公益服务：政策演进与概念辨析，本文主要内容关键词为：公益论文,概念论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2016)01-0035-06 doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.01.05 《中共中央国务院关于事业单位分类改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确要求到2020年“形成中国特色公益服务体系”。但迄今相关立法与政策未对公益服务进行定义，而“目前现有学术研究成果中还没有对公益服务进行明确界定”。[1]中国特色的公益服务概念翻译成英语常用social service(社会服务)、public service(公共服务)，在相关政策法规与学术研讨中公益服务与社会服务、公共服务常常交叉使用，甚至《辞海》等权威工具书中未收录上述三个词条。因此，对公益服务及社会服务、公共服务等概念进行比较、分析，辨识并界定其内涵，既是实践操作的迫切要求，也是学术演进的重要基础。 一、政策演进 公益在古汉语中并不使用，“‘公益’一词在十九世纪末首先是日本人用来译西语中Public Welfare(公共福利)一语的，后来它又为汉语所沿用。”[2]当下人们对公益与公益服务的关注很大程度上是由于其作为政策术语纳入相关立法与政策之中，而将公益服务纳入有关事业单位及其改革的理论探讨与政策阐释之中，经历了长期演变、逐步明确的过程。 (一)演进过程 从政策角度分析，将公益服务与事业单位联系起来并将其作为事业单位职能定位、改革方向及组织界定依据，经历了长期演变、逐步明确的过程。中央机构编制管理部门曾在1990年代初从社会功能角度对事业单位进行分类，公益或公益性为分类的标准之一。据中央机构编制管理部门的分析，1990年代初，公益性、福利性事业单位约占70％，生产经营性或开发性单位约占25％，其他类单位(含行政延伸性、机关附属性)约占5％。[3]此时，公益性和福利性的关系尚未理清，而且实际分类更多依据服务对象、服务方式等进行。1996年，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》(中办发〔1996〕17号)提出“根据事业单位的不同情况，分类进行改革”要求，但并未建立起以职能为基础的分类体系。 1990年代后期，按职能对事业单位进行分类的探索逐步深入、系统，并在实际管理与改革中体现出来：公益性或公益服务成为事业单位界定的重要标志。2001年浙江省开始实施事业单位分类改革，将事业单位分为监督管理类、社会公益类、生产经营类、中介服务类四类；但到2010年根据中央编办《关于事业单位分类试点的意见》(中央编办〔2008〕45号)精神，浙江省对上述分类进行重新调整：监督管理类的事业单位对应承担行政职能的事业单位；社会公益类的事业单位对应为从事公益服务的事业单位(其中纯公益性事业单位对应为公益一类，准公益性事业单位对应为公益二类)；中介服务类和生产经营类的事业单位对应从事经营活动的事业单位。2011年，党中央、国务院制定的《指导意见》将“推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求”作为改革主旨，并要求到2020年“形成中国特色公益服务体系”。 (二)替换术语 作为中国特色概念的公益服务，与近代从国外引入的社会服务(social service)、公共服务(public service)等概念关系密切。 在政策层面，公益服务与公共服务以及社会服务等常常不加区别地通用或互换。形成中国特色公益服务体系目标在一些政策中如《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)被“改写”为“推动中国特色公共服务体系建设和发展”。作为事业单位改革配套文件之一的《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意见》提出：“事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是事业单位履行公共服务职能，促进事业发展的重要物质基础。”2014年发布施行的《事业单位人事管理条例》第一条：“为了规范事业单位的人事管理……促进公共服务发展，制定本条例。”表明事业单位的职责与功能是促进社会事业发展、履行公共服务职能。