加农民收入首先要大力调整和优化农业产业结构，加快农业产业化进程，转变农业增长方式，提高农业经营综合效益。对农业、乡镇企业在投资、信贷、税收、价格、贸易政策方面给予重点扶持，把扶持农业生产与农产品深加工结合起来。要立足当地资源，开发地方特色产品，发展加工业，进行精深加工，提高产品的附加值和科技含量。加强农业生产的产前、产中、产后服务，营造有利于农业生产的大环境。稳定农业生产资料价格，降低农业生产成本，增加农业生产的比较利益。要采取切实措施，确实保证《农业法》和《科学进步法》的实施。确保我国农业科技投入高于“财政经常性收入的增长”，确保农业生产和农民收入的增长最终要靠科学技术的贯彻实施。要切实减轻农民负担，规范乡村政府行为，杜绝以资代劳、乱摊派、乱收费、乱罚款等现象。不许巧立名目多收费，不许把村级债务转嫁给农民；要杜绝人为提高收入水平，变相多提留统筹费加重农民负担的现象；要解决税收按人头平摊所引起的不同收入农户负担事实上不平等的问题和实行扶农养农的低税政策。严格执行国务院的农村提留统筹费不能超过农民上年人均收入的5%的规定。任何地区、 任何形式农民负担的确定都必须符合国务院的规定和原则，国务院明令取消的项目，任何地方都无权恢复。国务院规定的提留统筹费不超过上年农民人均纯收入5%的比例限额不得突破， 确保农民经济负担的增长幅度不能超过农民生产经营收入的增长幅度。
加强农村基础建设，为启动农村市场创造消费环境。农村的基础设施如水、电、路涉及能源的使用，水利工程、交通运输、通讯设施设备等，对改善农村消费不仅起着至关重要的作用，而且有利于改善农业和农村工业的生产条件。政府要加大农村基础建设的投资，充分利用农村劳动低成本优势，把基础设施建设搞好，为以后发展打好基础。与此同时增加农民收入，将农民更多的潜在购买力转化为现实的购买力。
抓好县城以及一些重要集镇为重点的农村市场建设。县城是城乡的结合部，连接城乡的纽带和桥梁。要努力办好县域、集镇的商品批发市场，使其成为发展农村经济，供应农民生产、生活必需品的重要基地。要通过城市大型商业企业多渠道延伸、渗透，农村办分店、连锁店、代理制等形式，有效率低成本小批量地向农村配送商品。把商家的良好信誉、优质服务和先进管理带到农村。要通过宣传和教育，大力普及法律知识、商品意识，严厉打击坑蒙拐骗侵犯农村居民消费权益的行为，在推动农村商品市场发育的同时，大力提高对农村居民消费服务的水平。
要根据农村市场的需要，开发适销对路的产品。生产者和商业经营者既不要把一些城市消费的商品搬到农村，也不是到农村处理积压商品，而是要认真研究分析不同层次、不同地区和不同民族居民的消费水平、消费特点、消费心理，来调整产业结构和经营结构，生产和销售农民生产生活需求的产品。如生产企业要开发适合农村不同收入水平，功能简单、操作方便、价格便宜的产品，把经营重点转向广大的农村居民。对自己生产或销售的产品，要做好售后服务工作，主要是提供产品使用培训技术、调试维修、配件供应等服务项目，为农村创造良好的消费条件，使其买得放心，用得放心。
加快农村小城镇建设，带动农村市场的发展。发展农村小城镇，可以带动周围农村的繁荣和发展。建设小城镇，农村产业化的龙头就有了依托，乡镇企业可以共享城镇建设的能源、交通、信息、市场等设施，有利于集约经营，推动第三产业的发展，促进农村人口向城镇人口转移，加快农村城市化、城乡一体化的步伐，增加农民的就业机会，提高农民的收入，进而提高农村的消费水平和消费档次，促进消费结构的升级。