国有资产管理体制改革的目标及路径选择，本文主要内容关键词为：体制改革论文,路径论文,国有资产管理论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有资产管理体制改革的方向已得到许多学者的认同，那就是，实行彻底的政企分开，政府不再行使国有资产所有者代表的职能，而专司社会管理职能。在政府之外另成立隶属于人民代表大会的国有资产管理委员会（简称国资委），承担起国有资产出资、保值与增值的责任。然而在现实中，我们看到的却是变形走样的、极不彻底的向传统体制妥协的改革。虽然成立了国有资产管理局，但它却被设立为政府的一个部门，其作用也极其有限，并未被赋予运营国有资产的实权。它的成立，甚至在某些方面增加了一些消极因素。总之，改革的现实结果同改革的理想相距甚远。现实与理论出现如此巨大的反差，原因主要有三个方面。第一，理论研究还不够充分，分析还不够透彻，人们（尤其是决策者）对改革的必要性还认识不清，对改革方向还存在怀疑；第二，改革发动者（当前只能是政府——或者是中央政府自上而下地发动，或者可能由地方政府自下而上地发动）担心改革成本过大会影响社会稳定；第三，改革发动者本身成为被改革的对象，将在改革中丧失一部分既得权力和既得利益，对改革自觉不自觉地抵制、拖延和变通是难免的。
一、目标——确定“国资委”为唯一的国有资产管理主体
国有资产管理体制改革的目的是国有资产的保值、增值，依靠国有资产的运作对国民经济的宏观运行产生良性影响。改革的关键或目标就是要明确对国有资产行使权力和承担责任的主体。笔者认为，应该确定国资委为唯一的权力行使者和责任承担者。这是对多头管理、权责不明的现行体制的改进。国有企业要明晰产权已喊了很多年，有的同志则指出国有企业的产权是十分明晰的，即归全体人民共同所有。这些同志所说的产权实际上是所有权，即狭义的产权概念。但是全体人民整体是无法对国有企业行使由所有权派生的所有者行为权利的，它必须把行使所有者行为的权利委托给一个部门或机构去进行。这个部门或机构拥有了这些权利，则必须承担起相应的责任，即应遵循所谓责权利对等原则。我们平常所讲的国有企业产权不明晰显然不是指国有企业的终极所有权不明晰，而是指全体人民将国有资产委托给哪个部门或机构代为行使，所有者行为权利不明晰。这种不明晰表现为不确定和不唯一。不确定是指国有资产产权代表更换频繁，今天中央收上去，明天又放下来；不唯一是指几个部门共同对国有资产决策，权利边界模糊，责任自然难以明确。不确定性和不唯一性是国有企业产权不明晰的本质。由于不确定性和不唯一性，企业搞得好时，各路“国有资产所有者代表”、“管理者”争相抢功，搞得不好时，却又相互推诿，推卸责任。由于决策者频繁更换，或者是“集体研究”共同决定的结果，因此很难追究是谁的责任，法律也无明确规定，最后只得不了了之。
改革后，权利行使者和责任承担者得以明确，即唯一地落实于国资委。使其在出了问题时无可推脱，有利于增强其责任心，防止国有资产流失，实现保值增值目标。当然，责任与权利要对称。必须唯一赋予国资委处置国有资产的决策权。其他任何部门、机构、个人未经国资委授权，都不得非法对处置国有资产的行为作出决定。应制订《国有资产管理法》，将上述权利义务关系以法律形式予以确认，保证施行。
国资委对国有资产承担责任比政府担任这一角色更为合理。其合理性主要表现在：第一，集中精力，各司其职。从政府角度讲，政府身肩社会管理和国有资产所有者双重职能，必然分散精力，顾此失彼，结果是两样工作都没有做好。政资分开后，政府可以全力以赴行使好社会管理职能，国资委则专心致志履行国有资产管理职责。由于政府转变了职能，地区封锁的积弊也可以得到解决。第二，目标专一，卸除负担。从企业角度来讲，企业不只是换了一个“婆婆”，更重要的是，旧婆婆的老观念也被换走了。新“婆婆”去除了企业的社会包袱，只一门心思地琢磨怎么让企业替自己挣更多的钱。要是政府想干预企业影响到企业挣钱，新“婆婆”非但不会为它帮腔（象过去的企业主管部门那样），还会毫不犹豫地出头为企业撑腰。在这件事情上，“婆”“媳”从此变成了一条心。第三，信号清晰，评判有据。从社会角度讲，政府身兼两个角色，常演得一好一坏。其社会管理与国有资产管理两种成绩信号混在一起发送，互相干扰，使人们难以评判其功过是非，不知对其该奖还是该罚，该留还是该换。“维护社会目标”似乎也成了政府搞不好企业的天然藉口。资政分开后，两种信号泾渭分明，互不干扰，使人们一目了然，据此评判奖罚，能做到公正服人。