但《事业单位登记管理暂行条例》却将事业单位界定为“从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》未提及公益服务概念，但在“加快事业单位分类改革”部分要求“加大政府购买公共服务力度”；在“推进社会事业改革创新”部分提到“政府购买基层公共管理和社会服务岗位”问题。政策层面可通用、可互换不应仅仅从所谓“政策打架”去理解，而需对相关概念进行系统、深入的梳理与辨析。 二、相关概念 政策术语与学术概念存在密切的互动关系。专门研究公益服务的代表性著作《公益服务的体制创新——中国事业单位改革研究》，未给出公益服务定义，并元明显区别地使用公益服务与公共服务概念，甚至在关键词中将公益服务翻译成public service(公共服务)。[4]也有学者认为：“将社会服务和公共服务看做同一概念，或者是可以相互替代的概念，这样的看法并没有错误。”[5] (一)社会服务 社会服务与公共服务一样均是近代从西方引入的概念。学术意义上社会服务概念较早出现的是1925年燕京大学建立的社会学与社会服务系，美国人建立的这个系英文名为Department of Sociology and Social Work。但民国时期一些社会学者照搬日本学者将Social Work翻译成“社会事业”的做法而将其译作社会事业，现在作为学科概念的social work通常译为社会工作。 目前学界与实务界对社会服务概念的界定存在诸多差异。笔者同意《中国民政》编辑部在梳理政策演进、介绍各种代表性观点基础上所做的概括：“作为经济社会发展和人类文明进步中的一个新概念，学术界与实务界对社会服务的理论认知成果还不多。在我国，社会服务的实践和理论都还处在探索建立阶段。”[6]在此，笔者不是从定义而是从基本理解角度提出个人看法，即对社会服务这一广泛使用的概念应从以下五个层次进行理解：第一层次的社会服务基本相当于“服务社会”，比如大学三大职能定位(人才培养、科学研究、社会服务或服务社会)的社会服务。第二层次的社会服务与公共服务相关，是以政府为主要责任主体的社会性、公共性服务，对应的是个体性服务行为、经济性(营利性)服务活动。第三层次的社会服务相当于社会福利，指国家依法为提高广大社会成员生活水平而提供资金和服务的社会保障体系。第四层次的社会服务，是由社会政策支撑的针对特定群体(老年人、身心残障者、流浪儿童等)生存与发展需要进行的干预和援助行为。第五层次的社会服务特指适应现代社会(包括社会服务)专业化发展趋势与社会服务对象的服务需求特点，与专业化的社会工作关系密切，依托自助助人理念与社会工作专门理论与技术开展的专业化服务行为。其中，第一层次泛泛理解的社会服务并非学术概念，第二、三层次的社会服务属于广义社会服务，第四、第五层次的社会服务可视为狭义社会服务。 (二)公共服务 公共服务主要有两个理论来源。一是公共物品理论。林达尔、萨缪尔森、布坎南等学者按照这一思路阐述公共产品、私人产品以及介于两者之间的准公共产品。而斯蒂格利茨在对前人理论梳理基础上做出如下概括：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本。”[7]公共服务另一个来源是公法学。法国公法学家莱昂·狄骥1913年就在《公法的变迁》中提出著名的“公共服务(公务)理论”，认为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务。只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”狄骥进而断言“公共服务的概念也就因此成为了现代公法的基本概念。”[8] 近年来国内学者对公共服务进行深入探讨并形成诸多理解。笔者认为观察与把握公共服务应从以下三方面展开：第一，公共服务应是由公共机构运用公共权力与公共资源提供的服务。虽有学者将公共服务提供主体放大到非营利组织甚至企业，但一般均承认政府是最主要的责任主体。第二，公共服务范围存在差异。“从范围看，公共服务不仅保护通常所说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品)，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。”[9]但立足我国政府四大职能定位，将公共服务与经济调节、市场监管、社会管理等管理行为分开，将其定义为政府提供产品和服务的行为是适宜的。第三，随着“全球结社革命”与新公共管理运动兴起，“当今世界，国家、市场和非营利部门分别能够做什么、应该做什么，是各个层面的社会治理所讨论的核心话题”，而且“三个部门相互作用。”[10]在国家、市场、社会多元共治背景下，公共服务社会化、多元化、多样化成为改革与发展趋势。 