地尽其利 人尽其才 房尽其用——提高农村生产力要素效率是解决“三农”问题的根本途径，本文主要内容关键词为：人尽其才论文,三农论文,生产力论文,要素论文,尽其论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为什么经济快速发展而农民收入增长缓慢？为什么工业化、城市化过程中征地拆迁越来越难？为什么《农村土地承包法》既没有提高农民的生产积极性，也未能减少农村土地问题及其矛盾纠纷？为什么城市人口增长慢于城市规模的扩张，越来越多的农民工争相拥入城市打工却难以在城市安家落户？为什么农村有很多房子没人住而在城郊却有大量的农民住棚屋？统筹城乡发展必须勇于反思以往在“三农”问题上的认识误区和政策误区，从农民正在想的问题想起，从农民急需做的事做起，从广大农民的根本利益和基本需求出发，以提高土地效率，促进农民转业，优化农民房产结构为突破口，打通农村中土地、劳动力、房产三大资源要素流动瓶颈，在市场化的公平竞争中实现资源要素的优化配置，使越来越多的农民过上安居乐业有保障的生活。
一、“三农”问题久拖不决的根本原因在于构成农村生产力三要素的土地、劳动力、房产长期限制流动和低效运行
（一）农村生产力三要素存在的主要问题
1、现有土地制度既不利于形成规模效益，又不利于在流动中选择合适的种田能手，也难以保证农民从土地产权转让中得到合理补偿。
二轮土地承包保留了集体土地按劳力和人口承包到户的基本格局，强化了低效率的分散经营的农业组织方式。如果一个农民想外出做工经商，他可以选择转包、雇人耕种或抛荒，后者没有收益，前两种选择也只能在较小范围内进行，扣除税费后收益也非常有限。他承包的土地既不可能转让也不可能向银行抵押贷款。如果另一个农民擅长种植，他也很难通过转包的方式拿到连片的土地。通常出现这样的情况，在许多想种蔬菜的农民之间的某一块田，由于其户主要求种水稻，而很可能使转包计划、种植计划改变，生产成本增加。分散的家庭承包经营使土地效率维持在一种低水平的稳定状态，实现了温饱阶段的公平，但限制了土地效率的提高。
2、农村劳动力隐性失业问题严重，缺少有组织的就业规划和引导，分流转移农村劳动力受到城乡双重制约。首先，善于种地的农民拿不到足够的土地，使种田能手技能得不到发挥。其次，外出打工的农民大多数缺少系统的技能培训和就业指导。再次，进城务工农民的基本保障还不健全，受歧视、被拖欠工资等问题突出，民工流动率过大，技能积累受影响，技能认定制度不健全，供大于求的总量矛盾与供不应求的素质性矛盾并存，劳动效率长期得不到提高。
3、农民住房产权不明确，使农民主要财产难以成为经营的资本。法律至今不允许农民房产转让，从而也无法向银行抵押贷款。农民房产结构单一，往往出现一方面缺少家庭手工业生产用房，另一方面上面楼层空置，资产得不到有效利用。越来越多的农民进城打工住棚屋，挣钱回家盖新房，平时新房没人住，社会资产浪费巨大。农民住宅的结构性矛盾和空间矛盾，使农民主要财产效率大大降低，也是农民生活质量和城市化率提高不快的主要原因。
（二）影响农村生产力三要素效率的主要因素
1、土地制度严重不适应经济社会发展的需要。由于农村土地联产承包责任制对中国改革发展的巨大贡献，造成了普遍的思维定势：联产承包制必须长期稳定，变了会乱。从而将一种适应较低生产力水平，只能解决温饱问题的过渡性土地制度继续固化30年，错失了第一轮土地承包期满后农村深化改革的良机。如果说第一轮土地承包普遍稳住了民心，那么二轮土地承包则动摇了许多农民离土创业或进行农业集约经营的信心。虽然文件规定二轮承包要尊重农民意愿：可以不调整、小调整，也可以大调整。但由于利益冲突，实际调整起来很困难，多数农村选择了维持现状。因此，二轮土地承包以后，土地和劳动力这二大生产要素再次被联产承包制这条金锁链连在一起，土地没有向种田能手集中，劳动力没有向最有利的行业转移，在外出农民难以在城市沉淀下来的政策环境下，多数农民守在那块“食之无味，弃之可惜”可再用30年的土地上，低效率地“重复着昨天的故事”。二大要素效率的降低导致了农民增收缓慢，农业和农村经济徘徊不前。