国有企业改革是一项复杂的系统工程，单靠改革国有资产管理体系当然不能解决全部问题，但决不能因为它不能解决全部问题就否定、放弃这项改革。事实上，该改革是国企综合配套改革不可缺少的重要组成部分。综上所述该改革相对于现行体制是一种制度上的帕累托改进，即可以革除许多现行体制的弊端，而其他方面相对于旧体制也没有任何倒退之处。它的改革到位是国企改革成功的必要条件（当然不是充分条件）。
二、路径选择——改革三部曲
改革不可能一步到位，应采取渐进式道路。实践也已证明了这一点。当初提出的改革目标在实际推行中遇到挫折，说明我们应该认真考虑改革的实现路径，不能急于求成。应设计一条阻力和社会震荡最小的道路，有步骤地将困难逐个击破，避免四面出击。
（一）政府机构改革——釜底抽薪
当前正在进行的政府机构改革本意不在改革国有资产管理体制，却在无意中为后者开辟了道路，真是无心插柳柳成荫。国有资产管理体制改革的阻力主要来自于政府。与其在政府势力还很强大的时候偏向虎山行去虎口夺食或者与虎谋皮，倒不如以退为进釜底抽薪取消或者削弱这个阻力源。这可谓是一箭双雕之举。当“小政府、大社会”的改革目标实现后，砍掉了许多按行业管理经济的部门，取消了他们的权力。政府再没有力量去阻挠国有资产管理体制改革，也无须那样做。因为精简机构后，“吃饭财政”变成“办事财政”，可以有比较充足的资金承担社会事务，不必再强迫企业分担。闲杂人员被精简后，也不用再搜刮勒索企业来养活他们了。因此企业相对于政府的利益也就不那么重要了。改革后的政府将无力也不必制造太大的阻力。
（二）公司化改造——必由之路
国有资产管理体制改革的实质就是以产权制度取代行政体制来实现对国有企业的管理。这就必然要求对企业进行产权制度改革和公司化改造，以建立明晰规范的产权关系和完善的内部治理结构。这项工作早已开始，并将与政府机构改革同步进行。这项工作的主导者仍然是政府，并且基本已走上轨道，应仍由政府在其制度框架内继续完成。若等到政府机构改革结束国资委成立之后再由国资委进行，必然会拖延时机，浪费时间；另外各地各企业情况千头万绪，国资委成立已是一项复杂工作，再承担这项艰巨任务必然力不从心，在工作交接时也难免出现混乱、摩擦。
（三）移交权力——水到渠成
在上述两项工作妥善完成，各项制度基本稳定下来之后，就可以着手进行国资委的筹建工作。可以将负责公司化改造工作的政府部门取消、精简或归并，将该部门中有经验、对工作比较熟悉的工作人员调离政府参加组成国资委，当然国资委也要有其他方面人士参与构成。取消国资局，国资委也一定从政府中彻底分离出来，隶属于人民代表大会。只要国有资产管理部门还隶属于政府，接受政府的领导，它就必然会受到政府职能的干预和干扰，这样折衷的改革显然是换汤不换药，失去了意义。
在这里需要再强调两个问题。一是关于国有企业的归口管理问题。可以将国有企业按其盈利性强弱分为三类。一类是没有丝毫盈利性的企业。这类企业严格说来只能称之为生产产品的工厂。国家主要出于安全、秩序等考虑由国家垄断经营。如兵器工业、造币工业、航天工业、非常稀缺的矿产资源开发、尖端技术研制厂和试验场等。这类企业可以作为政府一个特殊部门实行计划管理，国资委与它们不发生关系。第二类为社会公益性企业。指那些具有自然垄断性质和外部效应的产品提供者，如电力、铁路、大型水利设施、邮电通讯、城市公用事业、重要不可再生能源资源开发。由于它们需要承担一些社会目标，可以仍归政府管理。但这类企业不应太多。除上述两类之外的盈利性企业，包括一般加工业和服务业，也包括大部分基础工业和支柱产业。对这一产业领域，国资委可依据利润最大化的原则，采取进退自如的资本运营机制，灵活地采取直接投资、间接投资、参股、控股等方式，实现国有资产保值增值目标。此外，对应由国家扶持的高新技术产业、高风险产业及需保护的幼稚工业等也应由国资委行使产权。政府可以通过政策性优惠措施（减免税收、进口壁垒、政策性贷款等）间接予以支持，但不能代替国资委决策。国资委也可以要求政府提供政策支持。
第二个问题就是要建立起完善的制度，来规范国资委的行为。如建立国有资产管理工作报告制度，在每年的人代会上向大会汇报。报告要制定中长期发展计划，防止国资委的急功近利的短期行为。国资委必须执行人代会的有关决定，不执行或执行不利将受到惩罚。对高新技术、高风险产业经营失败确有客观原因的，应向人代会详细阐明理由以获得人代会的谅解。若政府配合不力，国资委也可向人代会申诉。政府对国资委的工作享有建议权，经人代会批准后由国资委认真执行。建立一整套完善的激励约束机制和监督机制，使国资委既有压力又有动力地完成好其工作。建立国有资产分级管理制度，各地国资委分别隶属各级人民代表大会，以便发挥地方积极性和创造性，因地制宜地做好工作。
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