三、公益服务 在比较意义上了解与把握公益服务内涵还需从发生学角度进行观察、梳理。笔者2014年7月7日以“篇名”、“关键词”、“主题”通过知网期刊检索“公益服务”、“公益事业”、“公共服务”，分别获得136、651、1327条结果，807、4362、9854条结果，10566、19140、43584条结果。显然，公益服务的学术关注度及社会影响远低于公益事业，与公共服务更有天壤之别。 (一)文献梳理 以篇名检索为例，通过对检索出的136篇文章内容进行分析，发现人们对公益服务概念理解的演变过程可大致划分为三个阶段： 第一阶段，1986——1990年，共有4篇文章。文章使用的公益服务概念基本是针对有偿服务而言的，认为公益服务属于一种无偿、具有公益或普惠性质的服务。如唐作新发表在《图书与情报》1986年Z1期《试论图书情报部门的公益服务和有偿服务》一文(也是篇名检索获得的最早文献)，针对随着改革开放与经济发展而出现的各类有偿图书情报信息服务，提出图书情报事业单位应将其服务分为公益服务(初级服务、一次文献服务)和有偿服务(情报资料经过精加工的)两类。 第二阶段，1993——1999年，共13篇文章。文章研究(包括报道)范围扩大，提供公益服务的主体包括气象、环保、海事海洋、信息、法律援助、青年团体等部门，服务的内容也日趋丰富。但公益服务的内涵与前一阶段大体相同，还是指公益性、无偿性、志愿性的服务。值得注意的是社团与社会中介组织、非营利组织等服务问题进入研究视野。史美梁在《当代青年研究》1997年第1期发表《青年社团是提供公益服务的社会中介组织》，该文认为作为社会中介组织的青年社团也是公益服务提供主体之一。 第三阶段，2000年以后，共有119篇文章。数量呈爆发式增长，特别是有关民间公益组织的文章占主导位置。一是2007年后出现多篇文章研讨湖北省通过乡镇事业单位改革、建立以钱养事农村公益服务新机制问题。如赵鸣骥的《以钱养事：农村公益服务新机制》(《中国财政》，2007年第7期)，该文探讨了湖北省对乡镇“七站八所”等事业单位进行改革(包括转制为民同非营利组织)，农村公益性服务项目按照“市场运作，政府买单，钱随事走，按绩取酬”方式运作，建立“以钱养事”公益服务新机制问题。二是随着事业单位分类改革推进，2010年出现两篇探讨公益服务类事业单位改革的文章，将公益服务作为事业单位的分类标准。林永忠在《提升公益服务类事业单位监管水平》(《福建理论学习》2010年第6期)一文中提出对现有事业单位应分为行政管理、公益服务、经营服务三类进行改革，并进而探讨在经验摸索(探索)基础上提升公益服务类事业单位监管水平问题。三是2011年《指导意见》出台后，一些文章结合《指导意见》对事业单位分类改革的总体部署，在解读《指导意见》基础上阐述通过分类推进事业单位改革，不断满足人民群众的公益服务需求问题。这些文章是按照《指导意见》的精神、围绕形成中国特色公益服务体系目标要求使用公益服务概念，但并未具体定义何为公益服务。 进一步的问题是：公益服务是如何进入人们视野的？人们对这一概念的最初理解是什么？通过“关键词”、“主题”检索获知，陈怀智发表在《会计研究》1983年第5期的《水利工程供水成本初探》是检索获得的最早涉及公益服务文章。该文在认同水利部门是社会公益服务事业、国家事业部门的同时，认为水利部门既有非生产部门性质又有生产部门性质，水利工程供水有商品属性，要准确核算供水成本，进而提高整体经济效益。1985年共有3篇文章涉及公益服务。史锦屏的《加快改革步伐搞好有偿服务——全区气象服务工作会议综述》、任卫浩的《为农村产业结构的调整当好气象参谋》均发表在《广西气象》1985年第5期，中心议题均是提出气象工作在服务农业生产发展的同时，应将单纯的无偿公益服务转变为无偿公益服务与针对性强的有偿专业服务分类提供。昕光发表在《情报杂志》1985年第4期的《情报商品化与情报资源共享》，讨论的是科技体制改革、商品经济发展背景下科技情报有偿服务与公益服务关系问题，提出“科技情报工作改革中如何处理好情报商品化与情报资源共享的关系(即有偿服务与公益服务的关系，引者注)是十分重要的。” 可见，检索出的早期文献均是直接或间接对应有偿服务讨论公益服务及两者关系问题的。反映人们意识到传统的事业单位、非生产部门在改革开放形势下，在商品经济大潮冲击下，应主动调整传统的国家举办、财政供养体制，强调事业产品与服务也可具有某种程度的商品性质，除了进行无偿、公益性的服务外，要开展有偿服务。上述认知及变化恰恰与事业单位改革进程是一致的：最初的事业单位改革就是通过引入经济激励机制，实行“事业体制，企业化管理”等改革改变的传统事业体制；此后，很长一段时间事业单位以“放权搞活”、“走向市场”为改革方向，但近10年来发生逆转，回归公益性呼声渐高并成为事业单位分类改革的基本要求。