2、农民主体地位没有完全确立，农民享受的国民待遇还不完整。由于公共财政对农村义务教育、医疗卫生和社会保障等社会事业支持不足，城乡劳动者就业权利不平等，户籍制度限制了农民迁移落户，土地征用制度缺陷等多方面原因，使农民这一最大比重国民群体的政治地位和经济地位长期得不到尊重。农民隐性失业和转业问题至今未摆上议事日程，进城务工农民难以在城市安居而大多象钟摆一样在城乡之间流动。
二、安居乐业有保障是解决“三农”问题的基本目标和主要任务
解决“三农”问题要统筹城乡发展，要依靠城市化、工业化、逐步实现农业农村现代化。但这一切都是途径而非目标本身。近几年经济社会发展过程中出现的越来越多的不和谐声音说明：解决“三农”问题必须以农民的需求为导向，以农民的根本利益为出发点，以农民的总体满意度为评价标准。“三农”问题的核心是农民问题，农业和农村问题主要反映为农民的生产和生活环境问题。那么什么问题是农民的基本需求和根本利益呢？是围绕人的基本需求的三大问题：安居、乐业、有保障。
（一）实施亿万农民安居工程，让留在农村和迁入城市的农民都有一处拥有完全产权、可流通变现的住房，使居者有其屋。
目前农民建房仍然采用“按计划分指标，按人口批地基，分村就地建房”的办法。这种与传统农业社会相适应的建房政策使人户分离现象日益严重并对农业、农村产业结构调整、农村劳动力转移产生了越来越大的阻碍作用。为此：
一要改变单一的住房结构，从满足农民二、三产业发展的需要出发优化农民房产结构。二要改变统一按户籍地建房政策，从满足农民转移需要，减少人户分离矛盾出发，调整空间结构，解决异地安居问题。三要给农民住房以完全产权，促进农民房产流动和保值增值。农民住房是绝大多数农民家庭中最主要的投资和财产。三口之家可以获得二间宅基地，可以建300多平方米的房屋，但倾其财力建成的房屋受到地域（一般要求本村）、功能（用于居住）、抵押（银行不受理）、转让（只能由村委会调剂给本地有建房指标的村民）等方面的限制。可以说农民宅基地政策既是农民的一项特权又是农民身上的一个桎梏。城乡居民收入与住房面积形成鲜明的反差：如浙江省2002年城乡居民人均纯收入之比为2.37∶1，但人均住房面积为1∶2.39。农民巨额资金投入到了没有完全产权的住房中，直接影响了再生产和农村消费市场的发展。
（二）实施农民再就业工程，把促进农村剩余劳动力的转产转业作为解决“三农”问题一项长期而首要的任务。
就业是民生之本，农村富裕劳动力转业是富民强国的必由之路。大量农村劳动力的隐性失业既是资源的巨大浪费，又是社会不稳定因素的最大来源。“三农”问题解决的程度，城乡统筹发展的进度必然与农民转产转业的速度密切联系在一起。农民非农产业就业率的提高理所当然地应该成为各级党委政府工作的首要目标。以民为本，本在乐业。为此，要把“三农”工作的重点从扶持农业生产转移到帮助农民就业上来，为广大农民创造更好的创业和就业环境。
（三）因地制宜，建立与经济社会发展水平相适应的多种形式的农民社会保障制度。
农民不敢用钱而是把积余资金存入银行已成为一种普遍现象。其原因就在于农民的社会保障机制还远未形成，存钱为子女读书、存钱防病养老成为多数农民的理性选择。
近年来，发达地区已探索新“五保”政策：农民最低生活保障线制度；新型农村医疗保障制度；农民工养老保险制度；农村“五保”对象集中供养制度；失土农民养老保险制度等等，取得了良好的社会效果。农民社会保障应该因地制宜，分步推进，统筹安排，加快发展。
1、实行公平的、完全免费的农村中小学义务教育制度。国家应该免除义务教育阶段的一切收费，并对困难家庭子女提供补助，对随父母外出打工的子女，迁入地应给予平等的入学待遇。
2、实行全覆盖的新型农村合作医疗保险制度。国家应该建立一种有利于降低农民就医成本的新时期农村“赤脚医生”培训和管理机制。