另一原因是：改革开放之初民间从事公益事业甚至生产经营的体制外组织很少，有偿服务与公益服务的讨论主要针对事业单位等公有单位。 (二)四种理解 以上述对篇名检索的136篇文章为主，结合关键词、主题检索的结果做进一步分析，可发现文中所涉及的公益服务的内涵大致上可概括为以下四个方面： 第一，指免费、无偿、普惠的服务活动，常常与有偿服务对举。公益服务的主体没有特定限制，包括政府机关、事业单位、企业、公民个人等均可从事。“事业单位分类改革中创新财政投入方式问题研究课题组”发表在《中国机构改革与管理》2014年第6期的《公益服务机构财政投入方式的国际经验》，其使用的公益服务机构概念包括民间公益组织与多类公立公益机构。 第二，指与社会事业相关的服务(活动)，或者就是指社会事业。如王惠娜在《四川行政学院学报》2006年第3期发表的《公益服务的社会性管制》一文，直接将公益服务指称为科教文卫等社会事业：“公益服务(科教文卫)具有公共物品或者准公共物品的特性……” 第三，指事业单位分类标准及通过分类形成的公益服务类事业单位。张善岭在《机构与行政》2013年第12期发表的《公益服务类事业单位改革研究》，探讨在事业单位改革中作为事业单位主体部分的公益服务类事业单位改革问题。 第四，特指民间组织从事的非营利性或公益性活动(十六届六中全会之后社会组织逐步取代民间组织概念)。这类文章数量最多、增速最快。姬中宪发表在《江苏行政学院学报》2012年第1期的《园区模式：社会组织发展的一种新路径——以浦东公益服务园为例》，介绍一种特色社会组织孵化器——通过政社合作、公益组织集聚、旨在扶持公益性社会组织的公益服务园区。宋世明发表在2012年12期《决策探索》(下半月)的《公益服务机构发展的国际经验》，则专门介绍国外民间公益组织(非营利组织)的发展经验。 通过“关键词”、“主题”检索“公益服务”获得的更多文献，这些文献涉及的公益服务内涵仍然可大致划分为前述四个方面。其中，将公益服务归之于民间公益组织的公益、慈善等活动的文章占据突出地位。这与笔者同时以篇名检索“公益机构”、“公益组织”结果相同：检索“公益机构”37篇文章中的20篇以上、检索“公益组织”文章中的绝大多数均是指民间公益组织。从最初主要指公有单位到新千年后多指民间公益组织的变化，究其原因：一是随着社会转型、政社分开，社会领域逐步独立、社会组织快速发展；二是人们对公益、慈善等的理解包含价值判断，相对于提供公共服务是政府应尽责任，人们更愿将公益服务归之于民间机构及公民个人的公益、慈善行为。 四、比较辨析 作为国家为了社会公益目的、利用国有资产举办、从事社会服务组织的事业单位，为什么《指导意见》提出的目标是形成中国特色公益服务体系而非公共服务体系、社会服务体系？在许多政策法规、学术讨论中(包括改革主管部门对政策进行的解读)，社会服务、公益服务与公共服务常常不做区分地使用。但如果将学术与实践、理论与政策结合起来进行深入、仔细地分析，公益服务与社会服务、公共服务不仅在学理层面而且在政策层面存在明显区别，三者在服务内容、发展目标、资源基础、依托专业、主导部门、行为属性等方面存在差异。如在政策层面，公益服务直接对应的是事业单位分类改革、形成中国特色公益服务体系；社会服务对应的是强化社会服务、逐步健全社会福利服务体系；公共服务对应的则是推进公共服务均等化、构建国家基本公共服务体系。 (一)价值判断 人们对公益、公益服务的认知通常包含价值判断在内，赋予其志愿、仁爱、慈善、高尚等内涵。2010年最新版《辞海》对“公益”的解释是：“社会公众的共同利益。多指卫生、救济等对公众有益的福利事业。如：热心公益。”一个人、一个组织做了必须要做的、属职责范围的“分内之事”，人们可能会用“尽职”、“敬业”等词语予以肯定，但未必用“公益”、“高尚”等词语进行评价。而个人、机构做了不直接属于“分内之事”而有益于社会、他人的事，人们才往往给与“热心公益”、“善行义举”等评价。因此，人们更倾向于将公益服务归之为民间志愿机构、慈善组织的行为，比如笔者检索公益服务、公益机构、公益组织获得的文献就多指非官方的非营利组织及其行为。提供公共服务则是政府职份(职责、义务)，政府做此类事情是应当且必须的，因而无必要将“慈善”、“义举”、“公益”等光环加诸政府机构及其行为之上。社会服务虽属于中性词，但狭义的社会服务特别是社会工作秉承自助助人理念、通常服务于脆弱群体，故也含有褒义。 就现实而言，分类改革虽已经成为事业单位改革的基本战略。“分类的核心概念是‘公益性’”，但“这一术语本身缺乏明确的定义”。