3、通过人民代表大会建立县级统筹的农民最低生活保障线制度，保障标准、比例根据各地条件确定和调整。
4、建立土地保障、房产保障、货币保障相结合的具有明显地域特色的复合型农民养老保险制度。
三、地尽其利、人尽其才、房尽其用是解决“三农”问题的三大内在动力
农村最活跃、最丰富的生产力要素是劳动力，最重要、最稀缺的生产要素是土地，农民最主要、最普遍的资产是住房。所有涉农政策法律都只能通过三要素发挥作用，其最终效果也只能以三要素效率的变化来评判。“三农”政策就应该以促进三要素的流动和提效为导向。
（一）以土地股份制替代联产承包责任制，将农民承包权转化为土地股份权，为提高土地效率创造基本条件。
以村为单位建立土地股份公司，取消村经济合作社，将模糊的集体土地所有权改造为量化到人的农民土地股份经营权。实行公司化管理，农民享受股东权利，并使身份农民（占有土地）与职业农民（从事种植业）分离。通过市场化选择，让土地以最合适的规模在最合适农民经营最合适产业的基础上产生最大效益的产出。让大部分农民获得最大土地收益的同时，放心地向二、三产业转移。而当土地根据规划或股东意愿改变为工商业用地时，可以以租赁、参股、出让等方式来使股东资产保值增值。土地股份化可以缩小由于劳动技能、信息、资金投入不同而造成的土地收入差异，普遍提高单位土地面积的产出。土地股份化也使农村劳动力有机会评估自己经营土地的能力，从而确定更适合的就业岗位。将土地股份权无限期人格化后可有效解决农村妇女承包权歧视问题，促进计划生育政策的更好执行。
土地股份化后农民实物形态的土地被价值形态土地所代替，使公司可以更有效地对土地进行改造整理，促进农业规模经营，也有利于工商资本投资农业。与此相适应，政府应建立土地银行，可对土地公司或农民股东的土地进行抵押贷款、收购、改造、出租等，使农民土地资产在一定条件下流动，或以土地股权来获得贷款资金，促进农业投入或农民转产二、三产业。土地股份化是彻底改善农民经济地位，改变目前农村土地与劳动力普遍低效运行的有效途径。
（二）建立有利于统筹区域发展适应农民易地转业的城市化目标体系和土地利用调配机制，寻求跨区域的土地资源优化配置。
要从目前重视形态、相对封闭向更加重视功能、更加开放的城建理念转变，切实增强城市的集聚功能。城市资源投放，应该从全体居民（包括居民和失土进城农民）的基本生产生活需求出发。不断拓宽服务领域和就业岗位，通过培训、解决土地供给等瓶颈问题，扶持劳动密集型产业的发展。扩大就业吸收安置欠发达地区农村劳动力是发达地区城市化进程中对欠发达地区最大的支持。目前实行的用地指标计划分配制度难以适应经济社会发展的需要，使发达地区大量中小企业尤其是家庭工业得不到足够的发展空间，使外来员工生活设施长期难以解决，直接影响创业就业环境，减缓了农村劳动力的吸纳速度。
转移农村剩余劳动力是一项紧迫而又漫长的艰巨任务，节约土地资源的重点应该放在通过制订竞争性的配置规则来提高单位土地面积的容量上，让劳动力向土地效率更高的区域集中，以便更有效地利用全国的土地资源。近年来地区之间买卖用地指标所反映出来的供求矛盾，表明运用计划手段在区域间分配土地资源并非是统筹区域发展的良策，纵向集中配置土地要素既没有解决总量控制问题，也没有提高土地利用效率。改革的方向应该是将计划调节与市场调节结合起来，更好地兼顾公平和效率。可以按照各地经济社会发展的规模，特别是人口与就业规模测算社会公益事业用地系数，超过系数的用地实行累进的土地使用税征收制度。对经营性用地应按经济总量确定基数，超过基数用地在上浮一定差价后在地区之间通过市场化办法竞争分配。中央财政再通过转移支付方式将从多用地地区征收的超额土地税拨付给节约用地的地区使用。对涉及农民住房建设用地应实行专项管理，按需及时供给，以降低农民建房时间和经济成本。
（三）建立以县级人民代表大会为决策主体的更加民主、公平、公正、公开的土地管理新机制，使土地资源择优分配，土地利益合理分配。
土地被过量圈占、违法使用、炒买炒卖及补偿费不到位等问题的普遍发生反映了现有土地管理机制上存在严重的缺陷。但改革的方向不应该是单方面地向上集权，而应该更多地还权于民众，在县级区域内构建相互制约的土地利益分配机制。
1、建立更具权威性、透明度和精确度的土地征用基准价格核定和调整公布制度：每年 （或二年）由土地管理部门提出辖区内地价调整意见及公布界线，征求乡镇人大代表大会意见后，由县市区政府提请同级人代会或人大常委会决定。
2、建立规范的征地总量控制和土地利用结构预决算制度：政府应该在每年人代会上提出年度征地总量计划及组成结构，并对上年度用地进行专项报告。把辖区内最稀缺资源--土地的供应总量控制权授予同级人民代表大会。
3、建立更加科学规范的土地利益分配机制，确保失地农民利益。通过人代会规范辖区内征地款分配办法，减少农民之间的矛盾和纠纷。经营性土地征用应该以相关农民就业和社会保障问题的相应解决和农民生活水平的提高为前提。达不到以上要求的应改征用为租用，让农民获得比从事农业生产经营收入更高的年租金。
4、建立公平竞争，择优分配的经营性土地分配制度，与土地利用效率挂钩的监督机制。应尽快实行更加平等的供地办法，企业按出价高低顺序获得非农用地使用权并签订土地效率协议书，对投产后单位土地面积税收和劳动安置量超过同行业平均数的企业给予一定的地价返还，反之，对于产出低于平均数较大比例的企业，加收土地资源占用费。改变现行土地管理重事前审批轻事后监管，重定性限制轻定量评估的不足。使有限的资源向高效率的产业和企业集中，从制度上预防囤积土地等待升值现象的发生，促进产业结构的优化升级和梯度转移。规范征地、供地制度可增加农民土地利益，同时也可以降低征地时间成本，减少企业等待造成的损失。
（四）建立区域协作，城乡互动，统筹兼顾，以人为本的就业促进政策，不断提高农村劳动力效率。
第一，要建立起完全免费的农村义务教育制度，为所有的农民子女提供平等的受教育机会。
第二，将农民职业技术培训作为国家扶持“三农”的重点。推广绍兴等地试行的“企业下订单、技校接单、政府买单”的培训方式，着重解决素质性供求矛盾。
第三，实行农民就业现状和就业意向登记制度，及时掌握就业动态，按需提供就业帮助。
第四，建立以就业为导向的财政、税收和土地资源分配政策，充分发挥城市和发达地区在就业安置方面的主导作用。区域间土地指标分配要“地随人动”。
第五，鼓励农民自谋职业，因地制宜地解决企业中存在的困难，鼓励劳动密集型企业发展。对失地农民实行谁用地谁安置“人随地动”的办法，由用地业主安置就业，或返还一定比例的房产由农民自谋职业，或视同已安置职工在一定期限（现一般为15年）内逐年缴付企业应缴的养老保险金。
（五）改革农民住房政策，给农民更完整、更灵活多样的房产权，充分发挥农民房产资源应有的要素作用。
从农民生产生活的新要求出发，建立有利于农民转产转移，有利于保值增值并有更完整产权的农民住宅制度。首先，农民住宅指标允许跨地区使用，鼓励农民带建房指标进城入镇建房或享受城市居民安居工程用房。可通过原居住地宅基地注销或土地收储公司收购的办法来确保总用地不增加。其次，农民建房结构多样化，应根据农民对居住、出租、仓储、经营加工等多样化的住房需求，设计出适应各地实际并兼顾生活、就业、保障的农民新居。允许农民在总的建房指标内选择一部分面积异地联合建设工商业用房，为农民就业和创业解决生产空间。探索城郊失土农民“1+X"复合住房结构模式，即一套居住用房加一套可用于生产或经商或仓储或出租的用房。使房产价值最大化。从规划和制度设计入手，改变城郊和发达地区农村普遍存在的个体户生产、生活、仓储“三合一”用房带来的安全、环保、卫生等问题，使转产农民的生产区与生活区适当分离。第三，要给农民住房与城市居民同等的产权。使农民能通过抵押获得贷款资金促进生产或消费。也使进城农民可以盘活原有房产，卖旧房后进城买新房落户。