[11]虽然对于公益、公益性、公益机构等的界定存在人言人殊问题，但人们一般均将公益、公益性等与公共利益相联系，这也是其具有肯定性价值判断在其中的重要原因。《现代汉语词典》将“公益”解释为“公共的利益”。而“公共的利益”又可简化为“公共利益”：“‘公共利益’，简称‘公益’。相似的用语有：大众福祉、社会福祉、公共福利、社会福利、公众利益等。”[12] (二)回归公益 公益服务体系是在事业单位分类改革部署中提出的战略目标，改革政策要求事业单位应是公益服务的主要载体(这与当下人们更多将公益服务归之于民间志愿、慈善组织行为不同)。如一项代表改革主管部门意见的研究认为“自新中国成立以来，公益事业不断发展壮大，已建成120多万家事业单位和其他公益服务机构，从业人员超过3200多万。”仅仅事业单位职工就达3100多万人。[13]因此，把公益服务体系作为改革目标，凸显改革的针对性——事业单位，改革的重点领域——教科文卫等社会事业，改革的价值取向——回归公益性。改革开放之后，相当长一个时期事业单位改革是以强化经济激励机制，“面向社会、进入市场”甚至于市场化、产业化为导向的。从历史发展角度客观分析，上述改革有积极意义，如一定程度(非彻底)改变国家包办、机制不活、效率低下等计划体制形成的痼疾；但也由此导致服务公平性下降、扶危救困应然使命缺失等问题。 需要说明的是：事业单位改革主管部门近年来更多使用公益服务概念，但由此不能简单说公益服务只是事业单位改革主管部门主张、力倡的概念。一方面，公益服务是具有中国特色、更能体现以事业单位为主要载体的社会公益事业。另一方面，事业单位改革主管部门也不排斥公共服务等更通用、更能与国际接轨的概念。在《指导意见》公开发布后，中央编办、财政部、人力资源社会保障部负责人就分类推进事业单位改革有关问题回答记者提问时，对《指导意见》的解读既使用公益服务概念，认为“公益服务是民生的基本内容”，但也同时多次使用公共服务概念。[14] 因此，将形成中国特色公益服务体系作为改革目标是正当且具有鲜明针对性的。当然，认为公益服务与公共服务关系密切、事业单位是公共服务的重要提供主体也是可以的，但公共服务的责任主体更多地指向公共部门的核心部门——政府。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》在基本概念中明确指出：基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。在规划实施部分强调：本规划确定的目标和任务，是政府对人民群众的承诺，要切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，全力确保完成。同时，社会服务也被纳入基本公共服务体系规划体系：基本社会服务及残疾人基本公共服务均列为九大类公共服务。虽然该规划也提及事业单位作用，但主要从创新供给模式角度，将发挥事业单位作用作为加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式的具体内容之一。 (三)异同比较 虽然公益服务、社会服务、公共服务存在密切的联系，广义的公益服务、社会服务、公共服务甚至可以相互替换。但通过对三者的梳理及各自对应公共政策的比较，可知三者各有不同的核心内容、问题指向、政策目标等，特别是狭义的社会服务、公共服务与公益服务更存在明显的区别。在此，笔者在比较的意义上对三个概念进行辨识：公益服务是以实现社会公益为目标，以政府为主导、以事业单位为主体、社会力量广泛参与、市场机制作用充分，提供教育、科技、卫生、文化、社会保障等多类型、多样化服务的行为体系。狭义公益服务指民间志愿、慈善的服务行为。公共服务是政府重要职能，是在坚持政府负责的前提下，充分发挥社会和市场作用，推进公共服务提供主体和提供方式多元化，从而实现基本公共服务均等化的行为体系；狭义的公共服务则指政府提供公共服务的行为。广义理解的社会服务与广义公共服务相近，狭义理解则特指针对脆弱群体生存与发展需要，秉承自助助人理念并依托社会工作等专门理论与技术，以健全社会福利服务体系为目标的服务行为。这三者间存在诸多交集，甚至有时可以相互替换。但狭义的公共服务通常属于政府行为，狭义的社会服务多指与社会工作密切相关的干预和援助行为，狭义公益服务多指民间志愿性、慈善性的服务活动(但改革政策近年来着力将事业单位纳入其中)。将狭义的社会服务、公共服务与公益服务进行粗线条比较，可以发现三者存在以下主要异同(表1)。
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